國外綠色基礎設施的探討及對國內的啟發

方智超凌琳李瑋華葛靜

（1.南京工業大學 江蘇南京 211816 2.同濟大學 上海市楊浦區 200092）

引言

近年來隨著極端氣象災害不斷發生，城市系統屢屢遭到重創，城市居民的生命財產安全遭到了極大的威脅。在城市規劃學科中，可持續發展的概念往往被解讀為具有穩定性和安全防御性，通過“精明增長”或“新城市主義”，穩定的自然和社會環境可以世世代代延續[1]。作為一個新興的學術流行詞，韌性城市近年來逐漸成為城市研究的熱點議題，而其中綠色基礎設施作為韌性城市構建的重要組成部分，側重于對自然系統所提供的生態、社會和經濟綜合效益的積極探究和轉化，以期實現在傳統生態保護的基礎上創造更加高效和可持續的土地利用及發展模式。文章嘗試分析國內綠色基礎設施的情況和不足，對國外綠色基礎設施進行梳理解讀，以期探討其對中國綠色基礎設施規劃管理的借鑒意義。

1 綠色基礎設施概述

綠色基礎設施（Green Infrastructure）是規劃者和決策者將基礎設施的寓意從灰色基礎設施延伸到綠色空間體系中衍生而來的概念，從而使社會科學（如城鎮規劃、政策實施）與自然科學（如生物學和景觀學）之間的聯系更加便利，并且能夠從整體上組織和維護這些系統的功能。

2 國外綠色基礎設施情況

2.1 英國綠色基礎設施規劃與管理

2009年，英國自然環境組織編寫了《綠色基礎設施導則》，該導則主要包括GI目標與范圍、GI定義內涵與政策支持、GI規劃的價值及GI有效發展的策略等內容，作為基本導則對英國GI規劃建設實踐起著重要作用。之后，英國自然環境組織對《導則》進行了不斷的修正與完善，并于2012年在《導則》中補充了生物多樣性保護及GI規劃方法等更為充實的內容，修訂后的導則對英國多個城市的GI實踐起到了非常好的指導作用。

2.1.1 相關政策與法規

為了保障GI更好的實施，英國制定了一系列與GI及生物多樣性相關的政策與法規，與該《導則》最為相關的是2011年地方行動計劃、2011年國家環境白皮書以及國家規劃政策框架（NPPF）等[5～6]。受“將權力從行政官員手中轉移到最了解自己地區的當地人們手中”思想的影響，2011年地方行動計劃代表了自1947年以來英國最為深遠的規劃系統的變革。

2.1.2 實施管理

GI規劃綜合結果實施，并與當地規劃、法規整合，與政府等決策支持系統協調，形成推動GI戰略實施的機制。政府機構根據項目優先級別采取一系列措施推動GI戰略：政府提供充足資金推動優先級以及重點項目，并建立基金籌集機制，實現戰略目標；地方政府審視已有相關政策，制定新的政策，鼓勵GI實施；通過戰略性舉措就該地區擬建項目與法定咨詢者和公眾進行討論與溝通；審查評估建設實施狀況，確保符合現有標準等[7]。

GI的實施與管理過程中，除政府主導外，非常強調地方當局及相關民間組織與民眾等多方的參與協作。其實規劃的編制便得益于多方合作，規劃師、工程師、科學家和政策分析師共同商議擬定發展議題與解決方案，自然環保部門與民間環保團體、地方野生動物組織、地方遺產組織、利益相關者、社區、居民大眾等共同參與探討規劃的愿景，并向民眾解釋專業性的假設與分析，達成共識，如此以使規劃擁有較好的民眾基礎，利于后期的實施與管理。

2.2 美國綠色基礎設施建設的政策類型

美國綠色基礎設施建設方面的相關政策，可以分為聯邦和地方兩個層面，聯邦層面的主要舉措主要表現為一系列環境保護法案的施行，極大地推動了綠色基礎設施的建設實踐。其中影響最為深遠的當屬清潔水法案。清潔水法案頒布于1972年，是美國聯邦政府所頒布的第一部針對于點源和非點源水污染治理的法案。其中的“國家污染物排放清除系統聯邦條例建立了污水排放許可證制度，要求污染排放單位必須獲得排污許可證，并規定的違反者處以罰款。自1987年起，雨水徑流排放也被納入該條例中，推動了地方政府建立與之相應的雨洪管理制度[8]。在地方層面，很多城市不僅建立了適用于不同類型建設項目的雨洪管理相關法規，也為市政基礎設施項目建立了新型的資金體系，為城市綠色基礎設施改造和更新項目提供獎勵資金。同時通過相關政策的實施來促進綠色基礎設施的建設。通過分析波特蘭、西雅圖、紐約、芝加哥、費城等五個城市相關政策的實施情況，將現今美國城市實施的綠色基礎設施管理政策歸納為規劃控制、建設許可、專項收費、補貼激勵等類型。

2.2.1 規劃控制

規劃控制是指通過制定相關規劃，建立因地制宜的土地利用策略。包括實施不同開發強度，合理布局開放空間，保護生態敏感區域和生態緩沖區，以最大程度降低開發建設對城市生態環境所帶來的不利影響。規劃控制可以通過區劃條例、開放空間規劃、綠色基礎設施專項規劃等進行實施。

2.2.2 建設許可

建設許可制度是指新建或者改造項目的設計必須滿足綠色基礎設施的相關標準才能夠獲得建造許可的一項制度。美國現今相關應用比較廣泛的建設許可制度包括雨洪排放標準，綠色空間指數等方式。

雨洪排放標準一般根據建設場地的不透水地表面積，初期雨水利用量等指標進行確定。以波特蘭為例，波特蘭雨洪管理手冊規定所有面積超過500平方英尺（約合46.5m2）的新建或改造項目，或需要提高雨水外排量的已建成項目，都必須遵守污染消除和徑流控制標準所有建設項目無論面積大小都必須滿足“定點排放要求”通過就地處理雨水徑流的來模擬場地建設前的水文情況。綠色空間指數通過量化評估場地內的綠地、植被、雨水花園、垂直綠化的建設，設定相應指標下限，相關項目建設之前其設計方案必須經過該體系評估后才能夠獲得建設許可。該評價制度可以對綠色基礎設施多方面的生態服務進行考量，能夠較為合理地反映出場地內綠色基礎設施的生態服務水平。該政策的代表是西雅圖于2006年開始實施的西雅圖綠化指數。

建設許可制度的局限是其僅對需要獲得許可證進行新建或者改造的項目有效，而對于大部分類型的用地則依然延續之前標準。導致該種類型制度對城市的影響比較有限。

2.2.3 專項收費

美國城市與綠色基礎設施相關的收費制度主要是雨洪管理費。雨洪管理費通過向存在雨水外排情況的用地業主按一定標準收取費用作為政府專項基金，用來維護和提升城市的現有的排水系統，以減輕城市的合流制排水溢流和雨水徑流問題。現今美國雨洪管理費主要依據場地不透水地表面積進行收取。雨洪管理費對于不同的用地類型有著不同的計算方式。獨戶居住單元由于測量不便，一般采用統一標準進行收取。其他類型用地的計算方式更多依據其總面積和不透水地表占地面積進行計算。

以費城為例，費城過去使用的是基于場地消耗水量的收費制度，近年來則轉換為更為科學合理的依據不透水地表面積進行收費的方式。

2.2.4 補貼激勵

補貼激勵措施通過獎勵手段促進綠色基礎設施的建設。常用的補貼激勵措施包括經濟方面，項目建設方面等，還可以采取項目綠色認證和評獎等方式。經濟補貼一般采取資金補貼，稅收減免等方式鼓勵業主和開發商在其建設項目中應用綠色基礎設施。經濟補貼對采取綠色基礎設施建造，降低不透水地表面積等措施的項目進行經濟補償。稅收減免的形式主要采用雨洪管理費用減免的形式。其允許業主通過場地綠色基礎設施建設的方式，適當降低其需要交納的雨洪管理費用[9]。項目建設方面的激勵手段則包括提高建設用地相關建設指標，加速項目審批過程等方式。

3 結論與借鑒

綠色基礎設施作為融合不同尺度、不同類型的生態建設和保護規劃，以其良好的經濟、社會和環境效應而成為政策制定和實施的框架，并在西方發達城市和地區廣泛實踐，建立相對成熟的綠色基礎設施規劃與評估系統，在綠色基礎設施規劃、數據收集、資金支持、公眾參與、效益評估等方面均取得良好的進展。

在中國，快速城市化發展的背景下，在社會經濟快速發展的同時遺留了比較嚴重的生態和環境負面效應。從不同尺度進行生態保護建設，以解決不同地理空間的生態問題變得日益重要。隨著綠色基礎設施的效應和規劃技術不斷成熟，探索符合我國不同城市和區域的綠色基礎設施建設框架、規劃方法和評估技術變得可行。在借鑒西方國家、地區、城市和社區等不同尺度綠色基礎設施規劃與建設的基礎上，綠色基礎設施在中國地區的實踐應進一步強調系統性和區域性綠色基礎設施規劃的重要性，并且發揮政府職能，統籌資金安排和鼓勵公眾參與等方式能有效推行綠色基礎設施建設。