新形勢下路橋施工企業投資業務的機遇與挑戰

徐思維，袁以堂

(1.廣西交通科學研究院有限公司，廣西 南寧 530007；2.廣西路建工程集團有限公司，廣西 南寧 530001)

0 引言

1 政策背景

隨著國家高速路網建設逐步完善，路橋施工業務量逐漸減少，路橋施工企業面臨轉型升級，而開展投資業務，逐步跨步到基礎設施建設產業鏈的上游，是轉型升級的一個重要途徑。近年來，國家大力倡導PPP項目，掀起了基建行業投融資建設的新高潮。全國各地紛紛推出各種形式的PPP項目。PPP項目在很多方面發揮了重要作用：如帶動經濟發展、降低各地政府債務壓力、加快供給側改革、提高公共服務質量等。但同時，也出現了大量的項目以PPP名義變相融資，違規舉債，加大了地方政府債務風險。因此，國家先后出臺各類政策對違規包裝、不符合PPP項目要求的假PPP進行了清理和糾偏，其中較典型的政策文件有：

(1)《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)：“允許地方政府依法適度舉債，需建立規范的地方政府舉債融資機制。對地方政府債務實行規模控制和預算管理、嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。”

(2)財政部《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)：“規范政府與社會資本方的合作行為”“地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債”。

(3)《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)：重申了政府購買范圍屬于“服務”，通常不包括工程建設等。“嚴禁將基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目”。

(4)《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)：“優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目” 。對“不適宜采用PPP模式實施的、前期準備工作不到位的、未建立按效付費機制的、未按規定開展‘兩個論證’的”項目不得入庫。集中清理 “未按規定開展‘兩個論證’、不宜繼續采用PPP模式實施、不符合規范運作要求、構成違法違規舉債擔保”的已入庫項目。

尤其以92號文影響最為巨大，被稱為PPP項目最嚴新規。顯示出國家規范PPP業務，降低地方政府債務風險的決心，在一系列政策的影響下，PPP項目趨于合法合規化、風險可控化。短時間看，在規范清理后，PPP項目數量將大幅減少，項目入庫變得更加困難，但入庫項目的質量卻得到了大幅提升，投資者迎來了新的機遇和挑戰。

2 路橋施工企業投資項目選擇

2.1 經營性基礎設施建設項目

常見的有：可收費的高速公路、一級公路項目，含有經營內容的其他基礎設施建設項目。此類項目可套用使用者付費模式申請PPP入庫。

2.2 非經營性基礎設施建設項目

常見的有：不可收費的公路項目、市政道路等基礎設施建設、其他公益性基礎設施建設項目。單獨投資此類項目，一般都是政府付費模式。目前國家政策是審慎開展政府付費類項目，這類項目投資大，申請入庫困難。但基礎設施建設領域，此類項目往往體量最大，競爭相對比經營性基建項目要小。

感知機模型是利用梯度下降法對損失函數進行極小化后得到的模型.在學習率合適的情況下，經過足夠次數的訓練，模型可以保證收斂[18].損失函數L定義為：

2.3 區域性綜合開發項目

這類項目是指在政府規劃的指導下，對某一區域進行改造、運營和維護：如城鎮化建設、片區綜合體開發、舊城改造等。這類項目一般采用可行性缺口補助的方式申請入庫。這類項目合作范圍復雜，子項目較多，投資較大，建設周期長，因此對于投資者來說，投資測算相對復雜。投資回報包含土地溢價、商業開發、經營性項目捆綁、可行性缺口補助等。

路橋施工企業的優勢是自身具有施工資質，且有較強的施工能力，除了投資回報外，能在基礎設施建設中獲取施工利潤，在投資項目的競爭中，有較大的優勢。在以上三種類型的項目中，第一種風險最小，是路橋施工企業投資項目的首選；第二種項目競爭較小，但是在政策合規性上，需要進一步論證，在施工利潤有保障、融資渠道落實、回報機制可行的前提下，可適量開展；第三種類型對于施工企業來說，跨度較大，但是可促進企業轉型升級，因此可擇優參與。

3 實施方案

3.1 建設模式

優先采用PPP模式申請入庫，對于有經營收益的項目，采用使用者付費的回報機制申請入庫；無經營收益的采用政府付費機制申請入庫；經營收益不足的采用可行性缺口補助機制申請入庫。成功入PPP項目庫的投資項目，符合國家政策法規，融資渠道可得到保障，風險較低，為優質投資項目。

對于無法入庫的項目，地方政府往往采用授權-建設-運營或融資+EPC等模式實施，這些模式在政策合規性上需進一步論證。根據國家規定：“未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預算安排支出責任”。此類項目原則上無法通過預算安排政府付費來進行回報，因此在回報機制上需要尋求其他途徑。

3.2 招投標方案

根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第(三)點及《公路工程招投標管理辦法》第四點：“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供服務的可不進行招標”。因此在參與投資項目投標時，無設計資質的路橋施工企業一般需要與具有相應施工資質的設計單位組成聯合體進行投標，且聯合體各方均應參與投資，即可不再進行設計和施工招標，由具有資質的投資人進行建設。

4 風險分析

4.1 政策性風險

目前我國的PPP項目取得了一定的成功，但尚處于探索階段，其中不乏失敗的案例，大部分項目失敗都是因為不符合政策規定而被迫叫停或融資斷鏈。從國家大力推廣PPP項目以來，陸續出臺了多項規定，政策變化較快，一些徘徊在政策邊緣的項目風險較大。

另外，根據《PPP項目財政承受能力論證指引》《PPP項目財政管理暫行辦法》等一系列制度規范，明確要求統籌評估和控制PPP項目的財政支出責任，每一年度需要從一般公共預算安排的PPP項目支出不超過一般公共預算的10%。很多地方政府為了不突破10%紅線，不愿將非經營性項目列入PPP庫。而是將投資項目包裝成其他類型來開展，這類項目風險較大。

4.2 融資風險

符合規定的入庫項目，融資有保障，但是未入庫項目往往得不到銀行等金融機構的認可，融資困難，而且普遍存在國企融資相對容易，民間資本很難融資的現狀。有些項目在舊政策下得到了銀行的融資，但是建設過程中受新規的影響，融資中斷，導致項目擱置，給投資人造成極大的損失。

4.3 工期風險

在回報機制中，不管是經營性項目還是非經營性項目，投資款的回收一般都從運營期開始，若項目受項目推進困難、征地拆遷困難等因素影響，建設工期延長，建設成本及建設期利息大幅增加，預期的施工利潤無法實現，導致投資回報降低甚至虧損。

4.4 投資款回收風險

在符合規定的入庫項目中，使用者付費的經營性項目預期經營收益是否能實現，是投資回收的關鍵。政府付費或可行性缺口補助類項目經過物有所值論證和政府財政承受能力評價，列入了政府財政支出預算，投資款回收相對有保障，風險較小。

而入庫失敗或不符合現行政策的項目，政府往往口頭承諾列入地方政府財政支出預算，但是按國家規定“未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預算安排支出責任”，因此政府承諾往往無法兌現，或違規列入預算被清退。給投資款回收造成巨大的風險。

5 風險防控措施

5.1 重視前期策劃工作

做好政府的支付能力分析、項目合規性分析、項目施工利潤分析、回購風險分析等。對于大型的復雜項目，可聘請專業律師團隊進行風險分析，制定風險防控方案。

5.2 重視PPP項目入庫工作

優先選擇已入庫或符合入庫條件的優質項目。對于無法入庫或不符合入庫條件的項目，應確保回報機制有效可行。

5.3 重視合同細節洽談

在合同中約定止損條款，防止政府違約造成較大損失。

對于政策風險較大的項目，約定終止機制，如在項目因合規性被迫暫停或融資斷鏈時，對已建的部分如果能夠確保回報機制運轉的，可選擇繼續運營或由政府進行回購；對建設中的項目由政府回購后，政府出資建設完成；對未建設的項目可選擇終止。

征地拆遷的責任方一般為政府方，對由于政府方原因造成的工期延誤，可考慮以下降低風險的措施：爭取獲得建設期利息，減少建設期延長造成的融資成本增加；另外，常規政府付費類項目回報期一般從交工運營開始計算，為避免工期延長造成損失，可約定從開工之日起第N年(N=建設期年數)開始計算。

5.4 重視投資項目管理

做好投資項目管理工作，避免走入重施工管理、輕投資管理的誤區。對過程中出現的偏差，要及時糾偏止損。

6 結語

目前國家正逐步規范投資市場，嚴控地方債務風險，對投資者而言，迎來了新的機遇和挑戰，也是路橋施工企業轉型升級的契機。我們應當在項目選擇上注重質量，不盲目追求數量；在方案策劃上不突破政策紅線；在風險分析及防控上進行足夠的重視。在新形勢下，路橋施工企業應穩步開展投資業務，在推進企業轉型升級的同時嚴控風險。