農村土地確權實踐中存在的問題及優化路徑

呂毅軒 薛龍義

（山西師范大學地理科學學院，山西 臨汾 041004）

土地承包經營權確權登記頒證,是當前我國農村進行的重大制度改革,是我國土地管理制度的重要環節.是完善農村基本經營制度的必然要求[1]。土地權益問題是農民最關心的問題，由于歷史遺留問題多而雜，造成我國農村土地權屬關系混亂，矛盾、糾紛重重，影響農村社會穩定，而此次承包地確權將重點解決承包地塊面積、位置、四至等模糊問題，全面落實承包地塊、面積、合同、權屬證書到戶，充分保障并維護農民的切身利益。最終形成產權清晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，為建設城鄉統一的土地市場創造條件，促進農村經濟社會發展，實現城鄉經濟社會一體化新格局[2]。

1 農村土地確權實踐中存在的問題

土地確權可以使土地權屬關系清晰化,促使政府簡政放權,并有力的促進土地流轉和現代化農業發展,但在其實施過程中仍存在一些問題,主要有以下幾方面:

1.1 歷史遺留問題多而復雜,給土地確權工作增加了難度

1994年二輪土地承包時,由于第二輪土地承包很多都是延續了第一輪土地承包關系,并沒有對承包地重新進行測量,因此造成二輪延包后遺留的歷史問題較多且復雜[3]。加之當時農業稅未被廢除,農民負擔重,為了少交農業稅和鄉村提留統籌費,并沒有按實際人均畝數登記在冊,一戶如此，戶戶效仿，使得實際確權面積遠遠大于家庭承包土地面積，隨著社會的發展土地不斷被征占,私自改變承包地用途,在自家承包地上修建房屋等情況也大量存在,如何確定這些農戶確權面積值得探討。

1.2 農戶對土地權證認識不足，參與積極性不高

雖然在大力推進城鄉一體化，但不的不面對目前我國城鄉二元結構的現實，由于城鄉之間發展水平的差異，大量農村青年勞動進城務工，留守在農村的基本上都是文化素質較低的老年人及未成年人,他們最關心的是土地流轉金額的限制、土地被征占之后的補償等直接利益問題，未能從本質上認識土地權證的作用以及實施土地確權的積極意義，將自己切身利益的維護放在了相關政府部門及測繪人員身上，沒有意識到這項工作實則是國家在為農民謀權益，因而對土地確權不重視，缺乏積極性，直接增加了土地確權工作的阻力。

1.3 “四荒”土地確權難以落實

很多農村地區有大量的荒山、荒丘、荒灘、荒溝（簡稱“四荒”），一些農民在沒有與村集體組織簽訂合同的情況下擅自耕作，這雖然有利于荒地的開發，但如今在土地確權工作全面開展下，這些本無人問津的“四荒”土地的權屬問題便成了必須要解決的現實問題，那么如何給這些荒地確權也成為工作中的重點和難點，因為相關法律政策中并沒有明確規定“四荒”確權問題，若要以“先占為先”的原則確權，顯然有失確權的公平性，不利于土地確權工作的展開，若不確權，則會打擊開發荒地的積極性，從而造成“四荒”土地重新閑置。

1.4 技術及費用問題影響土地確權工作的質量

土地確權工作的順利執行需要先進的勘察和測繪技術[4]，較之農村需要確權的面積來說，我國相關測繪技術人員存在大量缺口，為了能在規定時間內完成工作，很多地區都是依靠當地行政部門人員或者是“就地取材”聘請一些當地農民等非專業人員開展工作，且往往兩三個人擔負著整個鄉鎮的所有確權工作，再加之一些政府部門不愿拿出或以資金為條件來監督確權工作的進度，必須規定時間內完成一項工作給相應的資金，勘察測繪是整個土地確權工作的基礎，在時間、人力、物力、財力都不充裕的情況下，其工作的質量可想而知，必然影響確權的精準度，雖暫時按時完成了工作，但是為以后留下了巨大的隱患。

1.5 各級工作人員責任意識不強，工作機制不明確

很多地區縣、鄉鎮、村級集體經濟組織成員對確權工作責任意識不到位，工作機制不明確、不健全，全權委托給中標單位測繪人員，對確權工作不重視，認識不足，不明白自己的工作是什么，在農民對測繪工作產生意見或糾紛時未能及時出面協商解決，亦或是“推皮球”工作，將本該自己部門的工作任務與責任推脫到其他部門，為了交差草草了事，往往在確權工作的最后階段才開始意識到工作的緊迫性。

1.6 管理隊伍弱化，素質較低，不利于成果維護使用

由于沒有建立現代農業適度經營體系，土地確權、農村“三資”監管、承包糾紛調解仲裁等一直由農經部門承擔，任務量繁重經常是無所不管，造成職能重疊、機構臃腫、冗員較多，且確權辦人員都不具備確權工作的相關技術，難以勝任檢查驗收的工作，只能在工作中要求趕進度，尤其是驗收階段，一定程度上影響了土地確權工作的精準度。不利于確權工作數據匯交階段的成果維護。

2 土地確權實踐中存在問題的優化路徑

2.1 嚴格堅持政策底線及村民自治

對于存在較多的權屬爭議等歷史遺留問題，盡可能在縣、鄉政府的指導下，召開村民小組會議，由村民小組各成員協商解決，村集體解決不了的再由縣、鄉級政府部門協調，同時要堅持三條政策底線：一是尊重史實，以二輪承包為基礎，增人不增地，減人不減地，不改變原有土地承包關系和合同起止年限；二是多不退，少不補，面積與原承包合同不符時，以此次實測面積為準；三是堅持大穩定，小調整原則，成熟一戶確一戶，成熟一村確一村，疑難問題后期處理，不因個別存在矛盾的農戶和村子而牽制整個土地確權工作。

2.2 加大宣傳度,提高農戶參與的積極性

農民的積極參與是確保土地確權工作質量的重要環節,應把動員農民的廣泛參與作為土地確權工作的重要方面[5]。要做到密切聯系農民群眾，有糾紛及時調解，真正做到以維護農民利益為首要原則，要農民了解并認識到土地確權的核心是把農民的權利還給農民，從而最大限度提高農民群眾參與的積極性，主動參與配合，自覺自愿加入到確權工作中來。

2.3 促進“四荒”開發

“四荒”問題是確權中的重難點，我國存在大量的“四荒”土地，這給確權工作增加了一定難度，造成了土地資源的浪費，且“四荒”土地大都連片分布，因此鼓勵新型農業規模經營，加強“四荒”土地開發，進行集約化利用，不僅可以提高土地資源利用率，緩解土地資源供需矛盾，還可以利用其發展生態農業、綠色農業、觀光旅游農業等現代化農業，豐富用地資源。同時也要加強對“四荒”土地的規劃管理，禁止鄉村組織不經過合法手續私自轉讓或利用。

2.4 注重新技術、新方法的運用

地籍調查是土地確權的首要也是主要工作，應注重新技術、新方法的運用，很多地區存在土地權屬關系混亂、面積爭議的問題，再加之資金和專業技術人員的短缺，造成測繪的結果不盡如人意，大范圍的反工，浪費人力、物力、財力，給確權工作平添許多不必要的阻礙，如果適當運用3s技術，不僅能提高測繪精度，還可以節約人力、物力，有效解決土地確權工作中的操作標準化問題，為國家相關統計累計科學、準確、全面的土地數據[4]。同時經費方面盡可能做到隨支隨撥，不因經費欠缺而阻礙工作進度。

2.5 加強責任意識，建立共同責任機制

加強縣、鄉鎮、村及相關單位部門的責任意識，形成齊抓共管、全面推進的大格局，而不單單只是由各個測繪隊伍單方面工作，要明確各級相關部門的工作任務、責任及獎評究責措施辦法，讓每一個參與到確權工作中的人都認識到自己的工作任務及責任，在工作責任機制相對清晰的情況下，確權工作才能夠順利有序的進行。

2.6 強化隊伍建設，鍛造一支專業化的確權隊伍

一方面各級政府部門應認清形勢，提高認識，把維護和保障農民的切身利益放在首位，堅定不移的促進確權證書的頒發工作；另一方面，技能較高、技術過硬是土地確權工作的智力支撐，應加強對確權隊伍相關人員的培訓，包括確權工作的流程、原則、制度及基礎技術設備的運用，也要自覺提高處理民眾糾紛的能力，多與農民進行溝通，盡可能將糾紛矛盾將到最低。

3 農村土地確權的積極意義

3.1 有利于維護和保障農民的切身利益

明確承包地歸屬的過程也就是解決糾紛、化解矛盾的過程，農村土地確權實際上是給土地上了一個“戶口本”，土地有了“戶口本”，解決了農民的后顧之憂，成為了定紛止爭的有效依據，促進了農村社會的穩定，增強了廣大農民群眾推動改革的自覺性和主動性。

3.2 有利于農民收入的持續增收

土地確權是土地流轉的重要基礎，確權登記完成后，土地權屬問題清晰化，農民便可以將自己的土地進行流轉，成功破解了“地拴人”的問題，農民不僅可以得到土地流轉的收益，還可以得到外出務工的收益，成為土地支撐的“雙薪人”[6]。除此之外，還可以彌補農村抵押品不足的問題，農民可以通過抵押經營權，從正規金融系統獲取生產資金，為其增加實質經濟效益。

3.3 有利于政府簡政放權

土地確權有利于明確農業經營各主體的利益關系，構建產權清晰、權責到位、自我管理、自負盈虧的新型農業經營體系，而各主體利益關系的清晰也意味著政府相關部門權責問題的明確，有利于解決政府機構職能重疊、機構臃腫、人員冗余的問題，進而一定程度上縮減財政開支，提高行政機關的辦事效率，由此推進政府機構簡政放權。

土地制度是農村的根本制度，而土地權益是農民群眾最大的權益。農村土地確權工作已進入到最后的驗收階段，可以說農村土地確權是農村土地制度改革的又一次革新，農村土地制度的演變實際上是農民土地權益不斷加強的過程，是不斷強化農民對土地的實際控制。縱觀歷史，必須著力做好農村土地工作，解決好“三農”問題的最根本問題，才能維護農村社會穩定，保障國家長治久安。

[1]趙陽,李隆偉.農村土地確權登記頒證有關問題探討[J].蘭州大學學報(社會科學版),2017,45(01):1-7.

[2]于建嶸,石鳳友.關于當前我國農村土地確權的幾個重要問題[J].東南學術,2012,(04):4-11

[3]李云奇.農地確權中歷史遺留問題及思考[J].新農業,2017,(15):54-56

[4]朱北仲.我國農村土地確權中的問題與解決對策[J].經濟縱橫,2015,(05):44-47.

[5]穩步推進農村土地確權登記 保障農民權益維護農村和諧穩定[N].人民政協報,2015-07-06(003).

[6]馬振勇,王韜,蘆楚涵,馬治國.農村土地確權與促進農業適度規模經營的意義分析 [J].農機使用與維修,2017,(03):20-21.