基于PDCA循環管理模式目標下城市道路規劃實施體制優化研究

何海倫 丁佳甜

（南京工業大學 江蘇省南京市 210000）

1 引言

國內城市化正處于快速發展階段，道路交通工程等國民基礎設施建設更是城市化發展的重中之重，但是目前隨著建設量的增加，速度的加快，缺乏相應的規劃管理措施與法規來對道路交通等重要設施進行管理。道路交通是城市賴以生存和運行的動脈，會對城市的經濟發展、社會運行起全局性、先導性的作用[2]。從某個角度而言，道路交通規劃建設的實施質量和速度將直接影響到國民經濟的發展水平和提升速度。因此，本文希望通過以PDCA循環管理模式為目標，研究當前的城市道路交通規劃管理問題與其改善的可能，實現道路交通規劃實施體制的優化，并以此進行相關理論措施的探索研究。

2 道路交通規劃管理實施現狀問題

2.1 相關法律法規缺失

作為道路交通建設主要法律依據的《城鄉規劃法》和《中華人民共和共交通法》對道路交通規劃管理方面的界定十分概括，而像《建設工程質量管理條例》、《公路建設法律法規》等細節性的相關法律法規在對道路建設的規劃、設計和施工部分描述的十分詳細，但是缺乏對管理內容的闡述和要求。因此很難找到一部既具有道路交通規劃建設實施細節內容，同時又在規劃管理內容方面進行規定的法律法規文件。法律法規的欠缺形成了自上而下的規劃管理實施上存在的斷裂區間，影響了整體法律法規系統的完整性，導致了管理機制的漏洞出現。

2.2 實施管理條塊分割

城市交通規劃、建設和管理部門分屬于不同的機構。在相關事件發生以后，不同機構的不同部門缺乏相應的管理權力和手段，沒有統一的法律法規可以參考，同時各部門的協調、溝通存在障礙，無法形成統一有效的解決方案，導致道路交通建設工程無限期停滯，阻礙社會經濟的政策發展。目前，全國性城市交通問題專門研究機構只有兩家（建設部的“城市交通工程技術中心”與無錫市“公安部交通管理科研所”），它們分頭選擇研究課題，獨立展開研究工作，難以體現交通規劃與交通管理的綜合及協調，形成了本該進行一體化研究及解決的交通規劃與管理問題部門脫離，制定具體管理政策時相互分離，無法形成解決城市交通規劃管理的合力。[4]

2.3 規劃部門管理職能定位不明確、效率低下

規劃部門在所謂的城市道路交通規劃管理機制中的定位和職能不明確，其管轄的職權劃分比較模糊，在各類相關的法律法規或者統籌性文件中沒有進行過說明。因此在對部分建設項目的承建方、建設方進行依法管理時瞻前顧后、困難重重，無法對其管理范圍內的相關建設項目起到監督管理的目的。同時，作為整個道路建設項目中的一環，在缺乏法律法規政策引導下的規劃部門對建設單位進行單方面的處罰是不切實際的。[5]

2.4 未結合公眾參與、監管機制缺失

在我國的城市建設中長期存在著輕視監管的現象。隨著城市的發展，道路交通建設的實施過程中的專業性和技術性要求提高，相應的監管機制無法針對日新月異的技術進行有效的監督和管理，也缺乏對建設完成之后的長效監管機制。公眾作為道路交通規劃建設工程中重要的參與者和利益相關群體，在建設過程中處于重要一環，結合公眾參與能夠形成的一個重要的監督形式——群眾監督。但是目前的道路交通規劃管理監督模式中，權力掌握在少數人手中，缺乏與公眾參與政策的結合。

2.5 工程建設手續審批程序不合理

在規劃行政許可過程中，管理機構憑借自己的專業知識去判斷申請者的申請是否合理、是否符合規劃的要求，繼而做出相關的許可決定，在這一過程中明顯缺乏申請者的申訴環節和利益相關者的參與環節。城市規劃行政管理部門只是對申請工程建設的建設單位進行工程資質的手續審批審查，但是無法對后續的如非法分包轉包等機制漏洞下形成的流程進行有效的管理。

3 PDCA循環管理模式

3.1 概念與管理流程

PDCA循環由美國質量管理專家戴明博士提出，又稱戴明環。全面質量管理的思想基礎和方法依據就是PDCA循環。PDCA循環的含義是將質量管理分為四個階段，即計劃（plan）、執行（do）、檢查（check）、處理（act）。PDCA循環不僅在質量管理體系中運用，也適用于一切循序漸進的管理工作。

3.2 PDCA循環與道路交通規劃管理

道路交通規劃實施建設工程項目大、建設時間也較長，符合PDCA循環管理模式中對于循序漸進的管理工作的要求。同時，規劃部門在進行管理道路交通規劃實施建設的主體就是道路建設的質量，與PDCA對于質量監管的內容契合。

道路交通工程建設項目的開展，涉及到政府以及許多的部門和群體，各部門之間難免在規劃管理方面出現問題，而規劃部門作為道路交通工程建設中重要的一環，規劃管理方面起著重要的作用，通過運用PDCA循環管理模式——進行一種自上而下、合乎邏輯的工作程序（Plan-Do-Check-Act），政府處理不好的規劃管理問題紕漏交給下一步的交通局、建設局、移民局最后是建設方，然后匯總相應的處理方法、信息以及現有的問題到規劃部門。大環套小環，互相促進推動項目工程質量層層提升的管理方式能給現有的道路交通規劃管理方式帶來實足的進步。這樣不僅能夠充分發揮各個部門的規劃管理作用，同時能夠形成系統有效且條理科學的質量監管流程，使得今后的道路交通規劃管理能夠有一個合理的管理模式。

4 結合PDCA循環管理模式的道路規劃實施體制優化策略

4.1 制定多部門協調的法律法規（P）

進一步落實統籌類法律對于道路交通規劃管理方面的法律要求，完善細節性的相關法律法規，謀求推動宏觀管理與實施細節結合的管理法規的編制。相關法律法規的制定與完善步驟等同于PDCA管理模式中的計劃（P），是整個道路建設項目開始的準備階段，以書面的形式規定了相關的建設、監理和施工的內容。完善相關的法律法規有利于明確道路交通規劃管理的對象，保證建設工程質量體系的高效運作，為施工建設提供準確可靠的依據，有效預防實施管理中可能造成的質量問題。

4.2 協調管理系統（D）

加強各個管理部門之間的協調與溝通[7]，促進管理機制一體化、流程化類似于PDCA管理模式中的組織實施（D）。通過PDCA管理模式來制定有利于各個程序和環節合理運行的規則和流程，提高道路交通工程布局的系統性、功能的關聯性以及服務的公益性，逐步對上位的法律法規進行相應的對照和落實，按照完善的規范進行實施。

4.3 明確規劃部門職能（D）

規劃部門作為道路交通規劃實施管理中的重要一環，通過PDCA管理模式的組織與實施，能夠明確的劃分其管轄的職權，明確規劃管理的內容和各項目的規劃控制指標，將前幾個循環合理有序的匯總部分納入標準，并且處理剩下的問題，將總體的規劃實施管理的效率大大的提升。

4.4 形成制度化的公眾參與、法律監督的工作機制（C）

公眾參與制度建設是推進城鄉規劃管理水平提高，保障城鄉規劃公平公正的有效措施，是加強政務公開、完善行政公示制度的重要組成部分。建立結合公眾參與的法律監督委員會制度，在法律上明確規定監督委員的權力、職責以及承擔的責任，規劃部門應當在委員會內部占有重要席位，且可以結合公眾監督的制度進行管理，這一部分相當于PDCA管理模式中的效果檢查（C）。

4.5 建立持續的工程建設手續審批管理機制（A）

該內容作為整個道路交通規劃實施建設的第一環，也是PDCA循環管理模式的承上啟下的一環，承接多方部門的要求與信息，通過必要的審核進行資格證書的核發從而開始所有的建設工作。

由于現有的道路交通工程規劃管理程序存在漏洞，因此建立一種自上而下的完善的手續監督管理機制十分重要。在城市規劃行政主管部門與測繪部門商定道路設計要求后，建設單位通過與設計院進行溝通、征求相關專業部門的意見，將擬定的方案送審規劃行政主管部門進行核定并申請核發工程規劃許可證。隨后建設單位要委托施工單位進行放樣，與測繪部門和交通部門進行協調。規劃管理部門實際上在上述審批核發完成之后就失去了對道路建設工程的管理與監督，而漏洞往往發生在對道路工程規劃許可證的后續資質使用過程中。因此建立一種長效性監督與管理的工作制度，將有利于規劃管理體制的優化。不光在源頭上把控強制性的法律法規內容，同時在后續使用上杜絕違法行為。

5 結語

面對當今道路建設質量問題與道路交通規劃管理機制方面的問題，運用PDCA管理方法能夠達到優化管理機制、強化監督管理、促進高效運轉的目的。在PDCA循環管理模式目標下的城市道路交通規劃管理實施體制，在社會高速發展、建設工程量劇增、建設規劃管理模式缺失等情況下，能夠為將來城市道路交通規劃實施體制帶來較大的變革。PDCA循環管理模式在各個部門（尤其是規劃部門）推廣下，能夠保證城市道路交通建設質量與工期，減少建設施工事故與責任的推諉現象，完善道路交通建設的法律法規體系，同時實現最終的道路交通規劃實施體制的優化目標。

[1]屠海龍.城市交通規劃管理與道路工程建設研究[D].科技創新與應用，2016（5）：218.

[2]趙靈琳.城市道路規劃建設的管理機制研究——以浙江省杭州市“斷頭路”為例[D].浙江工業大學政治與公共管理學院，2013（08）.

[3]孫 健.城市交通規劃與管理[J].工程科技雜志社，2017（2）：206.

[4]周江評.思路創新：試論交通管理與城市規劃的協調[D].人文地理，2001，16（3）：66～70.

[5]祝江力.城市道路管理功能分類機理探討[D].西南交通大學，2008（5）.

[6]劉之淵.PDCA方法在工程質量監督管理工作中的運用[D].山西建筑，2010（13）：195～196.

[7]徐匆匆，馬向英，何江龍，劉麗.城市地下管線安全發展的現狀、問題及解決辦法[D].城市發展研究，2013，20（3）：108～112.