臨時用地管理與土地征用存在的問題研究

石婷

（湖南省桑植縣國土資源局 湖南桑植 427100）

1 引言

現(xiàn)階段，我國雖已實行了幾次土地改革，但是臨時用地管理體系一直未得到全面完善，依舊存在不少問題，如：臨時用地征用困難、臨時用地管理不善等。基于此，必須對臨時用地管理以及土地征用中存在的問題以及優(yōu)化對策進行詳細(xì)探究，以期構(gòu)建完善的土地產(chǎn)權(quán)制度，對我國臨時用地以及土地征用進行規(guī)范化管理。

2 土地征用含義

土地征用是指國家為了社會公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民補償后，將農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)收歸國有的行政行為。土地征用是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由集體的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍倚姓C關(guān)有權(quán)依法征用公民、法人或者其他組織的財物、土地等。

在土地征用過程中，應(yīng)滿足以下兩個條件：①在土地征用過程中，必須滿足社會公共利益實際需要，突出公共利益；②必須嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)范以及權(quán)限要求征用土地；③必須由有關(guān)部門首先作出征用決定，當(dāng)征用土地使用完成后，應(yīng)該立即返還至被征用人，同時，對于征用過程中被損壞或滅失的財務(wù)，也應(yīng)給予被征用人相應(yīng)的補償。根據(jù)我國《物權(quán)法》第四十四條中的規(guī)定，因搶險、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和土地管理程序可以征用單位、個人的不動產(chǎn)或動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補償。

3 臨時用地管理與土地征用存在的問題

3.1 產(chǎn)權(quán)制度的界限不明晰

我國土地所有形式有兩種，城市土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制。新時期，我國改革開放不斷深入，允許國土資源的使用權(quán)進行有償轉(zhuǎn)讓和集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，以促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。土地產(chǎn)權(quán)由所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等多種基本權(quán)利組成，在我國現(xiàn)行的各種涉及土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)中對土地承包經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等相關(guān)概念的內(nèi)涵與外延缺乏明確的界定，產(chǎn)權(quán)制度的界限不明晰。

3.2 部分條款的解讀存在一定問題

在實際操作過程中，部分條款不夠細(xì)致，如《土地管理實施條例》中，第25條規(guī)定，如果對征用補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有疑義，最終將由批準(zhǔn)征地機關(guān)裁量，缺乏對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和征用土地細(xì)節(jié)的規(guī)定，目前雖然新出臺了《征用土地公告辦法》與《國土資源聽政規(guī)定》，但其僅屬于部門規(guī)定，約束性較弱；又如，“公益性用地”的界定有時并不明確，從而各地政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，土地征用過程中易造成農(nóng)民合法權(quán)益的侵害。

3.3 土地市場缺乏活性

根據(jù)《憲法》中的規(guī)定，土地使用權(quán)可根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范進行轉(zhuǎn)讓，同時，對于土地所有權(quán)性質(zhì)沒有統(tǒng)一的限定。根據(jù)《土地管理法》中的規(guī)定，對于集體所有的土地使用權(quán)，不可以隨意進行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等等。農(nóng)民個人擁有的耕地承包經(jīng)營權(quán)與土地使用權(quán)有本質(zhì)的區(qū)別。我國《物權(quán)法》涉及宅基地使用權(quán)，但是，在《土地管理法》中，對于宅基地管理，并沒有明確宅基地的占有權(quán)利以及使用權(quán)限。在我國《土地管理法》中，在建設(shè)使用土地的描述方面，并沒有明確指出直接使用土地進行開發(fā)建設(shè)，而是強調(diào)臨時使用，這樣就會產(chǎn)生一定的模糊性。除此以外，在土地的所有權(quán)性質(zhì)以及區(qū)域管理方面，《憲法》規(guī)定，土地為國家所有，但是在城市化建設(shè)發(fā)展過程中，由于部分集體土地產(chǎn)權(quán)主體對土地征收有較強的抵觸心理，因此，部分城市區(qū)域內(nèi)部存在“城中村”現(xiàn)象，這些土地的交易或買賣受到法律限制。

4 臨時用地管理與土地征用優(yōu)化對策

4.1 持續(xù)對法律、條例的內(nèi)容進行完善和補充

應(yīng)加快完善《土地管理法》與《土地管理實施條例》的內(nèi)容，法律與條例要口徑一直，如把“公益性用地”等模糊概念明晰，如國家國防用地、交通用地、教育機構(gòu)用地、醫(yī)院或疾控中心用地、水利或發(fā)電廠用地、水庫用地等一一闡述定義，避免一些地方政府在土地征用時肆意“擴張”權(quán)利，低價征用土地，抬高價格倒賣給一些企業(yè)開放商，否則直接影響政府公信力。

4.2 不斷完善農(nóng)村土地征用工作流程

規(guī)范土地征用工作流程，加強用地單位的監(jiān)督與檢查，對發(fā)生違法更改土地用途、征地補償落實不到位等情況要嚴(yán)格按照國家相關(guān)法律法規(guī)進行處罰，構(gòu)成犯罪的要按照《刑法》進行立案調(diào)查，保證土地征用工作的規(guī)范性，維護法律的嚴(yán)肅性。

4.3 根據(jù)市場變化對補償標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整

土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)市場化，現(xiàn)有土地征收補償制度是以農(nóng)民年收入產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)進行補償，這種形式比較單一且?guī)е鴿夂竦挠媱澖?jīng)濟色彩，沒有體現(xiàn)出現(xiàn)其土地在市場經(jīng)濟為機制的實際價格，應(yīng)充分考慮土地的年產(chǎn)值、所在區(qū)域、土地使用類型等，基于市場交易價格進一步細(xì)化補償。

4.4 土地征用補償制度應(yīng)多元化

被征用土地后的失地農(nóng)民大多都沒有一技之長，多數(shù)處于失業(yè)狀態(tài)，由此必須構(gòu)建多元化的土地征用補償制度，除經(jīng)濟補償外，適當(dāng)增加一些其他補償方式，如企業(yè)優(yōu)先培訓(xùn)就業(yè)制度，使失地農(nóng)民有機會學(xué)習(xí)培訓(xùn)，從而適應(yīng)相關(guān)崗位安置；參加社會保險制度，使年齡較大的農(nóng)民無養(yǎng)老等后顧之憂；根據(jù)實際情況合理選擇就地安置、投資入股安置、土地安置等方法。

5 結(jié)語

綜上所述，我國經(jīng)濟的快速發(fā)展取得了可喜的成果，但隨之而來的新問題、新挑戰(zhàn)也日益增多。現(xiàn)如今，土地資源日益緊張，在土地征用與臨時用地管理過程中，如果不能采取有效的管理措施，就會對社會經(jīng)濟的發(fā)展成果造成不良影響，對此，必須積極完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全相關(guān)管理制度，保護弱勢群體的利益，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

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