基礎設施建設中PPP類項目存在的問題與對策研究

隨著中國經濟的持續高速發展，基礎設施供給不足對經濟發展的限制效應越來越明顯，單靠政府的財政力量將無法滿足這些基礎設施所需的巨額投資，并且投入后政府還有可能承擔巨大的赤字風險。這都為國內外社會資本以PPP模式參與城市公共基礎設施投資建設提供了良好的契機。

1 PPP在中國的誕生與現狀

毛澤東主席早在六十多年前就提出“社會主義經濟法則就是發展生產，保障需要，這是主要的、基本的，是起領導作用的經濟法則”［1］。要搞好PPP類項目，一靠雄厚的資本積累和資本積聚；二靠強大的技術支撐和技術創新；三靠政府的有力保障和科學管理。PPP模式是政府管理與社會資本的高度合作關系，是政府為了增強公共產品和社會服務職能的供給效能與社會資本共同建立的一種利益共享，風險共擔的長期建設合作模式。PPP模式最早得到普遍應用的地區是英國，在1992年就實現了75%的PPP市場份額。而中國政府推出PPP模式是在2014年，比英國政府推遲了二十多年的時間，其發展程度也參差不齊。自2014年起，全國各地掀起了一股PPP熱潮，從財政部政府和社會資本合作中心公布的最新數據獲悉，截至2016年底，全國PPP項目庫錄入項目數量是1.1萬個，投總額度約為13.5萬億元，累計簽約的落地項目數量為1351個，投總額約2.2萬億元［2］，PPP項目呈現出井噴趨勢，社會資本參與我國PPP項目的熱情不斷提高。

2 PPP類項目的主要弱點

（1）專業能力限制。目前，PPP類項目缺乏全面的、系統的核心指導文件。由于專業性指導不到位、不及時、不靈活，導致各級政府與社會資本的融合缺乏理論依據和指導。對于這個問題，可以獲取目前一些公認的成功經驗，予以完善與提高。例如：西安市的PPP示范培訓，從PPP基金的運作方式，項目篩選，功能作用，業務介紹，成果經驗，風險識別，風險分擔，模式應用，項目流程，信息平臺，交易結構等方面進行了全面的系統闡述，這就是一個很成功的PPP項目信息平臺，具有很好的參考借鑒意義。

（2）對象范圍過于廣泛。PPP類項目主要囊括了城市建設中的公共產品，如公路、橋梁、港口、車站、體育場館、公園等。關系到國計民生的公共產品均應該列出明確的產品名目，向全社會進行公示。如河南省財政廳推出十大PPP項目簽約案例，涉及到教育、養老、文化、醫療、市政工程、環境保護和保障性安居工程等領域［3］。

（3）政府管理弱化。由于PPP類項目的建設周期較長的特點，在短時期里不能明顯的顯現出經濟效益和社會效益。PPP項目如果不能在當地政府任期內如期完工，并立即顯現經濟效益和社會效益的話，政府對項目的支持力度可能會有所折扣。各級政府“要以踏石留印，抓鐵有痕的勁頭，切實干出成效來，做到言必信，信必果”［4］，把PPP類項目這種新思路、新舉措變為現實，多做打基礎利長遠的事，多做有益于國計民生的事。

（4）民營資本投入比例不高。就目前的PPP類項目市場情況來看，社會資本僅占據著百分之二十左右的總資本份額，這顯然是不夠的。還有大約百分之八十左右的資本投入空間，各級政府不得不以李代桃僵、移花接木的辦法，用民營企業的牌子去參加招投標活動，但又從其他相關的對口國有企業拿出資金進行運作。這種現象在目前的現實中仍有一定程度的案例。其主要原因：一是缺乏相關可以參照遵循的法規法律，合作方利益無法得到保障，所以PPP類項目無社會資本敢于大膽簽約；二是PPP項目咨詢機構不專業，項目時效期較長，越到項目后期就越難以付儲實施；三是民營資本與國家資本的投入標準不匹配，社會項目資金找不到合適的合作方向與合作入口；四是金融支持力度不夠，融資成本太高，項目運營就無法持續。

3 PPP項目模式在應用中的難點

（1）推廣PPP項目模式的第一個難點，就是市場基本容量小，資本積聚困難。凡PPP產品大多數是非盈利產品，例如：橋梁、鐵路、公路、圖書館、運動場等公益性項目或某些非盈利性項目。每一個項目都需要巨額資金，這么龐大的資金量就需求同大量的社會資本進行合作，形成PPP項目基金。這種PPP項目基金可以運用我國已經使用過的國庫運作方式，給予一定比例的利息或利潤，且不征收這部分社會資本利息與利潤的所得稅。只有這樣社會資金才會容易抱成拳頭，形成統一的力量，在資金鏈條上源源不斷的PPP項目產品供給充足的資金。在PPP項目基金籌資模式下，可以實行股份制模式運營方式經營PPP類項目，用股份制的股份多少來獲取PPP項目基金控股權，包括股份認領、使用、分配、清算等方面的權力。筆者建議，每一個PPP項目需要建立一個PPP基金籌資委員會，處理該PPP項目的全過程權益問題，實現責任明確，擔當具體。

（2）推廣PPP項目模式的第二個難點，就是政府收購項目后難以實施分期分批的還本付息，保障企業和前期社會資本的權益。筆者認為，應該以立法的形式予以保證償還本金和利息，以便清算完畢，加強誠信建設。當一個PPP項目產品建設成功以后，就要由政府與社會資本按照前期確定的該PPP項目產品的質量標準和使用標準，來檢驗該PPP項目產品是否達到設計水平，通過一系列的檢測與核驗以后，再來確定PPP項目產品的收購方案。政府和社會資本雙方確定PPP項目基金數額，確定政府償還PPP基金的償還批次、償還時間長短、本金額度、利息或利潤結算點等內容。總之，需要由政府來保證PPP基金有錢可賺、有利可圖，這種項目模式才能持續發展，吸引社會資本持續投入。

（3）推廣PPP類項目的第三個難點，就是如何建立與PPP模式相適應的司法程序與制約機制。由于PPP類項目是新生事物，在未來的經濟社會里，隨著社會資本的不斷壯大，越來越多的PPP產品一定會不斷涌現。筆者建議各省市自治區行政管理部門或司法機構可以醞釀一些與PPP模式相適應的法律法規，囊括PPP產品的設計、驗收、使用直至資金籌集、運用、歸還等方面，維護PPP產品市場的健康與穩定，使社會資本更加踴躍的投入到PPP類項目的建設中來，促進PPP產品市場的平穩健康發展。

（4）推廣PPP類項目的第四個難點，在于對PPP類項目的投資估算上，“要根據國家發改委對建設投資實行靜態控制和動態管理的要求”［5］。在PPP類項目建設工程費用和資源投入方面實行靜態控制，對于PPP類項目建設期間的固定資產投資節稅和建設期間的貸款利息等要實行動態管理，方才是長久之道。

總的來說，不論在政策支持、社會需求還是資本存量等方面來看，PPP類項目都有著非常廣闊的應用前景。在地方政府融資平臺已經逐漸成為過去式的今天，只要我們重視其弱點，解決其難點，PPP模式必將成為地方政府融資的主要途徑。

［1］中央文獻出版社.毛澤東、鄧小平、江澤民論科學發展［M］.北京：中央文獻出版社，黨建讀物出版社，2008.

［2］宏觀要聞.政府工作報告提出政府誠信問題，人大代表建設加快PPP立法.

［3］李立.河南省財政廳推出十大PPP簽約名目案例.

［4］中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本［M］.北京：學習出版社，人民出版社，2014.

［5］倪蓉.工程經濟學［M］.南京：南京大學出版社，2014.