新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃應對空間發(fā)展問題的對策研究

李寒

（西安建筑科技大學華清學院 陜西西安 710043）

改革開放以來，我國經(jīng)濟建設取得了重大的成就，城鄉(xiāng)發(fā)展面貌煥然一新，城市化水平不斷提高，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設逐漸推進，城鄉(xiāng)居民享受到了大量的城鎮(zhèn)化建設紅利。但是我國經(jīng)濟高速增長的同時也帶來了一系列的問題，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城市擴張速度太快危及到耕地紅線，土地資源利用率不高，建設用地粗放利用導致資源消耗，生態(tài)污染。我國規(guī)劃類別繁多，從國家到地方規(guī)劃主體層出不窮，技術標準不同，利益取向各異，規(guī)劃內(nèi)容甚至存在矛盾之處，在規(guī)劃設計層面不能保持一致，也不能做到邊界清晰。在此背景下，解決空間發(fā)展問題就需要多規(guī)合一，并將主體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

1 國外城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐經(jīng)驗

1.1 德國的城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)驗

德國人多地少，自1870年德意志統(tǒng)一以來，生存空間的問題就一直困擾著德國人，因為空間發(fā)展問題，德國人在兩次世界大戰(zhàn)付出了慘重的代價。二戰(zhàn)以后，德國人痛定思痛，通過科學的城鄉(xiāng)規(guī)劃逐步解決了自己的空間發(fā)展問題。德國城鄉(xiāng)規(guī)劃有高度的計劃性和長遠性，各聯(lián)邦州的行政負責人組成規(guī)劃部長會議，專門針對聯(lián)邦級別的建設規(guī)劃問題進行協(xié)調(diào)統(tǒng)一。德國在城鄉(xiāng)規(guī)劃中重點關注空間需求和不同空間的協(xié)調(diào)，聯(lián)邦和州層面的規(guī)劃比較注重宏觀戰(zhàn)略研究，地方政府落實實踐，并且關注土地的價值和建設用途。德國空間規(guī)劃理論體系成熟，專家學者水平高，而且法制體系完善，空間規(guī)劃協(xié)調(diào)體系分工明確，公眾參與透明，這給德國比較強大的空間治理和管控能力。

在高度市場化和分權自治的制度下，德國卻實現(xiàn)了“一本規(guī)劃，一張藍圖”，解決了多規(guī)合一的問題。德國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系權責分明，包括聯(lián)邦、州、區(qū)域和市鎮(zhèn)四個層級，聯(lián)邦政府有框架立法權，具體執(zhí)行規(guī)劃權歸州政府和市鎮(zhèn)政府，為解決空間發(fā)展問題，德國成立了空間發(fā)展部，出臺了《空間規(guī)劃法》，明確聯(lián)邦和各州之間的原則、目標、責任和義務。當規(guī)劃權出現(xiàn)爭議時，聯(lián)邦憲法法院會進行司法解釋。聯(lián)邦政府空間規(guī)劃注重公共服務質(zhì)量、經(jīng)濟增長創(chuàng)新和生態(tài)文化保護，尤其是注意資源浪費和重復建設，確保土地資源的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益最大化。

德國民族天生具有嚴謹性，這保證了他們在規(guī)劃上的科學性和專業(yè)性，規(guī)劃并不是大筆一揮就完成，而必須要專家論證和資料實證，建立在對現(xiàn)有狀況的科學分析，對海量數(shù)據(jù)的處理，對空間發(fā)展的模型預測的基礎上，單統(tǒng)計指標就多達270多個，確保了公共資源的合理分配，這是給我城鄉(xiāng)規(guī)劃最大的借鑒。

1.2 日本的城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)驗

日本人口比德國更為稠密，東京經(jīng)濟圈是世界上人口壓力最大的空間，早期東京都也出現(xiàn)生活環(huán)境惡化，基礎設施不足，生產(chǎn)和生活空間不足的現(xiàn)象，甚至用水都出現(xiàn)短缺。為了稀缺的土地資源利用最大化，日本在戰(zhàn)后頒布了《國土復興計劃綱要》、《國土綜合開發(fā)法》，《國土綜合開發(fā)法》以資源開發(fā)為核心，建立了全國、大經(jīng)濟圈、都道府縣和特定區(qū)域四級規(guī)劃體系。在發(fā)展中，日本面臨工業(yè)區(qū)過于密集和生態(tài)污染嚴重的問題，日本積極利用信息技術創(chuàng)造優(yōu)美的環(huán)境，推動經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)平衡的協(xié)調(diào)。日本注重保護有限的自然環(huán)境，以地方特色為基礎，推動大規(guī)模國土開發(fā)，建立了覆蓋全國的道路網(wǎng)和信息網(wǎng)，根據(jù)區(qū)域特色建設農(nóng)業(yè)基地、工業(yè)基地、高產(chǎn)基地等不同產(chǎn)業(yè)模式，以點帶線，以線帶面。

要想抑制人口涌向大城市，最好的辦法就是把鄉(xiāng)村建設的和城市一樣美好，因此日本立足于地方特色和傳統(tǒng)文化，將偏遠地區(qū)人口稀疏的劣勢發(fā)展為生態(tài)優(yōu)勢，打造生態(tài)宜居環(huán)境。通過打造特色旅游經(jīng)濟增加地方經(jīng)濟活力。同時打造田園城市，推動城鄉(xiāng)一體化進程，吸引人口，提振經(jīng)濟。2005年以后，《國土綜合開發(fā)法》進行大幅修改，將“開發(fā)”改為“規(guī)劃”，打破原有全國統(tǒng)一規(guī)劃框架，在高環(huán)境約束之下，打破了空間發(fā)展的制約，以國土保護，可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟、文化、生態(tài)相結合，這都給我國城鄉(xiāng)規(guī)劃帶來了深刻的啟示。

1.3 美國的城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)驗

美國和我國國土面積類似，作為世界上經(jīng)濟最發(fā)達的國家，美國的經(jīng)驗也值得我們借鑒。美國城鄉(xiāng)規(guī)劃包括聯(lián)邦、區(qū)域、地方和社區(qū)等四級體系。在立法上，地方規(guī)劃法規(guī)在州立法框架之內(nèi)，早期以《州分區(qū)規(guī)劃授權法案標準》和《城市規(guī)劃授權法案標準》為依據(jù)，在1975年增加了《土地開發(fā)規(guī)范》推動可持續(xù)發(fā)展。美國城鄉(xiāng)規(guī)劃關注州利益和環(huán)保兩大主題，《美國2050空間展望》作為理論研究成果，而非國家空間規(guī)劃。

總體來說，美國的空間發(fā)展問題較小，這得益于美國得天獨厚后的地理優(yōu)勢，在規(guī)劃體系上類似德國，法治完善，機構權責明確，上下縱向順暢，左右橫向協(xié)調(diào)，注重信息網(wǎng)絡規(guī)劃、交通網(wǎng)建設、能源安全規(guī)劃和水資源保護開發(fā)。針對落后地區(qū)有區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，對文化景觀有保護規(guī)劃，立足于全球視野，對信息化和氣候變化等因素有充分考慮。

2 新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的空間發(fā)展問題

2.1 城市建設用地盲目擴張

我國經(jīng)濟已經(jīng)進入新常態(tài)，過去城市化進程中盲目跑馬圈地的情況已經(jīng)不適合國情發(fā)展。在傳統(tǒng)城市化過程中，城市大幅度向周邊擴張，甚至擠壓耕地空間。城市用地低效開發(fā)，空間結構不合理，而鄉(xiāng)村建設用地也大幅增長。除了擠壓耕地和鄉(xiāng)村生存空間之外，城市土地過度利用和粗放利用的情況都普遍存在。城市交通擁堵，產(chǎn)業(yè)結構過剩，人口密集，基礎設施建設不能滿足科教文衛(wèi)的需要。而鄉(xiāng)村青壯年外流，基礎設施建設薄弱，缺乏最基本的文化和娛樂設施。這不但影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，也造成了城鄉(xiāng)發(fā)展在資源分配上的不平衡，在此背景下，出現(xiàn)了城市房價過高，鄉(xiāng)村發(fā)展乏力，但是國土資源卻日益緊張。

在傳統(tǒng)粗放型經(jīng)濟生產(chǎn)模式和土地財政的驅(qū)動下，很多地方政府還沒有及時扭轉思路，仍然以GDP為綱，不斷擴大城市開發(fā)邊界，盡管《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》已經(jīng)明確了2020年城市空間邊界在10.65萬的上限，但是許多城市仍然面臨“發(fā)展缺空間，用地指標不足”的問題。比如在“十二五”期間，浙江嘉興用地需求高達3萬畝以上，但是指標只有一萬多畝。許多地區(qū)為了滿足發(fā)展需要不得不想盡辦法填補用地缺口，比如利用城市建設用地增減掛鉤的政策，規(guī)劃農(nóng)業(yè)園區(qū)，鼓勵農(nóng)民“上樓”，甚至改造農(nóng)村墳地等。總體來說，我國城鄉(xiāng)發(fā)展面臨雙重問題，如果不強化管控，就面臨土地資源的粗放開發(fā)問題，如果掐緊管控，地方政府上有政策下有對策，就會陷入侵占農(nóng)業(yè)用地和利用舊城改造的惡性循環(huán)之中。

2.2 生態(tài)環(huán)境惡化加劇

我國水土資源嚴重缺乏，全國超過一半以上的城市缺水，生態(tài)污染和生態(tài)環(huán)境問題突出，大規(guī)模的城市化建設不但導致生態(tài)問題，還讓鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展面臨威脅。在城市發(fā)展過程中，大量規(guī)劃過度、污染加劇、利用率低下的城市出現(xiàn)，在產(chǎn)業(yè)結構和空間規(guī)劃上出現(xiàn)同質(zhì)化現(xiàn)象，比如鬼城鄂爾多斯，雖然城市化率不斷提高，但是新城區(qū)建設并沒有帶來發(fā)展紅利，從而造就了扭曲的空間，僅有少數(shù)城市協(xié)調(diào)華麗，而多數(shù)城市灰頭土面，占用了大量生態(tài)資源。在國土規(guī)劃中，重視經(jīng)濟建設，而忽視生態(tài)環(huán)保，我國有1/4的城市是臨河建設，早年由于不重視生態(tài)保護，規(guī)劃思想落后，許多城市將河流變成渠道，重改造輕保護，對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重的破壞。而早期城市綠化也以形象工程為主，不注重原生態(tài)的保護和發(fā)展，這一問題同樣出現(xiàn)在城市景觀中。

2.3 規(guī)劃體系龐雜，空間可持續(xù)發(fā)展性不足

我國規(guī)劃體系種類繁多、品種繁雜，受到地方利益驅(qū)使較多，而且短視性較強，缺乏長期規(guī)劃意識，許多部門將規(guī)劃作為爭取短期利益的手段，而缺乏生態(tài)和社會效益的規(guī)劃思想。我國規(guī)劃整體發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，往往出現(xiàn)規(guī)劃之后，城市發(fā)展快，農(nóng)村發(fā)展慢，農(nóng)民紅利少的現(xiàn)象。跨區(qū)域規(guī)劃主要集中在北上廣深和沿海經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，中西部經(jīng)濟落后地區(qū)較少，而且規(guī)劃以一次性編制實施為主，缺乏連續(xù)性。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，重視物質(zhì)性空間，而忽視非物質(zhì)性空間，缺乏對生態(tài)用地、非耕農(nóng)地和城鎮(zhèn)用地的利用方案。特別是缺乏系統(tǒng)化的法律體系，對村民的權益保障和救濟還需要進一步加強，規(guī)劃的差異性、協(xié)調(diào)性都有所不足，規(guī)劃過多，管控過死，政策性規(guī)劃多，法律性規(guī)范少導致了規(guī)劃錯位和越位。

3 新時期城鄉(xiāng)規(guī)劃應對策略

3.1 確立生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益最大的目標

針對目前空間發(fā)展的問題，我國要建立空間發(fā)展的長期目標，明確可持續(xù)發(fā)展的終極價值。在此基礎上，建立共識，才能有效改變當前城市擴張的問題。參照德國經(jīng)驗，以空間規(guī)劃為主體，在現(xiàn)有的土地規(guī)劃基礎上，確立總體發(fā)展方針。進一步制定詳細的發(fā)展目標，減少對新增建設用地的依賴，實現(xiàn)土地利用的節(jié)約化。從戰(zhàn)略高度實現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍圖、一套辦法”，合理確定規(guī)劃期限，短期、中期、長期考核相結合，以頂層設計統(tǒng)領規(guī)劃全局，確立發(fā)展思想、目標、確定空間布局、管制要求等，同步修編、聯(lián)動審議。要劃定生態(tài)紅線，確保耕地紅線，劃定城市增長邊界，統(tǒng)一技術標準，強化信息化統(tǒng)一平臺建設。

針對目前土地利用低效的情況，要扭轉思路，改變過去單一的經(jīng)濟發(fā)展思維，合理利用城市閑置和低效土地，優(yōu)化土地使用結構。在以人為本和尊重自然的觀念基礎上，對老城區(qū)進行改造，多發(fā)展城市科教文衛(wèi)基礎設施建設，城市用地要確保布局合理，配套完善，節(jié)能環(huán)保。鄉(xiāng)村用地要避免城市擴張擠壓農(nóng)村空間，在土地規(guī)劃中要加強農(nóng)村基礎設施建設，以打造現(xiàn)代田園為目標，避免在推動農(nóng)村現(xiàn)代化建設中千篇一律，要立足于農(nóng)村的生態(tài)特色和文化特色，在此基礎上打造區(qū)域優(yōu)勢，進行協(xié)同發(fā)展。尤其是要建設美麗農(nóng)村為目標，發(fā)展鄉(xiāng)村人文環(huán)境，改變過去城市擴張將農(nóng)村人口簡單城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。

3.2 協(xié)調(diào)利益機制，提升環(huán)境品質(zhì)

當前我國空間發(fā)展最嚴峻的問題就是生態(tài)污染嚴重，高能耗，粗放型建設，因此必須要發(fā)展集約型建設，而這其中最關鍵的協(xié)調(diào)利益機制。因此：①建立生態(tài)經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟模式，在國家層面大力推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)模式，將過剩的工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)調(diào)整為生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。確保在城市化建設中能夠?qū)崿F(xiàn)低能耗，低污染，低排量，在源頭上治理污染。②發(fā)展農(nóng)村生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，在空間規(guī)劃中，注重農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)和區(qū)域優(yōu)勢相結合，進行區(qū)域優(yōu)化，比如利用農(nóng)業(yè)特色旅游優(yōu)勢，發(fā)展旅游經(jīng)濟，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，改變過去農(nóng)民靠賣地發(fā)展的困窘局面。在未來的鄉(xiāng)村土地開發(fā)中，都要以生態(tài)產(chǎn)業(yè)為主體，嚴格控制污染排放項目。③加強城市生態(tài)綠地建設，保護河流廊道和城市周邊的生態(tài)多樣性，自然景觀要結合文化特色，立足本源，借鑒日本經(jīng)驗，增加城市生態(tài)面積，推動城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構。

3.3 建立多規(guī)合一的治理體系

德國空間規(guī)劃治理之所以能夠在地方自治的情況下做到一個藍本，根本是有多規(guī)合一的完善體系。德國在法律體系有堅實的基礎，每一個治理環(huán)節(jié)都有堅實的法律保障。我國也應該在法律上建立空間規(guī)劃法律體系，在頂層設計上實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立完善的城鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、水資源規(guī)劃和農(nóng)地保護規(guī)劃編制體系。要統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)需求，確保長期規(guī)劃和近期規(guī)劃相協(xié)調(diào)。要明確部門職責和權限，改變過去規(guī)劃沖突的局面，國土和發(fā)改部門各司其職。要建立中央、區(qū)域和地方的整體協(xié)調(diào)機制，發(fā)揮中央的主體規(guī)劃功能，參考德國、日本的經(jīng)驗，建立層級化規(guī)劃體系。在規(guī)劃中要確保專家論證和數(shù)據(jù)詳實，建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺，確保規(guī)劃的公開和透明，鼓勵地方政府發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督功能，建立快速有效的反饋機制。

4 結語

城鄉(xiāng)規(guī)劃要應對空間發(fā)展問題就要統(tǒng)一目標，立志于頂層設計，統(tǒng)籌各部門規(guī)劃，整合各項指標，完善法律體系，建立制度保障，強化執(zhí)行監(jiān)督，最終實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益的綜合最大化。