城市地下綜合管廊PPP項目投融資研究

[摘 要]近年來我國對基礎設施建設尤其城市地下綜合管廊建設較為重視，由于其投資巨大、周期長，遂引入PPP融資模式鼓勵社會資本與政府合作。但我國相關法律政策欠缺、投融資模式不完善、成功經驗不足制約了綜合管廊的發展。通過分析考察國內外綜合管廊的投融資現狀，從PPP融資結構設計、合同體系、風險分擔、收益分配等方面闡述PPP項目融資模式，并為促進我國城市綜合管廊PPP項目的健康發展提出相關建議。

[關鍵詞]城市地下綜合管廊；PPP項目；投資融資

[中圖分類號]F540.34

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2018）09-0103-03

Abstract： In recent years， the state has paid special attention to infrastructure construction， especially urban underground integrated pipe gallery.Due to its huge investment and long cycle， the company introduced a PPP financing model to encourage social capital to cooperate with the government.However， the lack of legal policies， imperfect investment and financing models， and lack of successful experience have constrained the development of integrated management gallery.This paper examines the current situation of investment and financing of integrated pipe corridors at home and abroad，explain the financing model of PPP project from the aspects of PPP financing structure design， contract system， risk sharing and income distribution.And put forward relevant suggestions for promoting the healthy development of PPP projects in urban pipe gallery.

Keywords： Urban Underground Pipe Gallery；PPP Project；Investment Financing

[作者簡介]舒暢（1989-），女，助教，碩士，研究方向：工程項目管理。

[基金項目]吉林省教育廳“十三五”社會科學項目“PPP模式在吉林省地下綜合管廊建設中的應用研究”（項目編號：JJKH20181348SK）。

隨著我國社會經濟的發展，城市化進程的加快，人們逐漸開始追求更高的生活質量。而城市管線網絡由于規劃設計不合理，后期擴建、維修造成道路反復開挖、交通擁堵，帶來環境、噪聲污染等給人們的生活帶來了極度不便。城市綜合管廊能夠高效地利用地下空間，避免后期維修帶來的交通不便，并能美化市容環境，得到了政府的認可與推廣。城市地下綜合管廊是指在地下建造廊體，用來敷設廣播電視、電力、通信、給水、排水、燃氣、供熱等多種市政公用管線，并且實現統一規劃、設計與建設，方便安裝、管理和維護。然而地下綜合管廊的建設周期長，投資數額巨大，僅依靠政府資金無法順利完成項目。因此通過PPP模式引入社會資本，能夠拓寬融資渠道，減輕政府負債，緩解政府財政壓力，轉移風險，并提高工程質量，是地下綜合管廊項目優先考慮的融資模式。

一、國內外城市地下綜合管廊投融資現狀

歐洲國家對綜合管廊的投融資相關理論研究較早，如法國、英國都較早的由政府出資建設了城市綜合管廊。由于發達國家財政能力較強，不需要引入社會資本就可以承擔巨大的投資額，并依靠運營期將管廊出租給管線單位使用來獲取租金，從而回收成本。20世紀初，城市綜合管廊逐漸引入亞洲，第一條綜合管廊在日本建成，被稱為共同溝，日本于1963年頒布了《共同溝特別措施法》，規范了共同溝的投資融資、風險分擔、費用分攤、收益分配、建設管理等問題，立法的完善使其逐漸建成了管廊網絡，推動了地下空間的綜合利用。

我國城市地下綜合管廊起步較晚，發展較為緩慢，PPP模式引入綜合管廊也剛剛起步。但近幾年發展迅速，尤其在2015年確定了大批試點城市，綜合管廊項目在全國各地緊鑼密鼓地展開。然而在項目實施過程中發現了越來越多的問題，政府與私營單位的長期合作雖降低了政府的財政支出，分擔了風險，但由于缺少政策法規等文件規范產權歸屬、收益分配，導致私營單位無法實現預期的投資回報，甚至在融資階段就承擔了大量風險，使得項目無法順利實施?，F階段完善綜合管廊PPP項目投融資模式對管廊的建設發展有著至關重要的作用。

二、綜合管廊PPP投融資模式

（一）綜合管廊PPP投融資結構設計

城市地下綜合管廊在投融資過程中所涉及的部門很多，各參與方之間關系復雜。引入PPP模式進行融資，首先應理清各方關系，如投資者之間，政府與私營單位間，建設與運營公司間，項目公司與材料、設備供應商以及管線單位間等，需根據項目本身特點，選擇出最佳的融資結構。確定各參與方后，需根據各方投資情況以及抗風險能力，選擇最優的風險分擔方案和收益分配方案，確保PPP項目的順利實施。綜合管廊PPP項目投融資結構圖如圖1所示。

（二）綜合管廊PPP項目合同體系

城市地下綜合管廊PPP項目由于資金數額大、涉及面廣、參與者多，因此需要更完善的合同體系來規范權利義務關系，分擔項目風險。參與方主要包括：政府機構、社會私營單位、投資方、貸款銀行、承包公司、管線單位、項目設備/材料供應者、融資法律稅務顧問等。根據項目自身的特點，合同體系也會有所不同，一般項目涉及的合同有股東合同、貸款合同、建設合同、供應合同、管理合同、特許經營合同和入廊合同等。PPP項目合同體系具有整體性，提前確定可以界定合同雙方的責權利，對合同風險預先做好策劃及規避措施，能夠對PPP項目的全過程即從投資決策、建設、運營到移交進行全面精準的把控。綜合管廊PPP項目合同體系圖如圖2所示。在PPP項目合同體系中，特許經營協議是核心內容。特許經營協議是指為規范項目建成后政府在特許期內將項目的經營權交給被特許人，到期后再將項目移交給政府的過程而訂立的合同，必須明確雙方融資、建設、運營、維護、移交各個過程的權力義務。

（三）綜合管廊PPP項目的風險分擔與收益分配

1.風險分擔機制

城市地下綜合管廊采用PPP模式進行融資，對于社會資本一方來說風險眾多且較為復雜，而建立全面、科學、客觀的風險分擔機制可以節約管理成本，提高社會資本融資效率，是PPP項目融資、建設、運營的主要保障措施。PPP項目的風險主要有：政治風險、法律風險、金融風險、市場風險、不可抗力風險和運營風險等。合理分配風險需要依照風險與收益對等、風險承擔有上限以及由最有控制力的一方承擔的原則，并按照先分配自擔風險再分配共擔風險的流程確定風險分擔方案。對于政府部門來說，可以更好地控制由宏觀因素引起的風險。因此政治風險、法律風險、規劃標準變更風險等都可以由政府承擔。因自身因素所帶來的風險則應由社會資本承擔，如融資風險、財務風險、工期延誤風險、成本風險、管理風險等。而那些政府與社會資本都無法控制的風險可由雙方共同承擔，例如不可抗力風險、通貨膨脹風險、市場風險等。

2.收益分配模式

由于城市地下綜合管廊投資較大、周期長，政府與私營單位所處地位不同，私營單位往往處于信息不對等的弱勢環境中，如何確定雙方滿意的收益分配，實現公平收益，是影響PPP項目可持續發展的核心問題也是項目成功的關鍵。政府與私營單位通過風險合理分擔來降低融資管理成本，在確定如何最優分配收益時同樣需要考慮風險因素，高風險就需要高收益的彌補來平衡。地下綜合管廊是大型基礎設施，收益需控制在合理范圍內，在運營過程中，可以通過政府補貼維持財務平衡，也可以通過一些利好政策，如降低賦稅、調整特許經營期來平衡收益。運營企業主要依靠管線單位支付的使用費獲得收益，企業的管理水平影響著收益的多少，提高企業的綜合管理質量能夠增加運營收入，保證項目收益。

三、綜合管廊PPP項目投融資建議

第一，建立互信關系。應改善社會資本的弱勢地位，建立互相信任的關系?？梢酝ㄟ^建立公平的風險分擔機制以及合理的收益分配方法實現雙方利益和風險的均衡。第二，拓展融資渠道。由于建設成本高，政府應在政策上予以支持，降低賦稅，鼓勵銀行及其他金融機構放松貸款條件，調整貸款利率。同時應鼓勵社會資本拓寬融資渠道，如發行管廊債券、基金等方式，增加資金來源，優化資金結構。第三，建立科學、客觀的管理機制。明確政府部門、運營企業、管線單位的權利義務，進行詳細分工。并采用完善的績效評價方法對運營管理、用戶滿意度、服務質量、收益目標等進行考核評價并將信息共享，督促各部門精誠合作，激勵企業提升管理水平，提高服務質量。隨著建設經驗的日益豐富，理論研究的不斷深入，PPP項目融資模式的不斷完善，我國城市地下綜合管廊的發展必將走進新的篇章。

[參考文獻]

[1]甘子玉，邱賽男，吳媛媛等.地下綜合管廊建設投融資模式研究[J].中國市場，2018（3）.

[2]王美娜，董淑秋，張義斌，張晶晶.綜合管廊工程規劃及管理中的重點問題解析[J].北京規劃建設，2015（6）.

[3]翁霞.城市地下綜合管廊研究及應用——廈門新機場片區地下綜合管廊[J].福建建筑，2016（6）.

[4]顧曼.PPP模式下城市軌道交通項目公私雙方風險管理研究[D].中國礦業大學，2014.

[5]劉禹，李鑫.基于PPP的城市綜合管廊投資與收益模式研究[J].建筑經濟，2017（38）.

[6]付冬梅，朱靜.PPP項目操作流程五階段中的關鍵問題[J].中國律師，2016（8）.

[7]楊杰.PPP模式在綜合管廊項目中的應用研究[D].北京：北京交通大學，2016.

（責任編輯：郭麗春 劉茜）