低影響開發雨水系統項目基于PPP+EPC運行模式的創新研究

馮 森

(太原市城鄉管理委員會排水管理處,山西 太原 030006)

1 PPP模式和EPC模式概述

1.1 PPP模式概述

根據世界銀行的表述,PPP模式是基于私營組織和政府部門之間就特定公共服務項目和資金資產投入之間的權利義務關系而達成了一項時間較長的長期協議,一般而言,私營組織需要承擔更大的責任和義務,因此,也就需要承擔更大的風險?；谑澜玢y行的定義,結合我國城市基礎設施建設的實際特點,發展改革委員會更為詳細的對PPP模式進行了定義,為了提升政府公共服務產品的供給能力和提高供給效率,通過特許經營、股權合作和購買服務的融合方式,政府部門與社會資本構建利益共享、風險分擔的一種長期合作的模式,所以,在這樣的定義之下,PPP通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作,并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管,以保證公共利益最大化。

1.2 EPC模式概述

EPC模式,根據其英文縮寫的意思,顧名思義,就是設計、采購和建造等全過程承包的一種工程管理運營模式。在我國通行的EPC模式中,EPC模式有這樣的一些特點:第一,建設的一方將工程承包給總承包商之后,只與其簽訂合同,即使總承包商再將部分的工程進行分包,分包商也不與建設方進行合同的簽訂,總承包商承擔全部責任,而分承包商承擔連帶責任；第二,在合同履行過程,建設方給予總承包商更多的管理運行權限,不會對工程進行過多的干涉管理；第三,總承包商是工程項目的第一負責人,因此對工程的整個過程負責,并承擔各個過程中出現的各類風險。

2 PPP+EPC運行模式的風險及難點

2.1 項目定義的定位模糊

在特定項目的實施中,招投標的初期階段,對于大多數的項目完成后權利人而言,他們只能給出預期的功能性目標和設計的標準,本以為風險轉移到了項目的承包方,但是,由于權利人對設計的準確性負責,并且不應隨意變更,若由于這些內容不合理或出現遺漏而造成投資增加、工期延長,這些風險皆由后期的權利人承擔。

2.2 施工質量的監督方面容易出現問題

PPP+EPC模式中的項目完成后使用的權利人對于項目本身的設計和質量把控能力較弱,缺少更加嚴格細致的第三方同步監督,因此驗收時除去結構性設施、構筑物的質量外,還需實施按效付費的機制,定期考評并結合效果按階段付費。并且,采用PPP+EPC模式進行低影響開發雨水項目的建設,涉及多領域、多專業,技術復雜、管理難度大,對承包商的要求較高,若承包商選擇不當,業主在建設過程中更換承包商,將產生大量損失。目前,相對于歐美發達國家而言,我國能夠在完整產業鏈從事低影響開發雨水系統建設的企業較少,選擇難度較大。

3 PPP+EPC模式的優勢

PPP的優勢就在于能夠更大范圍的在全社會進行社會資本的融資,因此,勢必緩解政府財政投入的壓力,同時,能夠為社會組織帶來發展機遇,提供更多的市場競爭發展平臺。當PPP運營模式和EPC模式進行很好的融合時,具備設計、采購、施工、運營等綜合業務能力的企業在實際項目中可以對一系列業務進行打包,提升管理效能和加快項目的施工進度,從而在一定程度可以讓從事此類項目的社會組織能夠獲得更多收益。所以,“PPP+EPC”組合模式運用在低影響開發項目建設時,具有以下的一些優勢：

第一,能夠最大程度的避免在各項工程的施工過程中出現各自為政和碎片化管理的狀況。從低影響開發技術上講,流域或排水分區是實現從源頭——中途——末端、場地內外雨水全過程管理的載體,其間項目的豎向設計、銜接設計與景觀設計以一個實施主體來建設,便于統籌工作,圍繞相應的徑流總量、徑流污染控制指標來統籌設計,避免不必要的工作協調,能夠做到統一設計、統一建設和統一運行。比如,在廣西省南寧市的那考河流域治理工程中,涉及了十多個子工程項目,包括河道整治工程、河道截污工程、河道補水工程、黑臭水體的治理、沿岸景觀工程、海綿城市示范工程和信息監控工程等,在投入了將近十二億,經過了不到兩年時間的治理,已經初步形成了“山水相依、城水相融、人水相親”的綠色循環生態格局,得到了業內專業人士和廣大市民的首肯和贊揚,也是習近平社會主義建設新時期“五位一體”戰略布局的典型成功典范,值得其他城市在給排水系統升級改造工程中進行合理的借鑒。

第二,流域或排水分區打包運作的形式更有利于項目的監測評估考核,便于劃清責任權屬。采用“PPP+EPC”組合模式進行低影響開發項目的建設,將相關的系列工程進行了總的承包處理,政府只需要對第一承包人進行問責,不存在施工單位之間進行相互扯皮和責任推諉的問題。對于總的承包方而言,一般都是國內實力雄厚和資質級別較高的施工組織,它們為了自身的社會信譽和后期的發展前景,必然會竭盡全力的進行施工全過程的精心運作。再者,因為后期還要較長時間的責任風險承擔和第三方的定期評估審核監督,使得施工方在建設過程中就會更加的細微謹慎。比如,在廣西省南寧市的那考河流域治理工程協議簽署中,政府和社會資本方簽署了十年的協議,除過兩年的施工建設期之外,工程建成的后續八年仍然由其進行風險和責任的承擔,政府聘請第三方按照此前確定的水質、水量、防洪等考核指標體系對項目定期監測考核,并且,按效果按季度付費,如果存在問題則隨時追責。