中美國家公園不同管理體制對礦業權管理的影響*

靳 松 金 聰 張福良

(1.中國地質調查局發展研究中心；2.自然資源部礦產勘查技術指導中心；3.中國礦業大學(北京)地球科學與測繪工程學院)

自然保護區內礦業權管理一直是一個世界性難題，我國在自然保護區建設與管理上由于起步較晚，管理體制不夠健全，從而對公園內的礦業權管理產生了一定影響。美國是世界上最早建立國家公園的國家，一百多年的發展歷史使得體制建設趨于完善，并且建立了較為健全的礦業權管理體系。本研究通過對比分析中美兩國公園的不同管理體制對礦業權管理的影響，為相關研究提供有益參考。

1 中美國家公園管理體制

1.1 美國國家公園管理體制

美國國家公園建設最初由美國藝術家喬治·卡特琳(George Catlin)提出，建設國家公園是為了保護自然空間及生態環境，并為游客提供良好的游憩場所。自1872年世界上第一座國家公園——黃石公園由美國總統尤利西斯·辛普森·格蘭特簽署設立后，“國家公園”概念逐漸在世界范圍內流行，并衍生出“自然遺產”、“生物圈保護區”等相關概念，從單一的空間概念演變為一套理念體系[1]。美國國家公園管理體制屬于中央集權型。在管理單位體制上，美國國家公園體系和自然文化遺產體系的核心包括自然資源和文化資源，是美國保護國家遺產完整性、樹立國家認同感的關鍵途徑，國家公園內95%的土地產權歸國家所有，由內政部下屬的國家公園管理局自上而下進行垂直領導，加之相關部門的合作以及民間機構輔助。美國國家公園在資金機制上屬于政府主導體制，有比較充裕的政府資金作為公益性保障。資金主體來源于政府財政撥款，其他資金一部分來源于國家公園經營收入，另一部分則是由企業、社會團體、環保組織以及個人名義捐贈。美國國家公園基金會(NPF)是由美國國會特許成立的為美國國家公園服務而設置的非盈利組織，主要職能是提供贈款、募集私人資金以及宣傳國家公園。在監督機制方面，美國國家公園具有完善的法律法規制度對國家公園的各項行為，尤其是特許經營行為進行監督管理。《國家公園管理局組織法》是針對國家公園監督管理而頒布的法律，此外，還陸續頒布了《原野法》、《原生自然與風景游路法》、《國家風景與歷史游路法》等，形成了一整套針對國家公園管理的法律體系[2]。

1.2 中國國家公園管理體制

我國對于國家公園的研究起始于20世紀80年代，起初是由北京林業大學孫筱詳教授對美國國家公園進行分析，隨后國內相關學者陸續展開了對發達國度國家公園發展現狀的研討。我國于20世紀50年代開始引進國家公園理念及相關管理模式。目前，我國國家公園管理機構架構形式與美國截然不同，相當數量的保護地都存在空間交叉重疊、一地多牌、管理機構權責不清等問題。相對于美國垂直型管理體系，我國國家公園管理采用屬地管理和部門管理相結合的模式。管理架構一般有地方政府型、事業單位型和混合型[3]。在資金機制方面，我國國家公園形成了以政府投資為引導、社會投資作主體、外資作為重要組成部分的格局。在監督機制方面，我國尚未建立針對各級自然保護區的監督核查機制，國家級自然保護區的監督核查機制以及《國家級自然保護區監督檢查辦法》(2006年)等對國家級自然保護區的監督核查工作提出了籠統要求，即以地方政府監管為主、上級業務主管部門為輔。

2 中美國家公園在礦業權管理方面的差異

2.1 美國國家公園內礦業權管理

美國國家公園面積約占國土面積的2.19%，國家公園內不允許進行任何礦業活動[4]。美國國家公園內具有豐富的礦產資源，公園體系內有12個保護區內有油氣開發活動，15個保護區內共有1 100個高風險礦產的礦業權。該類礦業權的存在大多是因為在國家公園設立之前該礦業權便已存在或在1976年前一些特殊的國家公園內仍可以依據《普通礦業法》(1872年)進入公園內進行探礦、采礦活動。針對目前國家公園內礦業開發現狀，制定了較為完備的法律法規。其中，美國聯邦法規匯編第三十六編第九部分，共有A、B、D 3個子部分，共計51條。子部分A詳細包含了法規的目的與意義、定義、準入許可、權益的轉讓、評估工作、作業計劃批準、回填要求以及履約保證金等相關內容；子部分B以問答形式詳細敘述了國家公園內非聯邦石油和天然氣開采所需提交的作業計劃，以及進行地球物理勘探、生產作業所需的具體信息；子部分C詳細闡述了阿拉斯加州礦產資源的評估方案。從2000年開始，權利人應在2000年12月30日之前提交意向通知或年度評估工作證明，以符合《聯邦土地政策與管理法案》第314(a)條規定的年度備案要求，否則將喪失礦權。上述資料必須向土地管理局(BLM)的州辦公室和記錄產權的當地政府辦公室(通常是法院)同時提交，與此同時，還需要向美國國家公園管理部門提交一份完備的作業計劃書。國家公園負責人和公園工作人員將會認真研究該計劃，并將該計劃以及他們的建議一并轉交給相應的國家公園現場監督辦公室。現場主管在批準或拒絕計劃之前，應針對作業計劃進行環境分析，并出具環境報告。該報告必須包括的內容有：①受作業影響區域的環境狀況；②擬議作業對上述環境的影響；③采取措施確保最小程度的地表破壞；④處理所有垃圾及其他固體、液體廢物的方法；⑤替代性采礦方法和每種方法產生的環境影響；⑥為履行復墾計劃而采取的行動所導致的環境影響。由于聯邦機構負責批準作業計劃和發放準入許可證，故而有必要根據《國家歷史保護法案》和《瀕危物種法案》對聯邦機構的履職行為進行審查，以免對被列為受威脅或瀕危的動植物的歷史屬性或物種造成潛在影響。

2010—2013年，美國國家公園管理局對美國廢棄的礦產土地(AML)按照對人類和環境造成的危害程度進行了分類和評估。美國國家公園內遺存的廢棄土地問題由來已久，從歷史上看，相關公司和個人從目前屬于國家公園系統的土地中開發利用了多種金屬礦產資源、化石燃料和礦物材料，此外，公園內也有煤炭開采和石油、天然氣開發等礦業活動。開采場地通常有廢石堆、尾礦、廢棄道路、燃料儲罐、排水改道，建筑物有磨坊和化驗車間、老化支架、有軌電車、廢棄的重型設備等。廢棄礦點通常是聯邦或州法律、法規不要求經營者進行回收處理時遺留下來的。目前，按照聯邦和州法律、法規要求對該類廢棄物進行回收。美國國家公園管理局致力于維護全國所有的遺留廢棄礦區，并與相關機構合作，解決廢棄礦山遺址引發的眾多安全、環境和文化問題。

2.2 中國國家公園內礦業權管理

《中華人民共和國礦產資源法》第二十條：“非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護區、重要風景區、國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產資源。此外，我國還有多部法律法規均規定不允許在國家公園內進行礦業活動。對于國家公園內礦業權處置，2017年7月國土資源部《自然保護區內礦業權清理工作方案》要求：保護區內已設立的礦業權應穩妥有序退出，自然保護區內不再新設礦業權，使保護區的自然環境得到有效保護。國土資源管理部門對自然保護區內的礦業權處置方案為：與自然保護區重疊的探礦權不予辦理探礦權轉采礦權登記；重疊區域壓覆的資源禁止開采；若尚有少量資源未采盡，則采礦權人需要提出詳細工作方案，并在環保部門要求的整改日期前逐步關閉采選設備并已開展了礦山環境恢復治理與土地復墾工作，那么審批登記部門可依據礦山關閉時限辦理短期延續手續[5-6]。

3 討 論

(1)區域劃歸不夠明確導致保護區內礦業權管理難度大。目前，美國將地理信息系統(GIS)技術、遙感(RS)技術相結合，用于空間分析和制圖，為規劃方案設計和調整創造了條件。1992年，全美已經完成1∶10萬地質填圖工作，目前已完成了1∶2.4萬比例尺基礎制圖數據并提供給了美國國家公園使用。我國國土資源部規劃司在組織編制全國及區域性國土規劃時，未能與環保部門劃定或調整的自然保護區信息有效結合，導致部分礦業權被劃歸于自然保護區內[7]。由于技術原因，我國市(縣)級礦產資源規劃比例尺一般多為1∶5萬、1∶10萬等大比例尺，省級礦產資源總體規劃比例尺一般為1∶50 萬，大比例尺規劃往往會導致個別縣大范圍或整體被劃入自然保護區，從而影響到該類地區正常礦產資源開發工作[8]。要實現對國家公園內礦業權的有效管理，明確劃歸礦業權與國家公園的范圍至關重要，需要相關部門協調配合，盡可能提高礦產資源規劃圖的精確度。

(2)資金機制不同導致國內國家公園監管力度不夠、補償困難。美國國家公園在資金機制方面有24部聯邦法律以及2種規則、標準與執行命令來確保國家公園在國家財政支出的地位，保障了國家公園管理和運行有充足的資金來源，從而得以維系其非營利性公益機構的管理模式，也使得國家公園內的礦業權得到了有效審批和監管。我國國家公園資金來源主要為中央和地方財政撥款以及公園旅游收入，與美國相比，我國中央財政劃撥給國家公園的資金占比不高，遠遠無法滿足國家公園保護和管理工作需要。國家公園獲得的資金不足往往會導致相當一部分基礎設施建設不到位或停滯，管理也會受到影響。例如，2013—2017年，安徽省國家級自然保護區共獲得國家自然保護區專項資金投入7 780萬元，每年每個自然保護區僅能獲得200萬元資金，安徽省內由于尚未建立穩定的資金投入機制，致使環保部門所屬的每個省級自然保護區每年僅能獲得20萬元管理以及維護經費[9]。資金投入有限最終導致相關部門無法對國家公園內違法、違規的礦業活動進行有效監管。目前，我國礦業權人普遍傾向于采用有償退出方式對其所有的礦業權進行處置，對異地置換的處置方式積極性不高。但資金投入不足導致建立礦業權退出補償機制難度較大，相當一部分省份地方政府財政難以負擔很多大型勘查項目退出的高額補償額。截至2017年，各省在礦業權退出補償機制方面仍處于摸索狀態，并未建立具體的、具有可操作性的補償標準。因此，建議由中央財政劃撥專項資金用于支持保護區內礦業權有序退出，支持和保障生態文明建設，也可以將特許經營權交由社會經營，經營利潤通過稅收形式上交中央財政，中央財政作為資源保護資金返還給公園，并由國家審計部門定期審計資金的使用情況[10]。

(3)土地性質不同導致礦業權退出機制執行困難。美國國家公園內的土地屬于國家級專項規劃土地，由聯邦政府管理。美國可以直接管理國家公園內的土地，從而對國家公園內的礦業權進行處置。美國國會和總統有權為保護區域內的自然資源、風景、歷史遺跡、生態環境等而預留該片區域的土地，并且國會有權通過立法規定哪些土地永久性限制礦業活動，并且決定保護區內礦業權的退出。《遺跡法》規定總統有權決定將哪些聯邦土地進行回收并且禁止采礦，美國內政部可以依據美國聯邦法典對某些區域暫停發放礦業權20 a。我國土地制度雖然是公有制，但很多土地都是承包到戶，尤其在農村地區，大部分土地為集體所有，且所有權和使用權分離[3]。我國相關法律規定，探礦權由國家和省級地質礦產主管部門管理，采礦權由國家、省、地、縣4級地質礦產主管部門管理。同時，根據礦區面積和礦區投資金額劃分探礦權、采礦權管理機構[11]。相對于美國，我國國家公園成立前區域內的礦業權退出相對困難和復雜，主要因為有條件建立國家公園的地區通常位于農村，政府所掌握的土地治權有限，不利于政府主導統籌管理，使得相當一部分政策落實難度較大。雖然土地性質有所不同，但美國采取的一部分削減園區內礦業權的舉措值得借鑒。首先通過礦業權重新登記清退無效礦業權，礦業權人需要提交嚴格的作業計劃書并且嚴格遵守，若有變化，必須提交修訂后的工作計劃，此外，還需制定更為嚴格的環境標準，勸導和鼓勵礦業權人放棄或縮減礦業權面積[12-13]。