現階段土地利用規劃所面臨的挑戰和應對策略分析

【摘 要】 土地是人類生存和發展的基礎， 是經濟活動最重要的生產要素。合理利用土地資源， 促進環境保護， 將為我國實現科學發展提供有力的保證; 合理利用土地資源關系到生態系統的平衡和穩定， 關系人類基本需求的供給保障， 是實現可持續發展的基本途徑。完善的土地利用規劃體系是合理利用土地、科學管理土地的基礎。

【關鍵詞】 土地利用規劃 土地用途管制 規劃評估

一、我國現行土地利用規劃體系

我國現行土地利用規劃體系的結構我國目前的土地利用規劃主要分為總體規劃、詳細規劃和專項規劃三個層次， 其中總體規劃分為全國一省一地區一縣一鄉五級， 詳細規劃有耕地規劃、交通用地規劃、水利工程用地規劃、城鎮用地規劃等， 專項規劃有基本農田保護區規劃、土地開發復墾規劃、土地整治規劃和土地整理規劃等。總體規劃對詳細規劃、專項規劃進行控制， 各規劃之間形成了一種相互聯系相互制約的關系， 從而構成了土地利用規劃體系。

二、土地利用規劃中的缺陷

（一）規劃的法律依據

土地利用總體規劃立足解決有限的土地資源供給與日益增長的土地需求之間的矛盾，是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規劃城鄉建設的重要依據，實行最嚴格土地管理制度的一項基本手段。為落實科學發展觀，目前國家對土地利用總體規劃又提出更高的要求。

從完整的土地規劃法律體系看：目前，一是缺乏統領土地規劃工作全局的、效力較高的主干法律，《土地規劃法》;二是土地規劃法律體系不完善，缺乏配套的法律法規;三是編制的《土地總體利用規劃》只是一段時期內具有法律效力的政府文件，法律地位不高，規劃的嚴肅性、權威性得不到維護。因此，土地規劃作為統籌城鄉發展的重要平臺，必須有相應的法律保障作支撐，土地規劃的層次體系與法律效力需要通過立法進行明確。

（二）新增型建設用地指標分配

在土地利用規劃中最關鍵的技術之一是確定各地新增建設用地指標。在國家不斷加強耕地保護，保證國家糧食安全的大背景下，如何優化利用、合理分配有限的建設用地指標，發揮現有建設用地的最大效益，保障社會經濟又好又快發展，統籌區域發展成為當前中國土地利用總體規劃修編的重要任務。市場經濟條件下，土地利用規劃中存在多種不確定性和非理性因素，規劃是一種動態、協調的思想，在保一定剛性的前提下，具有適度彈性。從動態規劃的視角看，建設用地指標的區域分配是預先的安排，社會經濟發展的不可預見性導致土地利用的變異性增加，使得不同區域土地利用的比較優勢發生改變，原先確定的建設用地指標分配方案在實踐中有可能脫離實際，因而，建設用地指標的區域分配中也應當考慮引入“動態”的思想。

三、我國土地利用規劃的對策、建議

（一）對土地用途進行彈性管制

國家及相關主體依據不同的土地狀況，采用不同強度的規劃策略。基于用途管制方面的土地規劃可采取以美國為代表的三種措施： 第一種是趨勢性規劃， 在市場活躍時期或者市場活躍地區，城市的空間結構和城市的資源更新由市場主導，土地開發規劃由開發者和土地所有人決定，在此類規劃中，政府的行為只承擔引導作用。第二種是杠桿式規劃，在具有開發潛力的地方、或者土地市場狀態混沌不清需要政府推動的時期，政府可采用合作式規劃的方式，聯合開發商、金融公司、不動產公司、金融機構等市場主體的意愿做出綜合的土地利用規劃，通過適度的規劃干預，激活土地的開發市 場。第三種是私人管理式規劃，在土地市場蕭條或者處于衰退時期，政府采用積極的規劃策略， 主動介入市場，給予規劃實施的資金、行政支持、行政建議。

（二）完善土地規劃法律制度

通過具有強制性效力的法律、法規來規范土地規劃是國際上通行的、基本的做法。在西方國家，土地規劃方面都有比較完善的法律法規，形成一套比較完善的法律體系，保證了土地規劃的順利進行。規劃就是法律，規劃的編制、審批和實施都需要按法律進行。在規劃編制過程中，普遍實行公眾參與，土地開發利用過程中，實行嚴格的規劃許可。經濟全球化的重要特征之一就是法制的社會化，中國社會主義市場經濟體制發展到今天，借鑒國外成功經驗，規劃的編制、實施和管理更需要由行政向法治化的過程轉變。

具體對中國說來，可以歸納總結為以下5點：

一是優先農地保護。明確土地利用的首要任務是保護和合理利用農用地，嚴格控制非農建設占用耕地，嚴格落實補充耕地的法定義務，加強基本農田保護和建設，提高農用地綜合利用效益。

二節約集約用地。在保障社會經濟發展必要用地的前提下，嚴格控制新增建設用地規模，引導城鎮用地內部結構調整，加強農村宅基地管理，提高基礎設施用地效率，重點加強對城鄉建設用地擴展邊界的控制。

三協調土地利用和生態建設。加強生態廊道、河湖水系、天然林、天然草場等基礎性生態用地保護，嚴控水土流失和土地污染，強化土地生態環境整治，因地制宜改善土地生態環境。

（三）完善規劃評估制度

規劃評估是指規劃實施期間，間隔一定期限，以規劃目標為主要參照，運用有關評價方法，規劃實施情形進行定期跟蹤、監測，分析規劃對經濟社會發展、環境變化等產生的影響及取得的成效，評估現行規劃的合理性與現勢性，對存在問題提出意見和建議，就規劃是否需要修改或修編提出評估結論及相應解決方案。

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作者簡介：張雯（1993-），女，漢族，山西呂梁人，山西財經大學碩士研究生，研究方向：房地產開發與經營