舊城區規劃難點及對策探討

何積

長沙市建筑設計院有限責任公司 湖南 長沙 410000

引言

2017年我國城市化率已逼近60%，城市化速度已經從快速階段進入緩慢階段，城市建設從快速規模擴張階段進入到存量提升階段，城市新增建設用地逐步減少，轉而進入以棚改、特色街區、重點地段改造等舊城更新為主的城市建設階段。在此大背景下提出的“城市雙修”、“有機更新”、“四增兩減”等理論和方法對舊城區建設起到了積極地理論指導作用，本文將近年實際項目中的一些經驗進行分析總結希望能夠為同類型規劃設計提供參考。

1 道路交通

1.1 道路交通現狀問題

我國城市老城區道路普遍存在路網結構不合理、路網密度不足的問題，加上老城區建筑密度高，道路改擴建難度大，使得老城區道路交通狀況長期難以得高改善。

1.2 對策

（1） 分別從城市總體規劃以及控制性詳細規劃分層次確定合理的整體和局部路網結構，優化道路線形，有針對性的分析解決交通節點功能問題；

（2） 在控制性詳細規劃階段大力推行“小街區密路網”原則，根據當地居住習慣設定最小居住單元規模，通過規劃管理靈活設置建筑密度和綠化率指標，鼓勵開放小區內部綠地作為開放綠地，對城市而言既節約了公共綠地建設投入又可以獲得大量城市開放空間。

（3）明確道路功能。疏通性道路必須通過快慢分離、渠化交通等形式減少交通瓶頸，提高通行效率，體現交通優先原則。生活性道路需根據所服務地塊功能進行停車、人行以及其他功能的斷面分配，體現其生活服務功能。在空間不足的商業性街道可以將人行道與建筑退讓結合，將停車位靠機動車道布置，增加有效的人行空間的同時提高了行人安全性和商業界面的人氣。空間充裕的路段可設置固定沿路停車位，并在道路交叉口收縮路面寬度，控制行車速度、保證行人安全、規范行車秩序。

（4） 道路斷面拓展盡量單側拓展減少拆遷量，將一側行道樹保留作為道路中央隔離帶，靈活設計道路線形，盡可能不破壞現狀大型喬木。

因路網結構需求需要局部調整線性的路段采取與棚改結合的形式推動，既可以節約部分成本也可以大幅減少公共配套成本提高工作效率，減少擾民等負面影響。

2 公共設施及基礎設施

舊城區高密度與空間不足的矛盾必然導致公共設施的相對匱乏，另外多數優質公共資源大多聚集在老城區，如中小學、醫院等，這些優質公共資源本身就具有極強的吸引力使得本就不足的服務能力雪上加霜。因此在區域整體用地安排上應優先按照區域人口規模優先考慮此類設施用地并結合相關專項規劃提前深入論證，確保區域公共服務設施能夠滿足城市發展需求，確無法新增用地的也必須采取擴大現有設施用地或采取特殊工程技術措施增加公共設施服務能力滿足服務需求。

早期城市經濟基礎薄弱以及規劃環保意識不足，多數舊城區排水系統仍然采用雨污合流制，排水分區高低不分，對城市生態環境造成嚴重破壞，城市常年受到內澇威脅。地方政府普遍財力有限又缺乏主動改造市基礎設施的內在動力和外部壓力，落后的基礎設施條件成為限制城市走內涵發展道路的嚴主要制條件。隨著城市建設密度的提高基礎設施的改造難度也越來越大，因此基礎設施的升級改造宜早不宜遲。

舊城區基礎設施改造問題首先要求政府以及相關職能部門和規劃設計從業者從思想上清晰認識到環境保護的重要性以及合理的排水體制的必要性，將改造計劃列入相關工作計劃通過政策和部門相互監督推動項目落實，規劃設計從業者應盡到最大努力闡明其重要性和必要性，做好技術支持工作。

3 棚改項目是舊城更新的核心問題。

3.1 就地安置模式導致的高容量開發

對于棚改項目參與各方有著不同的訴求，從政府層面的訴求是改善市民居住環境、提高城市品位；從開發商的訴求是投入多少資本，能有多少回報；拆遷安置對象的訴求是盡量多的獲得補償。拆遷安置方式在舊城區比較常見的模式是就地安置或貨幣補償相結合，單純貨幣補償的模式較少。地方政府一般限于財力會將棚改的拆遷安置成本作為土地成本轉嫁給開發商，地方政府則不需要財政投入。開發商則會把拆遷安置成本通過提高開發容量的形式在項目內消化。例如某地塊現狀容積率1.0，拆遷返還比確定為1.5，綜合拆遷成本折合每畝成本約300萬，按照當地市場環境，正常開發2.5容積率比較適宜，但因其中有1.5容積率是需要返還的，所以該地塊需要至少開發2.5+1.5=4.0容積率，從資本角度其中1.5的返還容量不能白投入也需要有投資回報，拋開土地成本毛利約為50%,正常開發毛利約為20%，則1.5部分要取得20%毛利（0.3）需增加0.3/0.5=0.6容積率，該地塊總容積率應為4.0+0.6=4.6才符合總體投資回報要求。基于市場平均利潤率容積率測算也可以建立公式進行計算，將準確的拆遷面積、土建成本、安置費用、各項其他成本以及銷售單價和商定好的利潤率等作為已知量與未知量容積率一起建立一元方程：SFC2-S1C2+S1C1+P1=SFP(1-i)-PS1(1-i)，F={S1[C2-C1-P*(1-i)]-P1} / {S[C2-P(1-i)]} 其中：F-容積率、C1-拆遷及安置成本、C2-開發成本不含地價、P-每平方米預期售價、I-平均利潤率、S凈用地面積、S1-安置建筑面積、P1-其他成本

3.2 帶來的問題

高強度的開發容量讓本就相對不足的區域基礎設施和公共實施雪上加霜，現有道路交通設施難以承載新增加的巨大壓力，城市不增加巨量公共投入才能滿足新增人口容量的基本。不顧區域城市設施及環境承載能力無限制的高容量開發最終不但不能達到改善居環境、提高城市品位的目標最終還會適得其反，造成不可逆轉的遺憾。 過高的容積率帶來的城市空間形態失調。老城區特別是小城市空間尺度相對小巧親切，高容量的開發必然導致大量超大尺度的成片開發，與原有城市空間肌理形成強烈的沖突，顯得格格不入。建筑空間、建筑功能以及其視覺審美的多樣性是老城區最重要的資源和特質也是老城區城市活力的根本原因，大規模簡單粗暴的成片拆遷再整齊劃一的變得高樓林立，不僅破壞了原有城市空間格局同時讓老城區失去了最為重要的多樣性和城市活力，城市空間變得單調乏味。

3.3 對策

（1）公共利益優先原則， 控制性詳細規劃在棚改專項研究中始終堅持公共利益優先的原則，從區域整體容量入手研究可以承載的極限容量，并分配給相應地塊，再通過城市設計的手段對相應項目做出空間形態以及城市環境景觀和公共界面的具體設計要求。

（2）可行性原則， 資本逐利是其本性也是利用資本的前提條件，但城市建設不只是要滿足資本的訴求更要滿足公共利益需求，在按照公共利益最大化的前提下，只能按照規劃設定的開發容量進行棚改，就地不能平衡的容量可以在其他地方異地適當補償。

（3） 區域協調原則， 利用棚改項目建設的契機一并完成相關區域舊城空間的城市修補和城市生態修復，增加公共綠地、增加公共空間、增加配套設施、增加支路網密度、建立安全上學通道、建立綠道及慢行系統等。

4 濱水空間

4.1 城市濱水空間存在的主要問題

城市濱水空間是城市最為重要的空間要素之一，是市民主要的公共活動空間，是塑造城市特色的最主要場所，同時濱水區域也是自然水域的行洪、滯洪空間。遺憾的是城市建設偏愛擠占濱水空間，一味向河道要用地，高聳的防洪堤將本是屬于河道的灘涂圈為建設用地，不惜冒著決堤的風險大搞建設，一次次的洪災、內澇告訴我們，不尊重自然，不敬畏自然必將受到天罰。簡單機械的防洪堤工程成為城市景觀的最大敗筆，形式雷同千篇一律的濱水風光帶讓城市失去個性。一些防洪堤工程就事論事不顧全局往往投入巨大，保護的腹地卻小得可憐，造成巨大浪費。

4.2 對策

城市規劃應在濱水空間還未進行高密度開發之前預留或以較小的代價控制充裕的濱水空間，嚴格限制濱水區域的建設活動，認真規劃濱水空間的平面以及斷面形態、濱水天際線，并通過控制性詳細規劃分地塊予以落實到規劃條件。在重要的城市地段盡可能避免簡單的“三面光”防洪工程，防洪設施盡可能結合景觀以及建筑設計，做到“是堤不似堤”。采取“建筑-道路-濱水空間”模式或者“道路-建筑-濱水空間”模式形成具有豐富體驗的濱水空間形態。防洪堤選線需要評估防洪堤所保護的腹地規模，如規模過小可以考慮整體抬高腹地建設標高，濱水界面則采取路堤結合或堤景結合的形式盡可能形成自然生態的濱水界面。

5 結束語

城市規劃工作是一門實踐學科，由于城市本身的復雜性要求城市規劃工作者需要運用多方面學科知識解決問題并面臨多方面的利益訴求，作為設計師首先必須堅持維護公眾和城市利益的職業操守，并不斷總結經驗教訓完善加強規劃理論系統。