國有企業(yè)PPPP項(xiàng)目檔案管理問題及對(duì)策

王道平+王哲

摘要：PPP項(xiàng)目是國有企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要途徑，而檔案管理是PPP項(xiàng)目管理的重要組成部分，其檔案管理質(zhì)量直接體現(xiàn)了項(xiàng)目管理的水平。本文基于PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，從國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的視角出發(fā)，積極探索符合項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程的檔案管理制度、流程和方法，以提高國有企業(yè)PPP項(xiàng)目檔案管理工作的水平。

關(guān)鍵詞：檔案管理國有企業(yè)PPP項(xiàng)目

PPP（Public-Private-Partnership，政府和社會(huì)資本合作）模式是由政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益的合作模式。在該模式中，PPP項(xiàng)目具有投資額度大、資金來源渠道多、項(xiàng)目周期長、參與方多元化等特點(diǎn)，由此帶來的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大，并始終伴隨項(xiàng)目全過程。控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于項(xiàng)目管理。在項(xiàng)目管理過程中，檔案管理的重要性易被忽視，一旦發(fā)現(xiàn)由于檔案管理不善造成項(xiàng)目損失時(shí)，結(jié)果又往往不易挽回。本文從國有企業(yè)的視角，對(duì)國企以社會(huì)投資人身份參與的PPP項(xiàng)目檔案管理進(jìn)行探討和分析，為國有企業(yè)PPP項(xiàng)目檔案管理提供現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。

一、國企PPP項(xiàng)目檔案管理的重要意義

國有企業(yè)PPP項(xiàng)目檔案是國有企業(yè)作為社會(huì)投資人在PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營、移交等各階段形成的以紙質(zhì)、膠片、磁介質(zhì)、光介質(zhì)等載體存在的文字、圖表、聲像等形式的全部文件，包括項(xiàng)目可行性研究和決策文件，項(xiàng)目投資合同和特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，項(xiàng)目建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)營和維護(hù)資料等等。PPP項(xiàng)目檔案管理是項(xiàng)目管理過程中的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作。

（一）國有企業(yè)PPP項(xiàng)目管理的重要環(huán)節(jié)

PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)是投資額度大、項(xiàng)目周期長、投資主體多元化、檔案文件多、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，這就決定了項(xiàng)目管理的復(fù)雜性，同時(shí)也決定了檔案收集、整理等管理環(huán)節(jié)的復(fù)雜性和重要性。在PPP項(xiàng)目出現(xiàn)問題時(shí)，完整有序的檔案管理能夠提供必要的原始記錄等證據(jù)，有助于國有企業(yè)管理人員查找項(xiàng)目問題癥結(jié)所在，發(fā)揮了追根溯源的關(guān)鍵作用，有效減少甚至避免項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和損失。

（二）企業(yè)提高投資決策能力、提效益降風(fēng)險(xiǎn)的重要手段

PPP項(xiàng)目檔案管理對(duì)項(xiàng)目實(shí)施各階段的數(shù)據(jù)進(jìn)行及時(shí)收集，對(duì)信息進(jìn)行如實(shí)記錄，這些全面、規(guī)范、有效的檔案數(shù)據(jù)為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了有力支撐。通過對(duì)PPP項(xiàng)目檔案信息的整理、分析、對(duì)比等深層次加工，使其為項(xiàng)目提供多元化、有價(jià)值的指標(biāo)和信息，為項(xiàng)目投資決策提供依據(jù)、為項(xiàng)目實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)參考，發(fā)揮出潛在效益。在PPP項(xiàng)目的成長階段，檔案數(shù)據(jù)的合理有效利用對(duì)項(xiàng)目的發(fā)展具有極重要的指導(dǎo)意義。

（三）深化國有企業(yè)改革的必然要求

國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目是企業(yè)深化改革、提高企業(yè)競爭力的舉措之一。投資項(xiàng)目管理是國有企業(yè)經(jīng)營中的重點(diǎn)。國有企業(yè)PPP項(xiàng)目檔案的科學(xué)管理，為國有企業(yè)投資項(xiàng)目的有序運(yùn)行提供有效的信息來源和法律保障；在企業(yè)改革和發(fā)展的新形式下，是企業(yè)信息和知識(shí)不斷積累、傳承和發(fā)展的重要過程；是盤活檔案信息資源，讓檔案更好服務(wù)于企業(yè)決策與生產(chǎn)經(jīng)營的重要舉措，是國有企業(yè)深化改革的必然要求。

二、國有企業(yè)PPP項(xiàng)目檔案管理存在的問題

（一）PPP項(xiàng)目檔案管理體制不完善

檔案管理體制是企業(yè)檔案工作建立和發(fā)展的前提和保障，在很大程度上決定著企業(yè)檔案工作的質(zhì)量與水平。當(dāng)前，國有企業(yè)的項(xiàng)目檔案管理體制逐漸不能適應(yīng)新興的PPP項(xiàng)目檔案管理需要，PPP項(xiàng)目檔案的所有權(quán)、管理權(quán)、歸屬權(quán)不夠明晰，其在企業(yè)檔案管理和檔案資源中的位置不夠明確，專門針對(duì)PPP項(xiàng)目檔案的管理標(biāo)準(zhǔn)和辦法尚未出臺(tái)，已有的建設(shè)項(xiàng)目檔案管理體制與實(shí)際管理需求的不匹配已嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目檔案管理工作的質(zhì)量和相應(yīng)工作的開展，進(jìn)而影響了國有企業(yè)PPP項(xiàng)目檔案管理工作的效率和價(jià)值。

（二）檔案管理流程與PPP項(xiàng)目不相適應(yīng)

在國有企業(yè)PPP項(xiàng)目檔案管理中，科學(xué)編制檔案管理流程是檔案科學(xué)、規(guī)范管理的重要內(nèi)容，依據(jù)完善的管理流程可使管理者對(duì)投資項(xiàng)目檔案管理的各環(huán)節(jié)了如指掌。國有企業(yè)傳統(tǒng)的檔案管理流程已經(jīng)無法適應(yīng)PPP項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)需求，例如項(xiàng)目投資決策、社會(huì)投資人招標(biāo)、項(xiàng)目運(yùn)營管理等PPP項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)在傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目中并不存在。首先，在項(xiàng)目投資決策階段，要進(jìn)行項(xiàng)目的可行性分析并履行企業(yè)投資決策程序，決策通過后才能招投標(biāo)取得項(xiàng)目。在此階段，項(xiàng)目的評(píng)估論證資料、可行性研究資料、實(shí)施方案、決策文件等檔案資料的管理缺乏流程依據(jù)，管理不規(guī)范。其次，在項(xiàng)目取得后，成立SPV公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，SPV公司由政府投資人和社會(huì)投資人等出資設(shè)立，主體多元化，涉及的檔案資料繁多，此階段檔案管理的主要問題是責(zé)任主體不夠明確。最后，典型的PPP項(xiàng)目完成建設(shè)進(jìn)入運(yùn)營期后，需要通過運(yùn)營收益或政府補(bǔ)貼等形式收回項(xiàng)目投資并獲取相應(yīng)利潤，運(yùn)營期的管理方案、收費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制、績效考核資料、投資退出機(jī)制等檔案資料缺乏相應(yīng)的流程支持。

（三）PPP項(xiàng)目檔案的價(jià)值未得到有效發(fā)揮

PPP項(xiàng)目檔案對(duì)于國有企業(yè)投資項(xiàng)目決策、工程安全質(zhì)量評(píng)定、工程設(shè)計(jì)變更及索賠、工程竣工后的管理與維護(hù)、運(yùn)營期績效評(píng)價(jià)與考核、項(xiàng)目特許經(jīng)營期滿后的移交、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與科學(xué)研究，以及項(xiàng)目相關(guān)法律糾紛的證據(jù)認(rèn)定等各項(xiàng)工作，都具有極其重要的利用價(jià)值。受傳統(tǒng)檔案管理觀念的影響，國有企業(yè)PPP項(xiàng)目檔案“重管理、輕使用”的特點(diǎn)較為突出，PPP項(xiàng)目資料存檔后，常常束之高閣，缺乏對(duì)檔案實(shí)用性價(jià)值及時(shí)挖掘和有效利用，未能將檔案管理的收集、整理、使用有效銜接。目前，PPP項(xiàng)目檔案管理仍以檔案資料收集的規(guī)范性和完整性為重點(diǎn)，忽略了檔案資料的實(shí)時(shí)性和實(shí)用性。這種現(xiàn)狀影響了國有企業(yè)PPP項(xiàng)目的有序推進(jìn)和管理，使得檔案管理無法為社會(huì)資本參與基建項(xiàng)目投資改革提供助力，成為國有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目投資建設(shè)中的短板。endprint

三、國有企業(yè)PPP項(xiàng)目檔案管理的對(duì)策分析

（一）完善PPP項(xiàng)目檔案管理體制

國有企業(yè)應(yīng)將PPP項(xiàng)目投資決策和建設(shè)運(yùn)營的特點(diǎn)與現(xiàn)有企業(yè)檔案管理制度相融合，探索適合PPP項(xiàng)目檔案管理的體制和制度。SPV公司應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)和檔案管理專業(yè)要求，建立專業(yè)檔案管理機(jī)構(gòu)，配備專職檔案管理人員，明確主管領(lǐng)導(dǎo)、檔案管理人員以及其他項(xiàng)目管理人員各自的管理職責(zé)權(quán)限，建立和完善PPP項(xiàng)目檔案管理網(wǎng)絡(luò)體系，加強(qiáng)項(xiàng)目檔案管理各環(huán)節(jié)的溝通與交流。同時(shí)，項(xiàng)目公司應(yīng)借鑒和學(xué)習(xí)國際PPP項(xiàng)目管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立符合國有企業(yè)自身運(yùn)作特點(diǎn)的PPP檔案專業(yè)管理制度和模式。

（二）創(chuàng)建PPP項(xiàng)目檔案管理流程

一要在項(xiàng)目前期分析和決策階段，將形成的項(xiàng)目可行性研究、實(shí)施方案和決策文件等納入檔案資料收集范圍，為項(xiàng)目合法依規(guī)實(shí)施提供有力保障。二要在項(xiàng)目實(shí)施階段，明確SPV公司為檔案管理的主體，對(duì)項(xiàng)目投資合同、特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議、PPP項(xiàng)目合同、施工總承包合同等一系列合同文件檔案，以及項(xiàng)目施工過程中涉及的組織、質(zhì)量、安全、設(shè)計(jì)變更、工期、成本等檔案文件進(jìn)行有效管理，以實(shí)現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)階段各環(huán)節(jié)檔案資料的可跟蹤和可追溯。三要在項(xiàng)目運(yùn)營和投資退出階段，將項(xiàng)目運(yùn)營管理、收費(fèi)調(diào)價(jià)、績效考核乃至投資退出等檔案資料納入管理流程，為項(xiàng)目運(yùn)營管理和績效評(píng)價(jià)提供支持。四要在流程管理中，加強(qiáng)過程控制，堅(jiān)決按照三同步原則管理，即SPV公司成立與檔案管理要求同步，檢查項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營進(jìn)度與檢查檔案資料收集同步，驗(yàn)收、鑒定項(xiàng)目成果與驗(yàn)收檔案同步。

（三）發(fā)揮PPP項(xiàng)目檔案管理價(jià)值

國有企業(yè)檔案管理部門和PPP項(xiàng)目的SPV公司應(yīng)明確實(shí)用性和及時(shí)性為檔案管理的核心思想，開展檔案資料的研究工作，對(duì)項(xiàng)目資料進(jìn)行深層次分析，確保PPP項(xiàng)目檔案資料為項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營提供有用信息，促使檔案管理發(fā)揮其潛在價(jià)值，為PPP項(xiàng)目的實(shí)施助力。同時(shí)，通過部門間的協(xié)調(diào)溝通，建立PPP項(xiàng)目檔案資料共享和信息傳播機(jī)制，細(xì)分項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，構(gòu)建完善的項(xiàng)目檔案資料服務(wù)鏈。結(jié)合云計(jì)算等先進(jìn)信息技術(shù)，探索建立基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的計(jì)算機(jī)檔案管理系統(tǒng)，將PPP項(xiàng)目決策、招投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營等各階段的檔案資料有序整合，不斷提高檔案數(shù)據(jù)的集成化程度，推進(jìn)檔案收集、鑒定、整理、保管、檢索、編研、利用等環(huán)節(jié)的信息化，借助現(xiàn)代信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)檔案管理的系統(tǒng)性和整體性，增強(qiáng)檔案資料的實(shí)用性。

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