PPP模式在X市小學教育的應用探索

■ 王超

廣西財經(jīng)學院 廣西南寧 530000

引言

隨著社會的快速發(fā)展，特別是改革開放實行四十多年來，人們的物質(zhì)和精神生活極大豐富，人民群眾對教育重視程度越來越高，對教育質(zhì)量的需求日益提高。雖然政府多次出臺規(guī)定加大對教育領域的管理和投資，但仍然沒有改變?nèi)找婕觿〉慕逃还浆F(xiàn)象，例如教育資源分配分配不均，教育機會不均等等很多方面。當前我國正在積極探索運用PPP（Public-Private Partner-ship）模式——政府與民間資本合作，包括建設基礎設施、購買公共服務等。與傳統(tǒng)的所有公共服務供給全部由政府提供相比，PPP模式完全可以把公共部門的優(yōu)勢與非公共部門的優(yōu)勢有力結(jié)合起來，有效改進公共服務中存在的資金、技術、管理等方面的問題，提高教育教學質(zhì)量。因此本文將對公立小學引入 PPP 模式進行探討，期望對基礎教育的建設和發(fā)展提供一種新的思路。

1 PPP模式概況及其引入教育領域的可行性

1.1 基本概況

1992年,英國政府為了能夠提升基礎設施建設水平,解決公共服務資金不足、公共部門缺乏資金效率等問題,首次提出了PPP模式的概念。從20世紀90年代后,吸引民間投資、社會投資參與基礎建設的潮流開始在國際上蔓延。世界銀行等國際組織普遍采取了“私人主動融資”(PFI)、建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(BOT)、轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(TOT)等類似民間投資的參與模式,之后，這種民間投資和政府共同投資合作建設的方式被稱為PPP模式。

PPP模式是一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，主要應用在公共基礎設施建設中,這種現(xiàn)代融資模式的核心理念是使各參與方能獲得 “雙贏”或“多贏”。雖然PPP模式概念比較新穎，但PPP模式其實是一個范圍非常寬泛的概念,沒有固定的形式，主要根據(jù)每個項目的特點、各參與主體的具體情況、所在地的投資環(huán)境,制定適合每個項目自身的投資模式。它沒有固定的定義,其確切含義要根據(jù)具體的項目來確定。根據(jù)目前國際組織和各個國家對PPP模式概念的定義,可以將PPP模式大體上劃分為廣義概念和狹義概念。廣義上PPP模式的概念,指的是通過政府公共部門與私人部門的合作來為公眾提供公共產(chǎn)品或服務；狹義的PPP模式概念,可以理解成對一系列項目融資模式的總稱。

雖然PPP模式的范圍寬泛,每個項目的情況都不一樣，但在形式上卻具有若干公認的特點,比如它們都是正式的政府合作項目,合作方雙方必須包括私營和商業(yè)部門的私人合作伙伴,建立雙方長期合作伙伴關系,重點關注合作的結(jié)果,具有合作伙伴之間風險分擔的要素等。在所有的PPP項目中,政府部門扮演的角色主要是規(guī)則的制定者和項目總體方向的把控者，負責界定經(jīng)營范圍,確定優(yōu)先事項、目標和結(jié)果,并出臺項目管理制度,以推動PPP項目的運行；私營部門在項目中的基本角色和工作是根據(jù)契約條件,共同結(jié)合來實現(xiàn)PPP計劃的經(jīng)營目標。

2 我國基礎教育的現(xiàn)狀及問題

目前，我國基礎教育領域還存在著許多突出的問題，包括教育經(jīng)費投入不足，教育財政壓力過大，缺乏科學合理的管理監(jiān)督，辦學效益不明顯等。這些突出的問題已經(jīng)引起社會各界和政府層面的高度重視。針對許多問題的教育改革也正在逐步向前推進和發(fā)展，但呈現(xiàn)出的改革力度和進度都不盡如人意。具體表現(xiàn)為：我國的公共教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例遠遠低于同期世界平均水平；在傳統(tǒng)上，我國政府在教育投資方面一向傾斜于高等教育，這就使得基礎教育的經(jīng)費較為短缺；地方財政負擔為主、中央和省級負擔為輔的基礎教育經(jīng)費投入的基本模式又使當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平對當?shù)鼗A教育的發(fā)展產(chǎn)生較大影響，因此導致基礎教育的發(fā)展不均衡，農(nóng)村基礎教育的發(fā)展處境極為嚴峻。另外不容忽視的一方面體現(xiàn)在國家教育投資的效益，投資效益的高低很大程度上由強有力的投資管理和科學的投資方式來決定。長時間以來，我國教育財政支出管理意識比較單薄，缺少科學合理的管理方式，尤其是我國主要采用無償性財政撥款方式進行教育財政資金的劃撥，間接助長了輕視投資效益的風氣，教育經(jīng)費浪費現(xiàn)象屢見不鮮。此外，缺乏有效的監(jiān)督機制也是存在的另一大問題，特別存在于教育基礎設施的購置和建設過程中，而這樣的情況就特別容易導致學校使用的基礎設施存在一定的質(zhì)量問題，極端情況下甚至會直接危及學生和教師的生命安全。由此可見，我國的基礎教育投融資經(jīng)驗還較少，基礎設施建設與管理建設還存在很多缺陷，所以把國外基礎教育PPP模式的先進經(jīng)驗在國內(nèi)推廣是十分必要的，可以成為加快我國教育改革與發(fā)展的重要手段之一。

3 我國基礎教育引入PPP模式的必要性與可行性

我國的公辦學校大多是具有事業(yè)單位性質(zhì)的機構，因此在學校管理方面行政主導性較強，管理方式老舊落后，不具備服務意識。在教育機構建設中運用PPP模式，可以結(jié)合公共部門和私營部門的優(yōu)勢，互相取長補短，借此提高管理效益和服務質(zhì)量。

3.1 基礎教育PPP模式的必要性

在我國基礎教育中引入PPP模式的必要性主要有以下幾個方面。第一,PPP融資模式促進了基礎教育的多元化,也提升了基礎教育的融資能力,而且有助于建成公正、獨立、高效率和可行的教育資金監(jiān)管體制。第二，在基礎教育中，制定怎樣的教育計劃、開發(fā)怎樣的課程以及怎樣保證教學質(zhì)量是政府部門重點關注的問題，引入PPP模式能夠幫助政府部門分擔更多的煩瑣事務，實現(xiàn)政府職能的回歸。第三,引入PPP模式能強化市場競爭，讓優(yōu)質(zhì)的戰(zhàn)略投資者為當前的教育事業(yè)投入新的生機活力，推動教育事業(yè)的發(fā)展。第四,在基礎教育中政府部門更多的是發(fā)揮基礎性作用，引入PPP模式能夠在基礎教育的基礎上提升教育質(zhì)量，為更多的適齡兒童提供受教育的機會，推動教育發(fā)展公平化。第五,引入PPP模式，能讓各方參與力量形成一個戰(zhàn)略同盟，在投資過程中建立起監(jiān)管機制，分散投資風險。第六,政府在選聘人員時，能夠更加市場化，從而篩選出能夠勝任對應工作的相關人員，避免出現(xiàn)濫竽充數(shù)的情況。第七,能夠使教育投入成本更得到更精準的控制，提升教務開支的透明化程度，真正實現(xiàn)教育為人民服務，減少教育行政腐敗現(xiàn)象。

3.2 PPP模式應用于我國基礎教育的可行性

3.2.1 理論可行性

在發(fā)展教育基礎事業(yè)中，公共部門發(fā)揮著不可替代的作用，但是公共部門僅為教育事業(yè)發(fā)展的唯一力量，很難使教育事業(yè)得到全面發(fā)展。教育的發(fā)展需要多方努力，私營部門就是社會中一種不可忽視的力量，將其投入到事業(yè)教育中去，能夠和公共部門實現(xiàn)優(yōu)勢互補，推動教育事業(yè)多層次、全方位的發(fā)展。在PPP模式中雖然引入了私營部門等其他力量，但是政府在教育提供中起主導作用，不可以用自己的優(yōu)勢地位隨便破壞簽訂的契約。私營企業(yè)的進入能夠幫助代替政府部門進行直接的教育經(jīng)營工作，使得教育部門能夠?qū)⒋蟛糠肿⒁饬性谠鯓油晟平逃到y(tǒng)，制定更科學的規(guī)劃上去。教育是一個國家和民族發(fā)展的基腳，實現(xiàn)教育全方位、多層次的發(fā)展是整個社會發(fā)展的重點之一，實行基礎教育PPP模式就是希望能夠改善教育現(xiàn)狀，推動教育公平、公正發(fā)展。

3.2.2 實際可行性

公校私營和民校公助是我國現(xiàn)階段公司合作的兩種主要的模式，一般來說越基礎的教育的公共屬性越強。公立學校私營計劃是教育領域引進PPP模式最早的體現(xiàn)，學校保持著獨立的法人實體，享受政府的財政撥款，在所屬權歸于公家的基礎上與私有企業(yè)簽訂合約，由私有企業(yè)來負責學校的運營工作。公校私營是公立學校改革的重要舉措，很大程度上推動了公立學校教育的發(fā)展，為公立學校的改革提供了道路參考。

怎樣處理政府與市場的關系決定著能否成功引進PPP這一教育模式?；A教育 PPP 模式的本質(zhì)是政府為了解決公眾需求而與市場達成的一種合作關系，在這基礎上PPP模式存在多種表現(xiàn)形式。PPP模式需要將公私之間的目標進行認真的考量，避免兩者之間重疊沖突，而無法完成既定目標，在PPP模式中，政府要明確自身的定位，充分發(fā)揮出在教育領域的主導作用，構建合作互補的合作關系，推動教育的發(fā)展。

4 X市小學教育體系存在的問題

4.1 公辦學校供不應求，難以滿足急劇增長的人數(shù)

自我國改革開放以來,全國各城市都進入了高速發(fā)展時期,伴隨著城市的發(fā)展，大批農(nóng)民工進城找工作,城市人口急劇增加。隨遷子女及外來務工人員子女的到來以及城市人口生育高峰的到來，城市適齡入學人數(shù)逐年上升。從 2005 年到2015 年，小學在校人數(shù)由10.9萬發(fā)展到15萬人；而學校建設的增長速度和容納能力則根本不足以應對學生人數(shù)的增長。幾乎所有市區(qū)內(nèi)的公辦小學都人滿為患，在校學生人數(shù)和班級可容納人數(shù)大大超過學校原有的容納能力。

4.2 基礎教育資源分布不均勻，城鄉(xiāng)差距大

隨著近年城市化進程的加快，城區(qū)向外越擴越大，可是基礎教育的資源并沒有隨之增加，資源總量也沒有上升。而大多數(shù)原本是某村的小學，由于規(guī)模較小，政府投入經(jīng)費也不充足，學校校舍簡陋，師資匱乏，辦學質(zhì)量較差。

4.3 教育資源分配不合理，擇校問題突出

隨著城市人均收入水平的提高，市民生活質(zhì)量的改善，人們對教育質(zhì)量的需求也不斷提高，社會公眾對學校的辦學質(zhì)量也提出更高的要求。一些城鄉(xiāng)接合部的公立小學，還有一些農(nóng)村的公立學校，由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢，導致學校本身先天不足，后天發(fā)展又跟不上。學校設施差，師資力量薄弱，辦學水平比較低，學生整體學習成績與市區(qū)學生相比差距較大，學校升學率低，因此很多家長便舍近求遠，放棄家門口的政府劃片的學校，花高價買學區(qū)房或是出高價擇校費去選擇辦學質(zhì)量好的公立小學。

5 對策及建議

5.1 選擇適合的具體模式

在選擇使用哪種模式的過程中，一定要綜合各種因素，不能一概而論，要有針對性的去選擇，了解當?shù)匦W教育體系目前的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，參考國內(nèi)外成功項目的經(jīng)驗，作者認為可以對現(xiàn)有小學和新建小學分別采取不同的模式。首先，對于已建好的學校，可以采取類似外包的模式，以提高學校活力，通過與非公部門簽訂合同，讓擁有更多市場經(jīng)驗的私營部門或者非政府組織提供服務，提高管理效率低下的問題。其次，對于新建的小學，可以考慮采用特許經(jīng)營類模式，如BOOT極其相似或衍變模式。采取公開招標、拍賣等方式確定投資人，參與投標的項目公司要按當?shù)匾?guī)劃局、教科局等相關政府職能部門對于該學校的指標要求來投資建設。建成審核后政府將給予項目公司該學校一段時間經(jīng)營權，在經(jīng)營期限內(nèi)項目公司對該學校擁有所有權并負責學校的管理經(jīng)營，運營期滿后公司將學校按約定交付給市政府，同時學校建成后也是由教科局配備基本的各科教師。

5.2 加大財政扶持力度

當?shù)卣畱摪凑諏嶋H情況，放寬辦學條件，優(yōu)化辦學程序，注重市場調(diào)查結(jié)果，主動接受社會輿論監(jiān)督，合理協(xié)調(diào)有關機構為順利開展 PPP 教育項目提供幫助；同時還應該加大對社會資本的財政補助，增強社會資本參與積極性，但是也需要加強監(jiān)管，保證財政資金的投入效益，確保社會資本在為基礎教育做貢獻的同時可以得到合理的回報，以此爭取更多更有能力的社會資本參與我國公共基礎教育建設。