連片山區(qū)鄉(xiāng)村的發(fā)展式治理
——精準(zhǔn)扶貧溢出效應(yīng)及對(duì)村治體系的重構(gòu)

王麗惠

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院；中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院，南京 210023)

一、善治的發(fā)展意蘊(yùn)及目標(biāo)

什么是好的治理？這一直是社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域關(guān)注的核心問(wèn)題之一。學(xué)界一般從制度建設(shè)良好、國(guó)家與社會(huì)權(quán)力分配合理兩方面來(lái)理解“好的治理”。世界銀行評(píng)定出涵括話語(yǔ)權(quán)和負(fù)責(zé)制、政治穩(wěn)定和不存在暴力、政府效率、規(guī)管質(zhì)量、法治、腐敗控制六個(gè)方面的“全球治理指標(biāo)”(WGI)[1]，并根據(jù)該指標(biāo)譜系對(duì)世界各國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行了排名，中國(guó)的名次并不靠前。也有學(xué)者主張，世行的治理指標(biāo)并不能衡量以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家的治理狀況。庫(kù)爾茨和施蘭克認(rèn)為，一些發(fā)展中國(guó)家雖未達(dá)到世行認(rèn)定的“良好治理”標(biāo)準(zhǔn)，卻在增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面表現(xiàn)良好。[2]弗朗西斯·福山也指出，無(wú)論是20世紀(jì)六七十年代的韓國(guó)還是1978年以后的中國(guó)，都相對(duì)缺乏強(qiáng)大的法治和完整的產(chǎn)權(quán)，但兩國(guó)卻在維持政治秩序穩(wěn)定、推行有利于發(fā)展的政策方面強(qiáng)而有力。[3]孫達(dá)拉姆等認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家需要重新識(shí)別加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展且在可持續(xù)基礎(chǔ)上提高治理能力的關(guān)鍵指標(biāo)，其“良好治理”須與本國(guó)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展緊密聯(lián)系，而不能唯理性制度安排馬首是瞻。[4]9他們根據(jù)經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，對(duì)于中國(guó)等發(fā)展中國(guó)而言，“良好的治理即是發(fā)展”[4]10-17。邁克爾·曼將權(quán)力區(qū)分為權(quán)威性權(quán)力和彌散性權(quán)力[5]10，后者以更加本能的、無(wú)意識(shí)的、分散的方式分布于社會(huì)[5]11，來(lái)源于意識(shí)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)[5]32。經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)，增強(qiáng)國(guó)家治理自主性。[6]孫達(dá)拉姆等提出了發(fā)展治理(developmental governance)模式，并認(rèn)為建立發(fā)展治理對(duì)于國(guó)家能力要求更高，因其并無(wú)普適性藍(lán)圖，需要各國(guó)根據(jù)初始體制和國(guó)情去探索。[4]162“發(fā)展”(本文主要指經(jīng)濟(jì)發(fā)展)意味著“好的治理”之核心要義體現(xiàn)為：第一，發(fā)展強(qiáng)化治理改進(jìn)，引發(fā)治理內(nèi)生性(endogenous)變革，比如，發(fā)展可以催生中產(chǎn)階級(jí)，而他們是現(xiàn)代法治的要求者。[4]29第二，發(fā)展倚賴結(jié)構(gòu)優(yōu)化的和持續(xù)有效的治理。良好的治理既是目標(biāo)也是工具，治理是一個(gè)協(xié)調(diào)集體決策的過(guò)程，是行動(dòng)者、制度、權(quán)力和知識(shí)結(jié)合的結(jié)構(gòu)。[7]這也是本文“發(fā)展式治理”的意蘊(yùn)所在。

在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展(國(guó)家治理)是一體兩面的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展被視為政權(quán)和體制優(yōu)越性的指標(biāo)，是社會(huì)主義制度解放生產(chǎn)力、消滅貧窮的根本任務(wù)，“經(jīng)濟(jì)工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是壓倒一切的政治問(wèn)題”[8]。發(fā)展式治理也與中國(guó)持續(xù)的政治經(jīng)濟(jì)體制改革緊密相關(guān)。自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家一直堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，農(nóng)村地位非常重要，中國(guó)改革的起點(diǎn)就是從改造農(nóng)村基層組織、生產(chǎn)關(guān)系入手而打破人民公社體制，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在農(nóng)村建立群眾性自治組織。2017年中國(guó)農(nóng)村仍有8億多戶籍人口。人口基數(shù)、基礎(chǔ)地位、城鄉(xiāng)發(fā)展差距凸顯了農(nóng)村在我國(guó)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展中的地位。廣大農(nóng)村發(fā)展也不平衡，中西部貧困地區(qū)農(nóng)村仍然牽制著農(nóng)村整體發(fā)展和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1994年《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》提出中西部貧困地區(qū)農(nóng)村從救濟(jì)式扶貧向開(kāi)發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變。而今，如國(guó)務(wù)院《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》所說(shuō)，黨的十八大以來(lái)，中央把扶貧開(kāi)發(fā)擺到治國(guó)理政的重要位置，提升到事關(guān)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新高度。2018年以來(lái)的“鄉(xiāng)村振興”為貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理體系重構(gòu)提供了契機(jī)。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)自云南烏蒙山區(qū)W縣N村和貴州武陵山區(qū)Q縣S村，二者都屬于由《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020)》確定為“扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)”的連片特困山區(qū)。W縣是集山區(qū)、民族、宗教、貧困于一體的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，山區(qū)占總面積97%，N村為彝族傈僳族聚居村。Q縣是貴州省50個(gè)扶貧重點(diǎn)縣之一，S村2017年仍無(wú)通車道路，出行依賴人背馬馱。隨著脫貧攻堅(jiān)力度加大，兩縣逐漸完善水、路、住房等基礎(chǔ)設(shè)施，引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，下派駐村工作隊(duì)，為脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)下的鄉(xiāng)村發(fā)展及治理體系重構(gòu)提供了鮮活案例。2017年7月和2018年5月，筆者隨武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心團(tuán)隊(duì)成員先后在兩村各進(jìn)行了20天的調(diào)查，共同收集相關(guān)文件材料，對(duì)當(dāng)?shù)馗刹咳罕娺M(jìn)行個(gè)案訪談。

二、連片山區(qū)鄉(xiāng)村中的國(guó)家角色變遷

(一)國(guó)家汲取時(shí)期的二元結(jié)構(gòu)治理

分田到戶后至2000年初，鄉(xiāng)村治理的兩大主題是征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和執(zhí)行計(jì)劃生育。“收糧派款，刮宮引產(chǎn)”塑造了鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)任務(wù)指向和威權(quán)形態(tài)。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理呈現(xiàn)“強(qiáng)力接點(diǎn)”模式，通過(guò)村干部異地任職和下派執(zhí)法工作隊(duì)，強(qiáng)力推行國(guó)家政策。“接點(diǎn)”體現(xiàn)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村控制的短暫性和局部性，如“催征公糧只兩個(gè)月，計(jì)劃生育執(zhí)法只2—3個(gè)月，秋收后同時(shí)進(jìn)行”(2018-05-24，貴州某基層干部)。鄉(xiāng)村治理在國(guó)家政策目標(biāo)之外形成大量空白。稅費(fèi)時(shí)期，云貴等連片山區(qū)的“強(qiáng)力接點(diǎn)”特點(diǎn)尤為凸顯，國(guó)家政策的執(zhí)行尤其剛性、嚴(yán)格、統(tǒng)一，鮮有中東部等地農(nóng)村彈性落實(shí)國(guó)家政策、基層干部“搭車收費(fèi)”的現(xiàn)象。云貴地區(qū)由行政組織直接收取稅費(fèi)，為了保證政策和執(zhí)法的剛性與權(quán)威，親屬連保、鄰里連保、人情面子等家族、熟人社會(huì)、灰色利益空間類的治理技術(shù)都較少使用。例如：

案例1：貴州武陵山區(qū)Q縣鄉(xiāng)村山高路遠(yuǎn)、山路崎嶇，但村民主動(dòng)肩挑背扛去糧站交糧，一村“釘子戶”僅有2%—3%，由工作隊(duì)去收糧。稅費(fèi)工作隊(duì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員、村干部甚至偶有社會(huì)聘用人員組成，入戶收取。工作隊(duì)執(zhí)法，以行政強(qiáng)制替代熟人社會(huì)的彈性執(zhí)法。對(duì)于特別貧困農(nóng)戶，先照常收取稅費(fèi)，再用救濟(jì)糧進(jìn)行救助，保證政策公平，杜絕“釘子戶”對(duì)政策執(zhí)行的破壞。(2018-05-24，貴州某基層干部)

案例2：云南烏蒙山區(qū)W縣農(nóng)民也是主動(dòng)挑糧翻山越嶺交稅費(fèi)。當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)村干部異村任職、突擊隊(duì)執(zhí)法執(zhí)行稅費(fèi)政策，防止熟人社會(huì)的偏私，也減少了村干部在強(qiáng)制執(zhí)法時(shí)面臨的本地熟人社會(huì)壓力，實(shí)現(xiàn)政策絕對(duì)執(zhí)行。在計(jì)劃生育政策執(zhí)行上，采取了嚴(yán)格間隔期、嚴(yán)格二孩的政策標(biāo)準(zhǔn)，不為政策變通留下空間。(2017-07-18，云南某村婦女主任)

那么，云貴連片山區(qū)為何能形成“強(qiáng)力接點(diǎn)”模式？連片山區(qū)的治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)塑造了其與中東部地區(qū)農(nóng)村不同的村治方式。其一，國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力能力在山區(qū)比中東部地區(qū)更弱。稅費(fèi)時(shí)期，貴州基層組織由縣、區(qū)公所、鄉(xiāng)、村四級(jí)構(gòu)成。區(qū)公所為縣政府派出機(jī)構(gòu)；鄉(xiāng)政府具有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，有稅收、罰沒(méi)、統(tǒng)籌收入；村級(jí)組織無(wú)財(cái)權(quán)，工作經(jīng)費(fèi)依賴鄉(xiāng)政府撥付而非提留款。這樣，村級(jí)組織成為基層政府的完全代理人，而未形成村莊利益共同體。代理體制下的村級(jí)組織在執(zhí)行各項(xiàng)政策時(shí)更為追求國(guó)家意志的貫徹，較少將執(zhí)法者主體利益夾帶進(jìn)去。其二，連片山區(qū)貧乏的農(nóng)業(yè)稟賦和微薄的農(nóng)業(yè)剩余無(wú)法提供稅費(fèi)繳納后的更多支持，地方政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)源于烤煙等經(jīng)濟(jì)作物和預(yù)算內(nèi)的上級(jí)撥款，而非農(nóng)業(yè)提留，這也就避免了“本地索取”所致的內(nèi)卷化問(wèn)題。

強(qiáng)制執(zhí)法既保障政策公平，也向山區(qū)鄉(xiāng)村展示了威權(quán)而抽象的國(guó)家形象，樹(shù)立了國(guó)家權(quán)威。但“接點(diǎn)”使山區(qū)鄉(xiāng)村治理缺乏國(guó)家權(quán)力的微觀滲透和國(guó)家與社會(huì)互嵌互動(dòng)的技術(shù)博弈，呈現(xiàn)出“國(guó)家的歸國(guó)家，鄉(xiāng)村的歸鄉(xiāng)村”的二元結(jié)構(gòu)，國(guó)家通過(guò)行政組織治村的范圍是政策執(zhí)行、上移糾紛的調(diào)解、兜底性社會(huì)救濟(jì)，除此之外的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等則靠社會(huì)支持系統(tǒng)的自給自足實(shí)現(xiàn)。

(二)后稅費(fèi)時(shí)期的“無(wú)力”治理

農(nóng)村稅費(fèi)結(jié)束后，市場(chǎng)的滲透和國(guó)家“多予、少取、放活”的政策帶來(lái)了中東部鄉(xiāng)村的巨變。然而，連片山區(qū)仍遠(yuǎn)離市場(chǎng)與“國(guó)家”，缺少輻射，使得鄉(xiāng)村的發(fā)展建設(shè)停滯不前。直至2015年左右，連接現(xiàn)代市場(chǎng)及“國(guó)家”的道路、水電、通訊和基本公共服務(wù)仍未在山區(qū)鄉(xiāng)村落地。連片山區(qū)村民的住房多是三四十年前建的老木房，人畜簡(jiǎn)單分離，采光和衛(wèi)生條件差。在全國(guó)其他地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施逐漸健全之時(shí)，山區(qū)鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施水平仍停留在稅費(fèi)時(shí)期。

后稅費(fèi)時(shí)期，連片山區(qū)鄉(xiāng)村呈現(xiàn)“無(wú)力”治理形態(tài)。鄉(xiāng)村人財(cái)物的外流，包括市場(chǎng)全國(guó)化背景下勞動(dòng)力外出務(wù)工大潮造成的精英流失，導(dǎo)致村級(jí)組織事權(quán)萎縮。資源匱乏降低了村干部職位的吸引力，村干部老齡化、無(wú)為化。例如，貴州Q縣在2003—2011年合村并組，實(shí)行大村制，大村由若干名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部組成，僅為合村前的每一個(gè)行政村設(shè)置一名包管村干部。云南W縣至今村干部仍只有“三職”人員(村書記兼村主任，婦女主任，治保主任)。村級(jí)組織的“人少”既對(duì)應(yīng)事權(quán)縮小，也限制治理能力。村干部主要從事人口統(tǒng)計(jì)和低保、救濟(jì)物資等的分配，消極應(yīng)付糾紛調(diào)解，“矛盾主要還是靠組內(nèi)消化，能忍過(guò)去就好了，村干部哪里能管到那么多”(2018-05-21，貴州S村老支書)。村級(jí)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不健全，村干部常以惠農(nóng)政策分配謀取灰色利益，尤其在低保和救濟(jì)物資分配上存在利益俘獲、優(yōu)親厚友，“有的村干部從低保中抽股，或者直接套用農(nóng)戶名字領(lǐng)低保”(2018-05-24，貴州S村某村民)。

村干部“無(wú)為”“無(wú)力”治理，導(dǎo)致干群關(guān)系尖銳對(duì)立，消解了村級(jí)治理合法性。村民外出務(wù)工目睹東部農(nóng)村發(fā)展建設(shè)與山區(qū)鄉(xiāng)村落后面貌的天壤之別，強(qiáng)化了對(duì)本地村干部無(wú)能的印象。以貴州Q縣、云南W縣為例，鄉(xiāng)村普遍存在村民到村委會(huì)大罵以及強(qiáng)人橫行、爭(zhēng)利斗惡等現(xiàn)象。基層治理的“無(wú)力”凸顯鄉(xiāng)村治理失范，侵蝕鄉(xiāng)土社會(huì)秩序。例如：

案例3：貴州S村的馬曹寨是海拔較高的自然村，大山環(huán)繞，環(huán)境閉塞，出行不便。高密度居住格局使村民之間不斷發(fā)生“田邊土角，房前屋后”的地界與水利糾紛。由于長(zhǎng)期缺乏村干部的有效干預(yù)和調(diào)解，以至于形成兄弟反目、鄰里相爭(zhēng)的無(wú)法調(diào)和局面，糾紛只能靠斗毆斗狠解決。十余年積累下來(lái)，馬曹的糾紛已經(jīng)到了必須由司法所和派出所到場(chǎng)處理的境地，還出現(xiàn)了兒媳毆打公公、堂叔強(qiáng)奸侄女等犯罪行為，寨子成為失范的暴力沖突場(chǎng)域。(2018-05-26，貴州S村某干部)

(三)精準(zhǔn)扶貧時(shí)期的能動(dòng)治理

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020)》規(guī)定連片特困地區(qū)為“扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)”。《國(guó)務(wù)院關(guān)于2011年中央決算的報(bào)告》稱，2011年中央“財(cái)政綜合扶貧政策體系基本建立，有力促進(jìn)了集中連片特殊困難地區(qū)扶貧攻堅(jiān)”。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》拉開(kāi)了脫貧攻堅(jiān)的新序幕，連片山區(qū)成為財(cái)政資金和金融信貸的集中流入地，如《關(guān)于做好2018年貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作的通知》即規(guī)定開(kāi)展整合試點(diǎn)的范圍是全國(guó)832個(gè)連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。中央建立各級(jí)財(cái)政扶貧資金投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，專項(xiàng)扶貧資金、一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資都進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜。根據(jù)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》及各地實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)包括三方面具體內(nèi)容，一是整村推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境和基本公共服務(wù)建設(shè)，二是集體經(jīng)濟(jì)收入要達(dá)到3—5萬(wàn)元以上，三是要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧戶的“一達(dá)標(biāo)、兩不愁、三保障”[注]“一達(dá)標(biāo)”指貧困戶收入要高于當(dāng)?shù)刎毨Ь€，其中云南省規(guī)定農(nóng)民人均年收入高于2 950元，貴州省規(guī)定貧困戶人均年收入高于3 335元。“兩不愁”指不愁吃、不愁穿。“三保障”是義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。。賀雪峰教授將前兩項(xiàng)內(nèi)容稱為“開(kāi)發(fā)扶貧”，并指出，開(kāi)發(fā)扶貧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障共同構(gòu)成三管齊下的中國(guó)反貧困戰(zhàn)略。[9]2018年中央一號(hào)文件又提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

從實(shí)踐看，“開(kāi)發(fā)扶貧”的基建項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)資金對(duì)于推動(dòng)連片貧困山區(qū)鄉(xiāng)村振興力度最大、效益最高，并且最具決定性。脫貧攻堅(jiān)為連片山區(qū)鄉(xiāng)村帶來(lái)了“國(guó)家”與市場(chǎng)，起到催化鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵作用。脫貧攻堅(jiān)輸送的項(xiàng)目工程讓建設(shè)發(fā)展長(zhǎng)期停滯的山區(qū)村莊得以“做2018年的事，補(bǔ)以前的課”。連片山區(qū)村莊不僅通過(guò)資源下鄉(xiāng)彌補(bǔ)長(zhǎng)期的歷史欠賬，解決了長(zhǎng)期以來(lái)山區(qū)農(nóng)民獲得感低的問(wèn)題，還以此為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)村莊跨越式發(fā)展甚或“彎道超車”，加入到全國(guó)整體性鄉(xiāng)村振興布局中。

貴州Q縣和云南W縣2014年左右起陸續(xù)享受到國(guó)家扶貧政策之惠。尤其在2016、2017年加大精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)力度后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)資金實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。W縣2016年至2017年6月到位扶貧資金9億多元。(《W縣關(guān)于一般性轉(zhuǎn)移支付資金需求的情況說(shuō)明》)連片山區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上進(jìn)行了集中補(bǔ)足。國(guó)道省道的貫通和通組村路、串戶路等路網(wǎng)體系的建立徹底改變了連片山區(qū)只能靠步行馬馱的狀況，連接了全國(guó)市場(chǎng)。易地扶貧搬遷、集中居住、“五改一維一化”[注]“五改一維一化”是人居環(huán)境改善政策，由政府配套大部分資金，請(qǐng)工程隊(duì)到戶施工，農(nóng)戶補(bǔ)足資金不足部分。其中“五改”指改廁(補(bǔ)助2 000元/戶)、改灶(補(bǔ)助1 500元/戶)、改水(補(bǔ)助500元/戶)、改電(補(bǔ)助500元/戶)、改圈(補(bǔ)助2 000元/戶)，“一維”指修繕?lè)课菸蓓敗?nèi)墻外院，“一化”指硬化房前屋后和庭院(補(bǔ)助3 000元/戶)。、人畜飲水、環(huán)境整治等安居工程徹底改變了山區(qū)落后的住房狀態(tài)和格局。包括幼兒園、小學(xué)、文化廣場(chǎng)、鄉(xiāng)村衛(wèi)生室的公共服務(wù)體系健全了，為全國(guó)范圍基本公共服務(wù)均等化打下基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)資金下村再次激發(fā)村莊內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和需求，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)于上有老下有小、無(wú)法外出務(wù)工的兩三成農(nóng)戶意義尤大。以我們調(diào)查的兩村在脫貧攻堅(jiān)中獲得資源支持的項(xiàng)目為例：貴州S村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有省二級(jí)路、村組到戶路、“五改一維一化”(補(bǔ)助1.55萬(wàn)元/戶)、危房改造和易地搬遷(補(bǔ)助1萬(wàn)—3.5萬(wàn)元/戶)、飲水工程、電網(wǎng)、電信基站、環(huán)境整治，基本公共服務(wù)項(xiàng)目有村籃球場(chǎng)、村廣播站、村衛(wèi)生室、村幼兒園、農(nóng)業(yè)科技以及低保等社會(huì)保障兜底，產(chǎn)業(yè)資金項(xiàng)目有花椒合作社2 100畝和套種辣椒400畝(共補(bǔ)助50萬(wàn)元)；云南N村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有通組路、危房改造、易地搬遷、陡坡生態(tài)治理、飲水工程、電網(wǎng)、移動(dòng)基站、信息寬帶、基本農(nóng)田改造、垃圾池、公廁、太陽(yáng)能路燈，基本公共服務(wù)項(xiàng)目有村文化廣場(chǎng)、村衛(wèi)生室、村小學(xué)、組籃球場(chǎng)、組活動(dòng)室、農(nóng)業(yè)科技、國(guó)資電商以及低保等社會(huì)保障兜底，產(chǎn)業(yè)資金項(xiàng)目有百合基地140畝、豌豆尖基地70畝、烤煙種植60畝、生豬養(yǎng)殖紅色股份補(bǔ)助110萬(wàn)、蔬菜基地20畝、當(dāng)歸基地；還有對(duì)貧困戶的大量項(xiàng)目資金和產(chǎn)業(yè)資金投入，貧困戶享有健康扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會(huì)救助扶貧、教育扶貧、易地扶貧搬遷和建房補(bǔ)貼等，以及政府貼息、農(nóng)戶免息等貸款優(yōu)惠。

在中東部地區(qū)，國(guó)家是緩慢、長(zhǎng)期、深度地進(jìn)入鄉(xiāng)村；而在山區(qū)，扶貧資源密集進(jìn)入導(dǎo)致國(guó)家直接而突然地嵌入鄉(xiāng)村，改變了長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家與鄉(xiāng)村的關(guān)系，連片山區(qū)迎來(lái)國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之關(guān)系重建的新時(shí)期。其一，鄉(xiāng)村治權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行方式變了，國(guó)家由抽象的政策推進(jìn)者變成具體、日常的彌散性治權(quán)主體，國(guó)家權(quán)力深度嵌入和改造鄉(xiāng)村。其二，對(duì)鄉(xiāng)村治理能力也提出了新要求。國(guó)家進(jìn)入鄉(xiāng)村并不是治權(quán)替代，國(guó)家每一項(xiàng)資源進(jìn)村都需要鄉(xiāng)村予以承接。“當(dāng)前幾乎所有惠農(nóng)政策都存在‘最后一公里’問(wèn)題，這些問(wèn)題幾乎都不是工程問(wèn)題，而是治理問(wèn)題和組織問(wèn)題。”[10]其三，資源下鄉(xiāng)激活鄉(xiāng)村爭(zhēng)利結(jié)構(gòu)，矛盾糾紛驟增，是對(duì)利益密集形勢(shì)下鄉(xiāng)村治理的考驗(yàn)。貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別、低保和惠農(nóng)政策分配尤需以良好村治能力為基礎(chǔ)。國(guó)家整體性惠農(nóng)政策個(gè)別性地配給到低度分化的小農(nóng)家庭，極易打破鄉(xiāng)村平靜，引發(fā)矛盾糾紛，導(dǎo)致干群對(duì)立，如云南N村精準(zhǔn)識(shí)別“回頭看”期間每天都有村民到村委會(huì)爭(zhēng)吵，“有的村民每天早上拿著鋤頭就到村委會(huì)坐著等說(shuō)法”(2017-07-13，云南駐N村某工作隊(duì)員)。

三、現(xiàn)代性村治的組織與制度建設(shè)

(一)精英替代與駐村工作隊(duì)的現(xiàn)代治理

傳統(tǒng)山區(qū)治村，村干部上傳下達(dá)，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本目標(biāo)任務(wù)，存在老齡化、平庸化、謀利化等問(wèn)題。“村看村，戶看戶，農(nóng)民看干部”，脫貧攻堅(jiān)對(duì)村干部能力提出了新要求，“脫貧攻堅(jiān)前村干部是傳聲筒，脫貧攻堅(jiān)時(shí)村干部就要是戰(zhàn)士，需要具有創(chuàng)造性、帶動(dòng)能力”(2018-05-16，貴州駐S村某工作隊(duì)員)。按照發(fā)展村莊產(chǎn)業(yè)、關(guān)心村莊建設(shè)、年輕有為等標(biāo)準(zhǔn)，山區(qū)鄉(xiāng)村迎來(lái)了新一波精英替代。比之東部地區(qū)早已普遍實(shí)行的“富人治村”，連片山區(qū)“富人”回村參與村莊治理可謂姍姍來(lái)遲。而且，與東部地區(qū)“富人治村”不同，在脫貧攻堅(jiān)背景下，山區(qū)“能人治村”是分配國(guó)家資源和利用項(xiàng)目下鄉(xiāng)盤活鄉(xiāng)村資源而非以個(gè)人資源帶動(dòng)村莊富裕，現(xiàn)代公共性更強(qiáng)，輸送的不是精英的利益而是國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力能力。因此，脫貧攻堅(jiān)將精英吸納到村級(jí)治理，更是“能人治村”而不僅僅是“富人治村”。

2017年12月中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“縣級(jí)統(tǒng)籌、全面覆蓋”且“建檔立卡貧困村一村一隊(duì)”，“每個(gè)駐村工作隊(duì)一般不少于3人，每期駐村時(shí)間不少于2年”。早在中央文件出臺(tái)之前，各省已經(jīng)選派了駐村工作隊(duì)員。2015年11月貴州出臺(tái)《貴州省同步小康駐村工作管理規(guī)定》，2016年初云南出臺(tái)《云南省駐村扶貧工作隊(duì)管理辦法》，許多連片山區(qū)農(nóng)村還配備了“包組干部”。2013—2017年，全國(guó)累計(jì)選派277.8萬(wàn)名駐村干部，43.5萬(wàn)名干部擔(dān)任第一書記。[11]駐村工作隊(duì)員由省市縣三級(jí)機(jī)關(guān)工作人員構(gòu)成，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部，代表國(guó)家進(jìn)入村莊，擔(dān)綱落實(shí)國(guó)家扶貧政策、幫扶鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)村莊治理、監(jiān)督村干部等多重職能。駐村工作隊(duì)員下村彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村能人流失，補(bǔ)強(qiáng)了貧困山區(qū)長(zhǎng)期羸弱的村級(jí)組織。包村包組工作隊(duì)員是國(guó)家機(jī)關(guān)干部，體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力“一竿到底”，在鄉(xiāng)村引起國(guó)家與社會(huì)之關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化。國(guó)家干部攜帶現(xiàn)代知識(shí)和機(jī)關(guān)組織正式工作方法，也必將引起鄉(xiāng)村社會(huì)治理方式變革，引導(dǎo)村莊現(xiàn)代化發(fā)展和現(xiàn)代性治理的方向。

返鄉(xiāng)能人實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的精英替代，并與駐村工作隊(duì)合作治理，重新整合鄉(xiāng)村治權(quán)，重塑了鄉(xiāng)村治理權(quán)威和治理方式。例如：

案例4：謝某任S村主任期間，把扶貧辦發(fā)的肥料拖到集鎮(zhèn)上賣了，被村民告發(fā)。因計(jì)劃生育超生，2013年競(jìng)選村支書未能成。謝某以包工程為職業(yè)，在村莊內(nèi)收入較高，具有一定號(hào)召力。后謝某雖不是村干部，卻經(jīng)常到村委會(huì)辦公室“指導(dǎo)”工作，對(duì)于貧困戶、低保戶、惠農(nóng)政策、村莊建設(shè)也經(jīng)常加以干預(yù)。謝某還經(jīng)常去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“匯報(bào)”工作。2016年，程某擔(dān)任村支書以后，決定整治謝某干預(yù)村委工作、切割村莊治權(quán)的行為，在村內(nèi)墻上涂上“打擊村霸寨霸”標(biāo)語(yǔ)，開(kāi)村民會(huì)議時(shí)批評(píng)謝某及其追隨者，并對(duì)謝某蠻橫行為直接報(bào)警。(2018-05-28，貴州S村黨支部書記)

(二)村級(jí)組織微格化的制度原則

憲法、法律規(guī)定了村委會(huì)的群眾性自治組織性質(zhì)，但村級(jí)組織的具體組織架構(gòu)和運(yùn)行形式則取決于全國(guó)各地鄉(xiāng)村自主實(shí)踐。現(xiàn)有對(duì)村級(jí)組織的研究多集中于組織性質(zhì)(如《“草根性”復(fù)歸：村級(jí)組織的角色轉(zhuǎn)換》《形式化治理：村級(jí)組織性質(zhì)的再認(rèn)識(shí)》)、組織運(yùn)轉(zhuǎn)(如《中國(guó)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)特征、影響因素及區(qū)域差異》《農(nóng)村稅費(fèi)改革與村級(jí)組織運(yùn)行》)和權(quán)力運(yùn)行(如《合作與非對(duì)抗性抵制》《村級(jí)治理中的組織脫嵌與謀利結(jié)構(gòu)》)，而對(duì)村級(jí)組織架構(gòu)的研究較少。制度設(shè)計(jì)和理論關(guān)注缺位，加之駐村工作隊(duì)下派，更使動(dòng)態(tài)的踐行性村級(jí)組織架構(gòu)復(fù)雜性大增，加大了村級(jí)組織制度化整合的難度。代表國(guó)家的駐村工作隊(duì)與鄉(xiāng)土內(nèi)生的村干部之間存在多方面結(jié)構(gòu)性矛盾：在知識(shí)譜系上，駐村工作隊(duì)以政策、法治、專業(yè)知識(shí)見(jiàn)長(zhǎng)，村干部以鄉(xiāng)土經(jīng)驗(yàn)、熟人社會(huì)知識(shí)見(jiàn)長(zhǎng)；在工作方式上，駐村工作隊(duì)偏于法治化、規(guī)范化、臺(tái)賬式、現(xiàn)代形式理性、科層制，村干部偏于簡(jiǎn)約治理、實(shí)質(zhì)治理；在目標(biāo)選擇上，駐村工作隊(duì)側(cè)重精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)責(zé)任、剛性執(zhí)行政策，呈現(xiàn)臨時(shí)性與弱關(guān)聯(lián)，而村干部側(cè)重總體治理責(zé)任，面向村莊長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期，執(zhí)行政策時(shí)考慮村莊復(fù)雜情況。而且，村干部是村落地方權(quán)威，村民自治制度賦予其一定自治權(quán)，而工作隊(duì)代表國(guó)家，行政層級(jí)較高，因此又產(chǎn)生“雙重領(lǐng)導(dǎo)”[12]31的權(quán)力博弈。

村級(jí)組織，尤其是在吸納了代表國(guó)家的駐村工作隊(duì)后，應(yīng)該如何進(jìn)行制度建設(shè)，是村級(jí)治理的核心問(wèn)題。村級(jí)組織制度化實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置與運(yùn)行的穩(wěn)定，即小規(guī)模、非建制、簡(jiǎn)約治理的基層組織運(yùn)行穩(wěn)定。亨廷頓認(rèn)為，制度是“穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式”，制度化是“組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過(guò)程”。[13]規(guī)定權(quán)力配置與運(yùn)行的除了組織法和程序法，還有組織原則。[14]民主集中制是我國(guó)黨和政府組織建設(shè)的基本原則，是處理個(gè)人與組織、少數(shù)與多數(shù)、上級(jí)與下級(jí)、央地、干群等關(guān)系的準(zhǔn)則。黨的十九大報(bào)告也提出“完善和落實(shí)民主集中制的各項(xiàng)制度”。抗戰(zhàn)時(shí)期，彭真在批評(píng)南京國(guó)民政府和閻錫山村治建制時(shí)指出，“在政體問(wèn)題上，民意機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)堅(jiān)定貫徹民主集中制這個(gè)根本組織原則，反對(duì)國(guó)民黨的所謂政權(quán)要民主、治權(quán)要集中的論調(diào)”[12]10，“村級(jí)政權(quán)的機(jī)構(gòu)則應(yīng)把‘政權(quán)、治權(quán)’很好地結(jié)合起來(lái)，應(yīng)把村長(zhǎng)制和代表會(huì)有機(jī)地結(jié)合成統(tǒng)一體”[15]。政社合一的人民公社解體后，在確立村民自治制度時(shí)，彭真同樣指出，村民委員會(huì)要堅(jiān)持民主集中制的原則。[12]608

駐村工作隊(duì)會(huì)導(dǎo)致村級(jí)組織“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)力博弈。彭真曾指出：“工作團(tuán)或巡視團(tuán)……會(huì)形成雙重領(lǐng)導(dǎo)，妨礙各單位獨(dú)立工作。但在一種新工作開(kāi)始時(shí)，或某些問(wèn)題需要深入研究時(shí)，把精干的工作團(tuán)分派出去搜集材料，迅速反映上來(lái)以制定解決問(wèn)題的方案，是必要的。這種工作團(tuán)到哪一級(jí)即在那一級(jí)的集體領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，不要成為欽差大臣。”[12]31筆者調(diào)研中也有駐村工作隊(duì)與村干部權(quán)力關(guān)系不順而致村級(jí)治理停擺的現(xiàn)象。貴州S村提供了村級(jí)組織重塑的良好樣板，在駐村工作隊(duì)與村干部的權(quán)力配置上，踐行民主集中制，確立“工作隊(duì)是過(guò)山虎，村干部是坐地貓”的原則，明確小分工、大合作的模式及職務(wù)職責(zé)。駐村工作隊(duì)把培養(yǎng)干部作為核心，“現(xiàn)在的脫貧攻堅(jiān)和以后的鄉(xiāng)村振興都以大量?jī)?yōu)秀鄉(xiāng)村干部涌現(xiàn)為基礎(chǔ)，培養(yǎng)干部就是為鄉(xiāng)村注入發(fā)展活力”(2018-05-17，駐S村某工作隊(duì)員)。

民主集中制還是踐行群眾路線、使“領(lǐng)導(dǎo)核心同廣大群眾密切地結(jié)合起來(lái)”[16]899的方式，也有利于資源下鄉(xiāng)當(dāng)中權(quán)力的規(guī)制和規(guī)范化。駐村工作隊(duì)員代表國(guó)家對(duì)村組干部進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督、法制教育并糾正其牟取灰色利益行為，是通過(guò)群眾路線實(shí)現(xiàn)的。例如：

案例5：在S村“五改一維一化”工程推進(jìn)時(shí)，村民數(shù)次與施工隊(duì)沖突，駐村工作隊(duì)發(fā)現(xiàn)這是因S村主任實(shí)施工程中分配不公平導(dǎo)致，便在村委會(huì)議上對(duì)他進(jìn)行嚴(yán)厲批評(píng)，并指出，如果再有牟利行為，將通過(guò)合法程序罷免其村主任職務(wù)。小組長(zhǎng)李某在每次低保分配完后都會(huì)到低保戶家里說(shuō)低保是小組長(zhǎng)給的，要求得回扣。由于做了二十余年的小組長(zhǎng)，工作時(shí)間長(zhǎng)、資歷久，李某的行為無(wú)所約束。駐村工作隊(duì)員聽(tīng)聞后，找李某進(jìn)行談話：“低保是政府給村民的，而不是哪個(gè)村民組長(zhǎng)、村干部給村民的，如果你再向村民宣傳低保是你給的或者要回扣，那么該低保戶的所有補(bǔ)貼都應(yīng)該由你來(lái)出，而不是政府來(lái)出。”(2018-05-19，駐S村某工作隊(duì)員)

(三)分級(jí)治理的責(zé)任擔(dān)綱

鄉(xiāng)村分級(jí)治理中，村委會(huì)是中心，村民小組是基礎(chǔ)。脫貧攻堅(jiān)派駐包組干部對(duì)村民小組的重建使國(guó)家權(quán)力下沉到鄉(xiāng)村最底層，使原本渙散的村級(jí)組織得以重塑立體格局。

因山區(qū)村級(jí)組織長(zhǎng)期渙散，村委會(huì)、村民小組調(diào)解糾紛的能力越來(lái)越弱，大量糾紛上浮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、綜治辦、派出所、林業(yè)站等職能部門化解。駐村工作隊(duì)包村包組后，健全了糾紛解決的分級(jí)治理體系，糾紛經(jīng)過(guò)村干部、駐村工作隊(duì)員處理以后才能上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，小事不出組，大事不出村，矛盾不上交。貴州B鎮(zhèn)綜治辦主任說(shuō)：“2016年前村莊糾紛是綜治司法一起去解決，2017年后，發(fā)生糾紛就由工作隊(duì)和村干部解決。脫貧攻堅(jiān)以后，綜治司法處理的糾紛就很少了，其關(guān)鍵不在駐村工作隊(duì)人員增加力量，而在村級(jí)組織愿不愿解決、能不能解決。”(2018-05-25)與有一定行政色彩的村委會(huì)比，村民小組具有完全自治性，以共同體互助合作為基礎(chǔ)，是村民“相互扶持過(guò)日子”的守望相助單位。“誰(shuí)家也不能掛無(wú)事牌”的相互依賴與合作需求，使村小組成為一個(gè)實(shí)體治理組織。村組是村莊內(nèi)生規(guī)范的直接生產(chǎn)單位，是國(guó)家政策公平有效地對(duì)接小農(nóng)的具體單位，直接關(guān)系國(guó)家政策落地。保持村組內(nèi)生規(guī)范和價(jià)值生產(chǎn)能力并保證其約束力，有利于夯實(shí)村級(jí)組織治理基礎(chǔ)，也有利于國(guó)家政策落地。識(shí)別貧困戶的“三評(píng)四定”程序規(guī)定，評(píng)定貧困戶要經(jīng)村民小組民主評(píng)議，這有利于村民小組建設(shè)。

四、楔入發(fā)展秩序的鄉(xiāng)村治權(quán)運(yùn)行重構(gòu)

(一)實(shí)質(zhì)治理：精準(zhǔn)扶貧“形式理性”祛魅

脫貧攻堅(jiān)促動(dòng)山區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展式治理，其內(nèi)涵有二，一是扶貧項(xiàng)目激活了因資源匱乏而衰敗的鄉(xiāng)村治理，二是鄉(xiāng)村治理改善有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二者形成了村治體系優(yōu)化和鄉(xiāng)村發(fā)展的良性互構(gòu)循環(huán)。但是，脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐“形式理性”工作邏輯，卻掣肘了其治理與發(fā)展效益的實(shí)現(xiàn)。

為了防止目標(biāo)群體瞄準(zhǔn)之偏差，并規(guī)范地方政策執(zhí)行者的權(quán)力，村干部、駐村工作隊(duì)在各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上力求精細(xì)，各項(xiàng)事務(wù)也都要通過(guò)臺(tái)賬來(lái)“留痕”，這就使得他們深陷填表造冊(cè)活動(dòng)中。在精準(zhǔn)識(shí)別程序方面，包括建檔立卡貧困戶識(shí)別和“回頭看”、貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)管理、“三評(píng)四定”、“五查五看”，以及貧困戶的退出、錯(cuò)評(píng)、漏評(píng)、漏退、錯(cuò)退等精細(xì)數(shù)據(jù)資料；在精準(zhǔn)幫扶方面，包括貧困戶的住房、就業(yè)、健康、教育政策和易地扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等文檔材料；在資料主體方面，包括建檔立卡貧困戶、返貧戶、脫貧戶、新識(shí)別戶的精細(xì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。各項(xiàng)數(shù)據(jù)要求非常精細(xì)，以貧困戶“收益”數(shù)據(jù)為例，“收益”分為生產(chǎn)性收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、生產(chǎn)性支出、轉(zhuǎn)移性收入、保障性收入等四五十項(xiàng)數(shù)據(jù)。由于“精準(zhǔn)”是現(xiàn)代治理技術(shù)，駐村干部在應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)小農(nóng)非理性生活方式上也消耗大量精力，“農(nóng)戶給出的收入答案一次一變，問(wèn)收入和支出，他們自己都算不清楚”(2017-07-16，云南某駐村工作隊(duì)員；2018-05-26，貴州駐S村某工作隊(duì)員)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)之外，還有“掛包幫”“轉(zhuǎn)走訪”的各種表冊(cè)和大小會(huì)議的“留痕”臺(tái)賬，以及信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)錄入、剔除和補(bǔ)錄。同時(shí)，精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核等各類三方評(píng)估和檢查督察也加重了形式化問(wèn)題。三方評(píng)估以臺(tái)賬完善為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)戶的走馬觀花式詢問(wèn)也無(wú)法回應(yīng)扶貧中的真實(shí)與客觀問(wèn)題。如2017年9月云南N村駐村幫扶工作報(bào)告描述：“由于政策變化大，加之層層加碼，……村‘兩委’和駐村工作隊(duì)員幾乎陷于填表格、審表格、報(bào)表格、改表格，白天迎接各級(jí)各類的檢查考核，晚上填寫各級(jí)各類材料報(bào)表。……今年駐村以來(lái)，工作隊(duì)雖然很辛苦很賣力，但是擠不出多少時(shí)間深入一村一戶研究和落實(shí)脫貧措施。”

脫貧攻堅(jiān)的科層制運(yùn)作還引發(fā)了行政意志取代農(nóng)村發(fā)展實(shí)質(zhì)需求的現(xiàn)象。駐村工作隊(duì)員下村多以完成行政任務(wù)為目標(biāo)，“只問(wèn)開(kāi)花，不管結(jié)果”，對(duì)村莊內(nèi)部矛盾、釘子戶治理常常置身事外，對(duì)村霸寨霸行為也不及時(shí)打擊。貧困戶中不乏自身發(fā)展動(dòng)力不足的“懶漢”群體，如果不加區(qū)別地對(duì)貧困戶進(jìn)行住房醫(yī)療幫扶，就會(huì)導(dǎo)致“養(yǎng)懶漢”，破壞村莊內(nèi)生價(jià)值規(guī)范。產(chǎn)業(yè)扶貧中充斥著行政意志替代農(nóng)業(yè)規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律的問(wèn)題。例如，許多貧困村被要求在2018或2019年出列，而出列條件之一是集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到3—5萬(wàn)元以上，但是按照農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)律，經(jīng)果林作物一般是長(zhǎng)效產(chǎn)業(yè)，3—5年才能收益，于是，為了完成任務(wù)，駐村工作隊(duì)就選擇見(jiàn)效更快的產(chǎn)業(yè)，而罔顧它并不適合村莊發(fā)展。

“形式化”使許多貧困村的脫貧攻堅(jiān)工作破壞了鄉(xiāng)村價(jià)值規(guī)范和治理能力，導(dǎo)致浪費(fèi)資源，延誤發(fā)展機(jī)遇。要實(shí)現(xiàn)發(fā)展性治理，村莊須借助脫貧攻堅(jiān)資源下鄉(xiāng)和駐村工作隊(duì)下鄉(xiāng)幫扶的契機(jī)，激活治理能力，重構(gòu)治理體系，并以“產(chǎn)業(yè)富農(nóng)”錦上添花。其實(shí)，山區(qū)鄉(xiāng)村有發(fā)展的絕對(duì)訴求，發(fā)展作為村莊政治中的集體共識(shí)和共同訴求也極易促成治理整合實(shí)現(xiàn)。這就要求脫貧攻堅(jiān)以實(shí)質(zhì)性治理而非應(yīng)付形式性考核為工作目標(biāo)。如貴州駐S村工作隊(duì)長(zhǎng)所說(shuō)：“鄉(xiāng)村的發(fā)展必須整體推進(jìn)，不能就脫貧攻堅(jiān)而脫貧攻堅(jiān)，老百姓接受不了。脫貧攻堅(jiān)就是讓村民感受到只是優(yōu)惠政策數(shù)量增加了，并不是一場(chǎng)突如其來(lái)的運(yùn)動(dòng)。應(yīng)該借助優(yōu)惠政策和資源的增多，將治理優(yōu)化，目的是保障長(zhǎng)效治理。”(2018-05-24)

雖然鄉(xiāng)村統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)搜集能力是國(guó)家的基礎(chǔ)能力指標(biāo)之一，但脫貧攻堅(jiān)機(jī)遇下，山區(qū)鄉(xiāng)村應(yīng)以提升基層治理能力和融入現(xiàn)代國(guó)家、市場(chǎng)體系為中心。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展與治理的實(shí)質(zhì)性工作主要為：第一，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活訴求。除了水、電、路、網(wǎng)、通和陣地建設(shè)，農(nóng)民對(duì)修護(hù)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施和平整土地、解決土地細(xì)碎化問(wèn)題的訴求也極為強(qiáng)烈。第二，尊重規(guī)律組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有季節(jié)性、間歇性，忙閑不均，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)上皆是在農(nóng)閑時(shí)期進(jìn)行社區(qū)建設(shè)活動(dòng)。但許多駐村工作隊(duì)和村干部把填表造冊(cè)作為“中心工作”，不僅沒(méi)有擔(dān)負(fù)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之責(zé)，反而延誤農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)機(jī)。第三，強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)，培養(yǎng)村組干部和治理能人，加強(qiáng)糾紛調(diào)解，推進(jìn)良法善治。這樣才能通過(guò)資源下鄉(xiāng)推動(dòng)村莊現(xiàn)代治理日常化，以銜接鄉(xiāng)村振興。

(二)糾紛解決：山區(qū)秩序重塑中的國(guó)家與鄉(xiāng)土

脫貧攻堅(jiān)的資源和利益輸入在山區(qū)鄉(xiāng)村使得糾紛大量增加。對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展中糾紛的治理，即是新的分利秩序和結(jié)構(gòu)規(guī)范的形成過(guò)程。在脫貧攻堅(jiān)以前，山區(qū)鄉(xiāng)村糾紛主要是農(nóng)業(yè)水利糾紛、宅地基糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、家庭糾紛等生產(chǎn)型和生活型糾紛。而資源下鄉(xiāng)和相關(guān)工程建設(shè)，大量激活了村莊“田邊土角，房前屋后”地界的土地產(chǎn)權(quán)糾紛。貴州Q縣2017年修路占地補(bǔ)償糾紛占了司法所調(diào)解糾紛總數(shù)的80%。(2018-05-25，貴州B鎮(zhèn)綜治辦主任)

在新類型糾紛解決中重塑鄉(xiāng)村秩序時(shí)，解紛的主體、規(guī)范和權(quán)威都注入了現(xiàn)代國(guó)家及法治因素。糾紛調(diào)解的話語(yǔ)和規(guī)范從鄉(xiāng)村社會(huì)情理變成現(xiàn)代法律和政策。駐村工作隊(duì)員是現(xiàn)代國(guó)家政策和法規(guī)的攜帶者，在調(diào)解糾紛時(shí)援引法律或政策規(guī)定為依據(jù)，是對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)地方性知識(shí)的替代。云南N村的村民與移動(dòng)公司塔基建設(shè)占地補(bǔ)償糾紛就是由一名法學(xué)專業(yè)的駐村工作隊(duì)員“用法律武器說(shuō)服村民”而解決的。國(guó)家法律與政策進(jìn)入鄉(xiāng)村，并不是單向度地強(qiáng)制植入，相反，在信息交流、網(wǎng)絡(luò)傳媒、通訊傳播的現(xiàn)代技術(shù)催化下，農(nóng)民也主動(dòng)援引法律政策，這不僅是迎法下鄉(xiāng)的秩序需求，更是爭(zhēng)奪法律政策解釋權(quán)，以其作為爭(zhēng)取利益的話語(yǔ)依據(jù)。“以前糾紛調(diào)解村干部說(shuō)的就是法律，現(xiàn)在群眾會(huì)自己找法律，微信、QQ里面都有分享。”(2018-05-24，貴州S村黨支部書記)鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序規(guī)范逐漸從地方性規(guī)范變?yōu)椤耙試?guó)家權(quán)力所維持的規(guī)則”[17]148。由國(guó)家脫貧攻堅(jiān)資源下鄉(xiāng)推動(dòng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展而引起的糾紛及其解決，充滿了法律政策作用下權(quán)利與義務(wù)、合法與非法的博弈。

新類型糾紛解決對(duì)于村莊治理重塑的發(fā)展性蘊(yùn)含，除了規(guī)范替代，還體現(xiàn)為重建公共性秩序和促成公共合作。國(guó)家資源的落地以村組公共合作為基礎(chǔ)，發(fā)展時(shí)期的糾紛解決既是分利規(guī)范的確認(rèn)，也是公共治理的實(shí)現(xiàn)、公共關(guān)系的調(diào)整。

(三)鄉(xiāng)風(fēng)德治匡扶：新農(nóng)民的鍛造

在山區(qū)鄉(xiāng)村，比治理衰弱和發(fā)展停滯更為嚴(yán)重的問(wèn)題是道德規(guī)范和善良風(fēng)俗的式微。在鄉(xiāng)村調(diào)研時(shí)，經(jīng)常聽(tīng)聞“無(wú)公德的個(gè)人”的故事，如有的村民偷偷在村里的自來(lái)水管道上扎眼，為的是水管漏水可以給自家土地“滴灌”。民風(fēng)破壞成為鄉(xiāng)村社會(huì)“治理難”的根源，匡扶民風(fēng)應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)村“發(fā)展式治理”的最基礎(chǔ)部分。因此，黨的十九大報(bào)告提出健全自治、法治、德治“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系。現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理能力應(yīng)當(dāng)包括培育具有公德意識(shí)、公共精神并遵守國(guó)家法律的現(xiàn)代農(nóng)民，鄉(xiāng)村振興應(yīng)是鄉(xiāng)村社區(qū)振興，是農(nóng)民主體進(jìn)步。鄉(xiāng)村公共倫理程度決定鄉(xiāng)村發(fā)展能力。例如：“如果民風(fēng)不好，爭(zhēng)取來(lái)了項(xiàng)目也無(wú)法落地。某村有個(gè)種植大棚西瓜項(xiàng)目，但農(nóng)戶素質(zhì)太低，偷盜瓜苗和破壞大棚設(shè)施問(wèn)題嚴(yán)重，導(dǎo)致項(xiàng)目打了水漂。”(2018-05-24，貴州S村黨支部書記)又如，精準(zhǔn)扶貧中大量惠農(nóng)政策進(jìn)村，激起農(nóng)戶爭(zhēng)搶，“爭(zhēng)當(dāng)貧困戶”成了風(fēng)氣，農(nóng)民的“等靠要”破壞了鄉(xiāng)村社會(huì)傳統(tǒng)勞動(dòng)倫理，許多農(nóng)戶一旦獲得貧困戶指標(biāo)，就拿著國(guó)家資源揮霍享受，導(dǎo)致國(guó)家許多扶貧政策異化為“養(yǎng)懶漢”。精準(zhǔn)扶貧還使農(nóng)民誠(chéng)信缺失問(wèn)題凸顯，精準(zhǔn)識(shí)別工作無(wú)法獲知農(nóng)民存款信息，許多農(nóng)戶就瞞報(bào)收入而被評(píng)為貧困戶，個(gè)別人拿到建房補(bǔ)助后建起了造價(jià)三四十萬(wàn)元的豪華樓房，致使扶貧政策公平性受到質(zhì)疑。

教育在鄉(xiāng)風(fēng)匡扶中具有重要作用。教育是從“好人”向“好公民”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。[18]在中國(guó)歷代鄉(xiāng)治中，從周禮德治主義到漢代至明清的儒家禮治，都以教化為核心。“禮并不是靠一個(gè)外在的權(quán)力來(lái)推行的，而是從教化中養(yǎng)成了個(gè)人的敬畏之感，使人服膺”[17]150。中國(guó)歷代鄉(xiāng)約也都以社會(huì)教化為目的。近代以來(lái)的鄉(xiāng)村建設(shè)也是以農(nóng)民教育和改造為根本內(nèi)容，例如梁漱溟的“鄉(xiāng)建”組織實(shí)屬農(nóng)民學(xué)校。毛澤東更是認(rèn)為宣傳和教育具有根本性，“紅軍的打仗，不是單純地為了打仗而打仗，而是為了宣傳群眾、組織群眾、武裝群眾”[16]86。

教育是彌散性治理，本質(zhì)上是一種治理機(jī)制。教育不僅是民風(fēng)改造，更是干群互動(dòng)的良性機(jī)制，有利于強(qiáng)化基層治理能力。在教育對(duì)象上，除了村民之外，在駐村工作隊(duì)下鄉(xiāng)后，加強(qiáng)了對(duì)村組干部及黨員的教育。在教育形式上，分為開(kāi)會(huì)形式的動(dòng)員教育，糾紛調(diào)解中的說(shuō)理和批評(píng)教育、法治教育，基層黨組織的政治教育等。在教育內(nèi)容上，包括家庭倫理、社區(qū)倫理、勞動(dòng)倫理、公共精神、法治理念等方面。扶貧資源具有國(guó)家公共性，且以政策法規(guī)為分配標(biāo)準(zhǔn)，這使脫貧攻堅(jiān)背景下的農(nóng)民教育超越傳統(tǒng)共同體團(tuán)體塑造，而強(qiáng)調(diào)與現(xiàn)代國(guó)家相適應(yīng)的社區(qū)性公共倫理。S村農(nóng)民教育活動(dòng)及“新時(shí)代農(nóng)民講習(xí)所”在改善民風(fēng)上效果顯著，使該村從以前每次開(kāi)貧困戶、低保戶評(píng)議會(huì)議爭(zhēng)吵不休變成后來(lái)自覺(jué)退出、相互謙讓，從村民經(jīng)常到村委會(huì)吵罵、干群對(duì)立變成現(xiàn)在有事就找村干部商量。

案例6：由于村里數(shù)次出現(xiàn)虐待老人致其自殺、叔叔性侵幼年侄女等問(wèn)題，S村駐村工作隊(duì)開(kāi)展了“堂屋教育”活動(dòng)，對(duì)違反家庭道德倫理規(guī)范的行為進(jìn)行嚴(yán)厲批評(píng)，對(duì)游手好閑、不務(wù)正業(yè)的“小混混兒”加以嚴(yán)厲管教。此外，S村還開(kāi)設(shè)了“新時(shí)代農(nóng)民講習(xí)所”，已經(jīng)開(kāi)講了八期。根據(jù)內(nèi)容不同，講習(xí)對(duì)象分為村組干部和黨員、貧困戶和低保戶，駐村工作隊(duì)還到各小組進(jìn)行講習(xí)。講習(xí)內(nèi)容主要有：(1)村組干部如何履行職責(zé)：在基層治理、落實(shí)黨和國(guó)家政策中的作用；應(yīng)具備的能力，即政策能力、管理能力和溝通能力；在群眾中樹(shù)立權(quán)威的方法；熱情服務(wù)群眾，用群眾聽(tīng)得懂的話解釋政策；做學(xué)習(xí)型村組干部，積極盤活資源。(2)對(duì)黨員的教育和培訓(xùn)。(3)對(duì)貧困戶、低保戶的教育。要求貧困戶、低保戶拋棄自卑感和宿命觀，自立自強(qiáng)，勤勞致富。(4)做鄰里和睦的表率，家庭和睦的榜樣，熱心公益事業(yè)的模范，助人為樂(lè)的先鋒。[注]關(guān)于“新時(shí)代農(nóng)民講習(xí)所”，筆者等人訪談了駐村工作隊(duì)員、村組干部，并親自參與聽(tīng)課。

(四)分配秩序：基于法治的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)秩序建立

“下鄉(xiāng)”是國(guó)家權(quán)力試圖在鄉(xiāng)村社會(huì)中創(chuàng)立權(quán)威并實(shí)現(xiàn)秩序支配的戰(zhàn)略性選擇[19]，其背景是國(guó)家中樞對(duì)廣大鄉(xiāng)村的控制權(quán)之羸弱。如前所述，邁克爾·曼將權(quán)力分為權(quán)威性權(quán)力和彌散性權(quán)力[5]10，后者“典型地包含的不是命令和服從，而是一種理解，即這些實(shí)踐是自然的、道德的或是從不言而喻的共同利益中產(chǎn)生的”[5]11，具體可分為意識(shí)形態(tài)權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力[5]32。20世紀(jì)90年代送法下鄉(xiāng)既是國(guó)家在鄉(xiāng)村樹(shù)立威權(quán)性權(quán)力，也是國(guó)家通過(guò)“馬背上的法庭”的現(xiàn)代法治意識(shí)形態(tài)輸送而塑造彌散性權(quán)力。換言之，當(dāng)時(shí)送法下鄉(xiāng)既是國(guó)家在鄉(xiāng)村建立支配性權(quán)威的方式，也是現(xiàn)代國(guó)家與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)爭(zhēng)奪文化與規(guī)范的努力。脫貧攻堅(jiān)必然會(huì)引發(fā)新一輪的法治下鄉(xiāng)。伴隨著國(guó)家資源輸入鄉(xiāng)村的，是資源的分配政策和規(guī)則。實(shí)施規(guī)則實(shí)質(zhì)就是國(guó)家法在鄉(xiāng)村塑造經(jīng)濟(jì)生活秩序，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)權(quán)力在鄉(xiāng)村的確立，體現(xiàn)了國(guó)家彌散性權(quán)力的發(fā)展，即國(guó)家法從20世紀(jì)90年代的話語(yǔ)與規(guī)則落地到如今的經(jīng)濟(jì)生活滲透。

1.公共資源配置政策化。國(guó)家供給的公共資源的分配規(guī)則從鄉(xiāng)土性規(guī)范改換為政策法規(guī)。稅費(fèi)汲取時(shí)期，鄉(xiāng)村資源由面向勞動(dòng)力籌工籌勞而內(nèi)生創(chuàng)造，國(guó)家極為有限的救濟(jì)資源僅能對(duì)標(biāo)個(gè)別群體，如“90年代救濟(jì)糧只發(fā)放給窮得要乞討的人家，定量供應(yīng)”(2018-05-18，貴州Q縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員)。彼時(shí)，鄉(xiāng)村資源由地方行政強(qiáng)制調(diào)配。稅費(fèi)結(jié)束后，鄉(xiāng)土性規(guī)范如樸素公平觀、互助互惠、親屬團(tuán)結(jié)等成為影響公共資源配置的規(guī)則。在國(guó)家法之外，鄉(xiāng)村有其內(nèi)生社會(huì)規(guī)范，許多觀念是基于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)低度分化和社會(huì)關(guān)系差序結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生。但這些內(nèi)生規(guī)范在公共資源配置上往往會(huì)異化為平均主義、親疏有別、家族主義等觀念，導(dǎo)致低保評(píng)定時(shí)不公平等亂象，如平均主義要求第三類低保“輪戶分”，親疏有別、家族主義則會(huì)產(chǎn)生“關(guān)系保”。在對(duì)貧困戶的小組評(píng)議中也是如此，家族小、人緣差的貧困者很難被選上，這也導(dǎo)致了建檔立卡貧困識(shí)別的錯(cuò)評(píng)。同時(shí)，這種地方性規(guī)范還掩護(hù)了公共資源的灰色運(yùn)行，如小組內(nèi)村民私分低保或村組干部通過(guò)親友掛名評(píng)低保。脫貧攻堅(jiān)后，政策規(guī)范成為公共資源配置的唯一規(guī)則，成為結(jié)合意志普遍性與對(duì)象普遍性的彌散性權(quán)力產(chǎn)物。公共資源分配規(guī)則的替代不僅體現(xiàn)了國(guó)家政策意志的貫徹，更抑制了資源分配的灰色空間，從而實(shí)現(xiàn)了分配正義。正如村干部所說(shuō)：“嚴(yán)格執(zhí)行政策，才會(huì)逐漸形成規(guī)則共識(shí)。雖然農(nóng)戶對(duì)政策會(huì)有不理解，但只要我們反復(fù)做好解釋工作，村民至少對(duì)干部不反感。”(2018-05-24，貴州S村黨支部書記)

2.分利秩序法治化。鄉(xiāng)村利益是指項(xiàng)目下鄉(xiāng)盤活資產(chǎn)所產(chǎn)生的利益。鄉(xiāng)村當(dāng)下的分利秩序頗為失范，在項(xiàng)目施工、征地與青苗補(bǔ)償?shù)壤娣矫妫l(xiāng)村社會(huì)無(wú)法提供定紛止?fàn)幍臋?quán)威，一旦缺乏國(guó)家法律規(guī)制，就會(huì)產(chǎn)生諸種博利越軌行為，且為強(qiáng)力搶占資源的村霸、“混混兒”提供了空間，甚至部分村干部本身就是“混混兒”出身。盧梭指出，當(dāng)正直的人對(duì)他人遵守正義的法則而其他人對(duì)他卻不遵守時(shí)，正義的法則就反而造成了壞人的幸福和正直者的不幸。[20]這也是法律維持秩序的意義。

3.農(nóng)(林)地產(chǎn)權(quán)化。農(nóng)業(yè)田地由于經(jīng)歷過(guò)土改、人民公社、家庭聯(lián)產(chǎn)承包等一系列重大改革，逐漸在鄉(xiāng)村確立了基于國(guó)家法的秩序。但田邊土角、房前屋后的自留地和廣大山林往往是指手為界或以自然地標(biāo)為界，這種界限的模糊源自傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地權(quán)利益的薄弱。項(xiàng)目建設(shè)的占地和青苗補(bǔ)償激活了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識(shí)。據(jù)貴州某鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層信訪辦統(tǒng)計(jì)，如今的信訪糾紛已經(jīng)主要是部分歷史遺留問(wèn)題和大量占地補(bǔ)償糾紛。(2018-05-25，貴州Q縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法委書記)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)化還促進(jìn)了山林的國(guó)家法保護(hù)。在貴州，2000年左右，村民經(jīng)常上山砍樹(shù)，制定了村規(guī)民約也無(wú)濟(jì)于事。當(dāng)?shù)卣鶕?jù)本地村民有鬼神禁忌的風(fēng)俗，在村民砍樹(shù)現(xiàn)象密集的山上建了一座廟，村民上山砍樹(shù)的行為就自然禁絕了。然而后來(lái)，伴隨著文化祛魅和經(jīng)濟(jì)利益，砍樹(shù)行為再度興起，這回，就轉(zhuǎn)而通過(guò)工作隊(duì)員的法治宣傳和保護(hù)生態(tài)林的刑事訴訟來(lái)進(jìn)行阻止，即通過(guò)法治方式來(lái)保護(hù)山林。

如果說(shuō)20世紀(jì)90年代的送法下鄉(xiāng)體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)威性權(quán)力，那么，當(dāng)前的鄉(xiāng)村法治輸入則是彌散性權(quán)力的樹(shù)立。通過(guò)國(guó)家法規(guī)政策來(lái)規(guī)制鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)秩序，既實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)資源和利益的分配正義，也深化了國(guó)家法治建設(shè)。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力與國(guó)家的社會(huì)治理緊密相關(guān)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政權(quán)合法性的基礎(chǔ)；此外，國(guó)家推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程也是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)分配、使用、動(dòng)員及整合各種資源的活動(dòng)，即是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的過(guò)程。脫貧攻堅(jiān)政策下的連片山區(qū)鄉(xiāng)村開(kāi)發(fā)為鄉(xiāng)村治理體系合理化重構(gòu)提供了契機(jī)和動(dòng)力。當(dāng)然，鄉(xiāng)村治理體系優(yōu)化也會(huì)再促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因?yàn)榱己玫闹卫硎浅薪咏?jīng)濟(jì)政策、保障經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)的意義在于通過(guò)組織建設(shè)與民心經(jīng)理、公法控制與私法規(guī)制、威權(quán)修政與制產(chǎn)興業(yè)的合力，塑造了山區(qū)鄉(xiāng)村公共治理秩序與經(jīng)濟(jì)生活秩序，加強(qiáng)了鄉(xiāng)村基層治權(quán)。國(guó)家法規(guī)政策規(guī)制鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)生活，是國(guó)家權(quán)力下沉的體現(xiàn)。值得注意的是，“在所有的社會(huì)中，農(nóng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)是最獨(dú)特的”[21]，同樣，在所有的治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村治理是最具復(fù)雜性、個(gè)體性和踐行性的。由于鄉(xiāng)村千差萬(wàn)別，脫貧攻堅(jiān)提供的更多是鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)的機(jī)制，而非普遍的、絕對(duì)的結(jié)果。