土地整治過程中的若干問題研究

洪 治

（江西理工大學建筑與測繪工程學院，江西 贛州 341000）

土地整治項目對于保護和合理利用土地資源、提高耕地利用效率以及改善農業生產條件等具有不可替代的作用［1］，已成為我國土地資源管理的一項重要國家戰略。因此，做好土地整治這篇大文章，是各級政府特別是國土資源管理部門亟待破解的現實課題。

1 土地整治過程中的常見問題

近年來，各地區國土資源管理部門立項了一大批土地整治項目，并已陸續辦理了竣工驗收。從竣工驗收的情況反饋來看，土地整治項目取得了預期的效果，同時也暴露了一些問題［2］。

首先，項目前期的設計不夠合理，對生態環境、社會經濟、人文景觀等影響因素考慮不周。部分項目在規劃設計過程中對現狀用地情況調查不夠充分，尤其是對當地百姓的出行習慣和耕作要求了解不足，導致項目在建設過程中經常遇到農民的阻擾，導致項目進度受阻，影響整個項目的工期。少量土地整治項目在規劃設計時隨意改變原始地形地貌，導致出現新的水土流失現象，破壞當地原有的生態環境；甚至有少量土地整治項目在實施過程中隨意改變項目性質，如由土地整治項目變成了農田水利項目。

其次，項目實施過程監管不到位，對簽證、變更控制不嚴。首先，部分項目存在未按施工設計圖進行施工，工程外觀質量不合格；其次，工程變更隨意性大，部分重大變更未按要求履行相關變更手續；最后，部分工程簽證與相關規程不符，簽證無相關責任人和責任單位簽章，或存在簽證無相關附圖和計算依據。

然后，項目檔案資料不夠完善，過程監管和結算審計等資料殘缺不全。施工、監理日志形同虛設、內容空泛，部分監理資料存在事后補簽或代簽現象；部分合同外項目結算無原始依據。部分工程竣工圖與工程實體不符，竣工圖上工程原狀與現狀混淆，重要工程節點無竣工單體詳圖等。部分項目涉及土地權屬流轉的無相關資料反映。

再次，項目資金管理不夠規范，資金流向和資金余缺情況不清。部分項目未按規定開設財務收支專用賬戶，部分項目甚至違規列支與項目無關的開銷，部分財務臺賬不全，部分開支項目無原始憑證或單據等情況。部分項目財務結算報告疑點重重。

最后，項目后期管護不到位，項目建成后無法發揮預期的功能和效益。部分地方政府特別是項目所在地的鄉鎮和村委未按工程后期管護合同要求履職盡職，項目建成后遭到的人為破壞嚴重，整治完成的地塊或溝渠雜草叢生。

2 原因分析

土地整治項目實施過程中出現的種種問題和困境，究其原因，有客觀的、外部的和歷史的原因，也有主觀的、人為的和現實的原因［3］。

首先，我國農村普遍存在耕作方式落后、生產效率低下的客觀現實，農村土地生產規模的效率一直難以發揮出來，因此，普通村民對土地整治項目的支持度或熱情不高，甚至有少量地方以土地整治為幌子，套取上級部門的專項資金。

其次，土地整治項目管理體制機制尚不成熟，特別是投融資體制尚不健全，投融資比例分配不平衡。另外，地方政府和社會資本投入不足，導致項目投資浪費、投資監管不到位，其中群眾對項目建設的參與和監督不足也是一個重要的問題。

再次，作為項目的主管單位和牽頭人，地方政府對項目的重要性認識不夠，主動作為的意識不強，相關參與部門存在各自為政、消極應對的心態，相關責任人員不作為或履職盡責意識淡薄。施工單位片面追求經濟利益，忽視工程質量甚至偷工減料。監理單位貪圖私利，導致監控缺失。

最后，項目后評價體制機制尚不健全，特別是項目建成后的使用與經營階段的監管環節缺失，導致部分地方政府和群眾片面追求項目的投資，僅僅是熱衷于向上級部門爭取資金和項目，忽視項目后期的經營管護，忽視項目的長遠效益。

3 土地整治項目建設政策建議

結合土地整治項目建設中常常出現的問題，本文在全面分析其成因的基礎上，針對今后類似項目建設提出以下政策建議。

首先，加強頂層設計，完善土地整治項目的投融資體制機制，建立健全以地方政府為主導、社會資本平等參與的投融資機制［4］。鼓勵有條件的地方以土地經營權入股，開展公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）、轉讓經營權（Transfer-Operate-Transfer，TOT）、建設—經營—轉交（Build-Operate-Transfer，BOT）、TBT（TOT+BOT）等投融資方式的嘗試，拓寬土地整治項目的融資渠道，增加社會資本對土地整治項目的支持和參與程度，提高投融資的經營效益。

其次，引入限額設計、全壽命周期成本和區位優化等現代理念，完善土地整治決策，提高設計的科學性、合理性。在項目決策前期充分用好村民理事會、村民代表大會等民主決策程序，廣泛征集村民及相關利益主體對土地整治項目的意見和建議，提高項目經濟效益、社會效益和環境效益，盡量減少對周圍環境的破壞和對公眾利益的損害。

然后，加大招商引資力度。引入有實力、高附加值的特色農業產業入駐待整治或整治好的土地，鼓勵有條件的投資者開辦農場或特色農莊，擴大土地經營規模，盤活土地特別是耕地存量，充分發揮土地的規模效益和聚焦效益，造福地方和當地農民群眾，讓群眾分享土地整治項目的效益，贏得農民群眾對土地整治項目的理解、支持和參與。

再次，運用PDCA循環等現代項目管理方法，完善土地整治的過程監管制度。項目實施過程加強公眾參與度和民主監督，特別是提高土地整治投資資金流向和使用情況的透明度，消除土地整治項目滋生腐敗的土壤，加大對建設、設計、監理等責任主體及責任人的過程監督、執紀問責力度。

最后，參照世界銀行貸款項目通行做法，建立健全項目后評價和投資責任審計制度。完善對項目投資決策、規劃設計方案等專家論證制度，健全對項目實施過程全過程、全方位的跟蹤審計制度，引入土地整治項目的后評價制度，加強對項目建成后的經營使用階段的驗收和評價，形成可復制、可借鑒的經驗并在后期項目建設中進行推廣運用。