農村土地經營權抵押融資風險：類型、原因及域外經驗

史明燦

(河南農業職業學院，河南鄭州 451450)

農村土地經營權抵押貸款創新充分拓寬了農戶抵押物范圍，在一定程度上破解了農戶(農業經營主體)貸款無有效抵押品的困境，推動了農村金融服務效率的大幅度提升。然而，作為一種新型的金融產品，隨著在全國農村范圍的逐步展開，農村土地經營權處置風險、市場風險、信用風險等負面因素也日漸凸顯出來，如不能有效識別并給予完善的防范，會給我國農業生產經營活動及農村金融安全帶來巨大的負面影響，從而制約我國農村土地經營權直接抵押貸款業務的推廣步伐。筆者以農村土地經營權直貸模式為研究對象，運用經濟分析方法，對農村土地經營權抵押貸款面臨的風險及其形成原因進行分析，以期為揭示我國農村土地抵押貸款風險形成的一般規律，更好地把握農村土地經營權抵押貸款風險防控的關鍵點提供理論依據。

1 農村土地經營權抵押貸款風險類型

1.1 法律政策風險

雖然國家農業部專門印發了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，然而按照《物權法》的規定，農村土地經營權抵押貸款業務是被法律所禁止的，即從法理的視角來說，土地經營權抵押貸款部分試點地區仍然不能真正(完全)規避巨大法律風險。一旦農村土地經營權抵押貸款當事主體之間發生訴訟糾紛，如果抵押貸款人(農戶)提出抵押品(農村土地經營權)違犯《農村土地承包法》《物權法》等法律相關規定，而主張土地抵押貸款條款無效時，那么，對于農村信用社等提供土地抵押貸款的農村金融機構來講，這無疑是特別棘手的難題。盡管地方各級政府針對農村土地經營權抵押風險進行了一定程度的補償，但由于政策覆蓋面比較窄小，未能對農村土地經營權抵押貸款業務進行十分有效風險監控，也就是說農村土地經營權抵押貸款風險分擔機制不健全，是農村土地經營權抵押貸款業務面臨的主要政策性風險。與此同時，由于目前農村土地經營權抵押貸款業務僅是局部試點，缺乏規范的頂層設計，不同政策間的沖突仍然存在，使得農村土地經營權抵押貸款業務推廣面臨巨大的政策性風險[1]。

1.2 市場風險

目前，農村土地經營權抵押貸款仍處于試驗(探索)階段，市場風險的發生概率比較高。農村土地經營權抵押貸款對象是農業經營活動及相關產業，相對于第二、三產業來說，農業生產經營活動很容易受天氣等自然條件(因素)與供給、需求等市場環境的“雙重”影響，農業生產經營狀況大起大落發生概率較高，與此同時，農產品價格波動也較大，谷賤傷農現象時有發生。調查顯示，2014年以來，河南省農產品價格出現大面積下跌，相關貸款的風險明顯增加，農業不良貸款比重已高達10.5%。

1.3 抵押品變現風險

一旦農戶(農業生產經營主體)生產經營活動發生風險，按照《農村土地承包經營權流轉管理辦法》《物權法》相關規定，就要對抵押土地經營權進行流轉，然而，我國農村土地經營權流轉渠道(媒介)仍不太完善，直接提高了農村土地經營權流轉費用(成本)，極大地制約了農村土地抵押權的變現環節。

1.4 估價風險

抵押物(農村土地)價值直接決定抵押貸款額度，農村土地經營權是以農用地為基礎而衍生出的一種用益物權，農村土地經營權深深根植于農村經濟環境、社會環境與自然環境之中，農村土地經營權市場價值必須通過專業評估機構進行評估。然而，根據各試點農村地區的調查發現，我國農村土地價格評估機制尚不完善，缺少專業、權威的第三方性質的農村土地價值評估機構，導致農村土地價格估價不準確，不能準確地反映出農村土地的真實價值，價格被低估估價風險較大[2]。

1.5 信用風險

信用是農村土地經營權抵押貸款業務大范圍推廣的重要基礎，然而，在農村土地經營權抵押貸款業務操作過程，信貸人員對抵押貸款人(借款人)系列信息了解甚少，抵押貸款人(借款人)利用信息優勢，偽造(隱瞞)個人征信資料，騙取農村信用社貸款的行為時有發生，信用風險主要表現在以下2個方面：(1)在發放抵押貸款過程中，對抵押貸款人(借款人)的資信審查不嚴格，沒有完全對抵押貸款人(借款人)資信及還貸能力進行嚴格審查，而是以政府(協會、村委會)提供的資信擔保為依據，導致這一關鍵性審查環節形同虛設，增加了信用風險發生概率。(2)抵押貸款人(借款人)的財務狀況不透明，導致信用風險發生。如在發放農村土地經營權抵押貸款過程中，發現部分農村合作社財務制度透明性不高，根本無法提供詳細財務報告，導致農村金融機構難以對抵押貸款人的還貸能力(水平)作出十分準確的判斷，增加了信用風險發生概率。此外，農戶普遍信用不太好，一旦農戶生產經營狀況不好，他們就會選擇有意或無意違約，增加了金融機構的信用風險概率[3]。

1.6 抵押物處置時效性風險

首先，抵押物(農村土地經營權)流轉比較困難，調研發現，盡管一部分農村地區已經建立了農村土地產權交易中心，農戶參與農村土地經營權流轉的積極性不是太高，由于能夠接收農村土地經營權的絕大多數部門為專業合作社，而農村合作社的生產經營計劃相對穩定，接受其他農戶的農村土地經營權流轉數量也十分有限。因此，在現有管理體制之下，農村土地經營權流轉市場交易(流轉)規模較小，農村土地經營權交易活動的活躍度較低。其次，農村地經營權時效性比較強，由于農產品生產周期的差異，有的農產品生長周期為1～3年，有的農產品生長周期則在4～6年，因此，在不同的時間節點，農產品經營收益也不相同，導致農村土地經營權的價值也存在差異。在處置農村土地經營權時，一定要注重其有實效性，否則，農村土地經營權價值就難以實現。

1.7 違約貸款補償風險

在開展農村土地經營權抵押業務的實踐過程中，由于農業貸款面臨的風險較高，農村信用社等金融機構面臨著高額經濟損失的可能性，如果這些經濟損失單單依靠農村信用社等農村金融機構自己來彌補，必然會影響其提供此項業務的積極性。農村信用社等農村金融機構很難準確測度農村土地經營權抵押貸款業務面臨的風險大小，從而事先提取一定比例的風險補償基金；此外，由于農村征信體系建設剛剛起步，一旦出現大規模抵押貸款農戶違約，在目前政府沒有給予農村信用社等農村金融機構在抵押貸款業務范圍內一定利息補貼的前提下，農村信用社等農村金融機構不得不承擔相應貸款風險，從而缺乏開展農村土地經營權抵押貸款的內在動力。

2 農地經營權抵押貸款模式風險形成原因

2.1 抵押品處置難度大

2.1.1 抵押品變現難 目前，我國農村土地流轉信息渠道(途徑)不暢，“要流轉的，流轉不出，要出租的，租不出去”，農村地經營權流轉費用(成本)較高，極大地制約了農村土地經營權的變現進程。

2.1.2 抵押品執行難 按照土地抵押貸款合同約定，一旦農戶無法按時償還貸款，農村土地經營權就會被金融機構(銀行)處置，然而，對相當一部分的農戶家庭來說，土地占據十分重要的地位，抵押物由哪個部門(機構)來處置、如何執行等操作過程難度很大，金融機構對此心生畏懼。

2.2 農業生產經營的弱質性

預期農業純收益是農村土地經營權直接抵押貸款的第一還款來源，然而，農業生產活動本身的市場風險與自然風險觥籌交錯，在防災抗旱能力有限的情況之下，農業仍然存在很大程度的靠天吃飯現象。與此同時，“谷賤傷農”現象時有發生，無論是災害年還是豐收年，農業收入增長空間十分有限，農業生產經營風險可謂是無處不在。再加上農業生產經營主體經營管理能力較弱，對市場波動和自然災害的防范能力不強，農業生產主體經營活動仍存在一定程度的靠天吃飯的成分，進一步加大了農業生產活動收益的不確定性，加大了農村土地抵押貸款業務面臨的風險。

2.3 農村社會保障機制不健全

在農村社會保障機制不健全情形下，一旦農戶違約，農民將失去農村土地經營權，也就意味著失去了最后的社會保障。另外，由于我國農業保險機制還不十分完善，損失發生時，由于缺少相應的救助體系與保險機制，農業生產經營主體就會面臨巨大風險，當經濟損失通過農村土地直接抵押轉嫁給金融機構時，將會發生第一還款來源風險[4]。

2.4 立法規定存在漏洞

在農村土地經營權抵押貸款業務當事雙方發生糾紛時，如果農村土地抵押貸款人(農業經營主體)提出抵押品(農村土地經營權)違反相關法律規定，而主張土地抵押貸款合同(協議)無效時，那么，對于農村信用社等金融機構來講，這無疑是一件非常棘手的事情，必然會增加金融風險發生概率。

2.5 政策穩定性差

目前，農村土地經營權抵押貸款業務僅限于局部試點，而且主要是基于政府行政力量推動的，具有較強的政策性，一旦政府換屆或政府工作重心(任務)發生轉移，農村土地經營權抵押貸款業務必然面臨著發展動力不足的風險。

2.6 土地價值評估體系不健全

農村土地經營權是以農用地為基礎而衍生出的一種用益物權，其深深根植于經濟環境、社會環境和自然環境之中，其市場價值必須通過市場進行評估。然而，我國農村土地價格評估機制尚不完善，缺少專業、權威的第三方性質的農村土地價值評估機構，傳遞平臺或手段相對落后，沒有客觀、統一的土地價值評估標準，直接影響了農村土地抵押貸款業務的健康發展。

2.7 信用機制不完善

農村信用社等金融機構相關人員對抵押貸款人(借款人)相關信息了解甚少，抵押貸款人利用信息優勢，偽造、隱瞞個人信用資料等手段，騙取農村信用社的行為時有發生。首先，在貸款發放過程中，農村信用社對抵押貸款人的資信審查不夠嚴格，這一關鍵性環節形同虛設，增加了貸款信用風險。其次，部分農村信用社財務制度不夠透明，不能及時提供財務報告，導致農村信用社不能對抵押貸款人的還貸能力作出準確的判斷，增加了信用風險[5]。

3 域外農村土地抵押實踐中風險釋緩經驗分析

3.1 法律關系主體的風險釋緩

3.1.1 債務人 法國對農地抵押法律關系中的相關債務人設置了有限制條件，如抵押融資的農民年齡必須在15～35歲，教育經歷上至少要畢業于農業學校，并且在農場實習時間不少于1年。此外，抵押融資人必須親自經營農場，并承諾長期從事經營活動并制定年度經營預算等。

3.1.2 抵押權人(債權人) 我國臺灣地區和俄羅斯對抵押權人(債權人)有限制條件。我國臺灣地區明確規定，內地公民、法人、團體或其他機構(組織)，或其在第三地區投資性公司，未經主管機關(組織)許可，不得在臺灣地區取得、設定或移轉農村土地抵押權。俄羅斯允許農民開展農村土地抵押融資、出售、繼承、租賃或作為入股的股金等一系列活動，然而不允許農民將農村土地轉讓給外國人、外資超過50%的合資性企業。

3.1.3 抵押人 《越南土地法》對于不同主體的農村土地使用權人(國內的個人、家庭和組織，以及定居在外國的越南人、外國組織或個人)在設定土地抵押權方面分別作了規定，以防止農村土地向少數人(團體)集中，實現土地抵押中的高效率與公正、公平：(1)對使用農村土地的組織，一般不能行使《越南土地法》第106條規定的抵押、出讓、轉讓、出租、再出租、繼承、贈送和投資等相關權利；(2)在越南投資租用農村土地使用權的機構(組織)、家庭、個人，以及定居在外國的越南人，賦予其一定條件(限制性)的抵押權；(3)外國組織、個人、家庭只能通過支付租金的方式來獲得農村土地使用權。

3.2 抵押客體從國外的立法

目前，各國的農村土地立法意圖皆表現出對農村土地的所有權絕對性加以嚴格限制，以全面提升農村土地使用人的法律地位，最大可能地擴充其所享權能，與此同時，展現出農村土地所有權向土地用益權讓步的意圖。

德國規定融資抵押物的范圍為單獨的不動產、作為共有財產的一部分不動產、不動財產物權(如長期租賃權)、一項不動財產的組成部分以及產品和附屬財產、收入、要求定期給付的權利(如農村土地租金、農戶財產的保險、農地用益權、農地征用賠償金、在農村土地上建筑的房屋的繼承居住權與收益權)。

日本一些單行法、礦業法、農業漁業法、農林業法等明確規定，采礦權、漁業權、林業權等非農村土地物權可以成為抵押權的客體(即構成準抵押)。此外，日本國家還非常嚴格保護農村土地的農業生產性質，其流轉一般須經日本行政長官的許可。

在農村土地上設定抵押權時，由于農村土地所有權、使用收益權二者均沒有發生實質性轉移，因此，并不需要行政長官的許可。然而，在農地抵押權實現時，卻可能發生農村土地所有權或使用收益權的權屬移轉，此時，必需要經過行政長官的許可。

3.3 抵押運行過程的風險釋緩

基于農業生產經營活動的脆弱性與高風險性，域外地區對農村土地抵押融資的運行建立起了多層次的風險防范與保障機制。

3.3.1 對抵押物面積的限制 為確保農民的基本生存利益，我國臺灣地區對抵押融資的土地面積予以一定限制性規定，如設定他項權利的最高金額，以不超過設定當期公告(示)農村土地現值與承受耕地面積二者乘積的3.5倍為限。

3.3.2 對抵押物價值的限定 抵押物(農村土地)價值過高或過低都會不利于農村土地抵押融資業務的全面開展，唯有在農民與金融機構(組織)之間利益權衡，設置一個比較合理的比例。如湖南省漢壽縣明文規定，抵押融資額度最高不超過農村土地經營權及地上種(養)殖物評估價值的60%；浙江省寧波市的抵押融資最高額度不得超過農村房屋和農村土地承包經營權剩余年限價值的60%。

3.3.3 對抵押期限的限制 在絕大多數國家和地區，以農村土地為抵押融資目標更主要是全面解決對農村土地改良、農業現代化設施建設、農業土地租賃與買賣等長期性投資問題，以全面穩定農業生產經營活動和支撐本國(地區)農業生產現代化建設，如美國、我國臺灣地區農村土地抵押融資短期期限在3～5年，德國、日本規定農村土地抵押融資短期期限短期的也在10年左右，而長期融資期限一般可以達到30～60年。

3.4 融資流程

3.4.1 德國 目前，德國已經形成了以農村土地抵押信用合作社、聯合合作銀行為融資主體的金融體系。首先，農民(農場主)必須撰寫抵押融資申請書，并攜帶農村土地所有權證書(土地所有權證明性文件)到信用合作社辦理融資手續，在對農村土地價格(價值)進行核實、評估之后，農民(農場主)才能與德國聯合合作社銀行簽訂融資協議(圖1)。

3.4.2 美國 首先，農民家庭(抵押融資人)將農村土地所有權證書(所有權證明文件)呈遞給合作社，并填寫農村土地抵押融資申請書，如融資的實際用途、融資期限、融資額度等，若此次農村抵押融資申請被批準，農村融資合作社就會在抵押申請書上簽字(蓋章)，并將此申請書提交給聯邦土地銀行，進行再次審查，聯邦土地銀行(金融機構)審查通過之后，農村信用合作社獲得融資，最后農村信用合作社將融資轉交(移)給融資申請人(圖2)。

4 農地經營權抵押貸款風險防控策略

4.1 完善農村土地抵押相關法律

修改我國《物權法》《農村土地承包法》相關法律，取消對農村土地抵押貸款的限制性條款，讓農民真正享有完整的農村土地占有、使用、收益、處理等權益，構建內在統一、邏輯一致的農村土地經營權抵押貸款法律框架，為農村土地抵押貸款業務在全國范圍內推廣提供良好的法律環境。

4.2 加快農村土地經營權確權登記工作

完善的農村土地產權制度是我國農村土地經營權抵押貸款業務可持續開展的制度基礎，為此，必須穩妥推進農村土地確權工作，實現農村土地的“確權頒證”“還權賦能”“三權分離”，為農戶獲得穩定經濟收益提供良好的制度基礎。

4.3 完善農村土地經營權抵押價值評估體系

4.3.1 組建第三方的農地經營權價值評估機構 操作過程中，可由該中介機構(組織)單獨對農村土地經營權價值進行評估，也可由農戶與農村信用社等金融機構協商來確定，不能低于土地的基準價值。

4.3.2 完善農村土地抵押價值評估方法 由于農村土地價值高低會受自然條件、地理位置、生產經營收益等方面因素影響，因此，在對農村土地經營權價值進行評估時，應充分考慮到抵押土地承包期限、流轉價格、地面農作物(種類)價值、農產品預期收益等各種因素，可參照以下公式：土地經營權評估價值=年平均凈收益×經營期限+地上(含地下)附著物價值。

4.4 全程監控農地經營權抵押貸款過程

4.4.1 將按正常還貸環節作為風險防控的重要節點 處置抵押物(農村土地經營權)來償付抵押貸款是農戶迫不得已的次優選擇，理想的結果還是正常償還貸款，以實現對抵押債務的清償，應將抵押貸款風險管理的重心(核心)放在確保借款農戶(農業經營主體)有能力及時、足額償還銀行債務上。農村信用社等金融機構要合理確定抵押貸款的額度、期限、利率與貸款對象，盡量避免超出抵押借款人(農業經營主體)償還債務能力，度授信；在貸款對象上，選擇那些生產經營水平較高、經濟實力比較雄厚的農業經營主體(如種糧大戶、農業合作社等)為主要貸款對象，待條件成熟時，再拓展到其他小型農戶。

4.4.2 合理設計農地經營權處置限制性條件 由于農村土地經營權的特殊性，直接處置(拍賣、流轉)土地經營權會對農戶日常生計帶來不確性風險，因此，必須合理設計農地經營權處置限制性條件。可以規定，一定比例(如15%左右)的農地不得由于無力償還銀行貸款而被強制處置(拍賣、流轉)，或者在土地經營權抵押之初，就強制保留一定比例(如20%左右)承包土地不能用來抵押貸款，以保證農民的基本生活不受太大影響。與此同時，可在抵押土地被清償拍賣之前，必須經過人民法院調解這一強制性環節，讓抵押貸款人(農業經營主體)有充裕時間去找尋其他償還貸款途徑，可有效地避免因自然災害(偶然因素)的發生，農戶只是暫時性無力償還抵押貸款時，拍賣清償貸款程序過早地被啟動[6]。

4.5 因地制宜創新抵押貸款模式

首先，在不具備開展農村土地經營權“直接型”抵押貸款條件的農村地區，建議采用“間接型”農村土地經營權抵押貸款模式作為過渡。其次，積極探索農村土地經營權抵押貸款模式，如“公司擔保+農村土地經營權抵押貸款”“農業合作組織+農村土地經營權抵押貸款”“保險+農村土地經營權抵押貸款”等多種抵押貸款模式，最大程度地降低風險級別[7]。

4.6 建立健全多主體、多層次的風險分擔機制

(1)完善農業保險制度。政府部門可在保險費用上給予參保農戶一定比例的經濟補貼，以激發農民參加農業保險的積極性。(2)建立完善的信用擔保體系。在全面掌握抵押融資人(農業經營主體)基本資料的基礎之上，建立以第三方機構(組織)為主體的信用擔保體系，擔保形式可多元化，如農業龍頭公司(企業)擔保、農民合作社擔保、農戶聯保等等[8]。(3)建立風險補償基金。當抵押貸款人(農業經營主體)不能及時、足額償還銀行抵押貸款時，可以按照違約貸款額度一定比例，用風險基金彌補農村信用社等金融機構由于提供抵押貸款造成的經濟損失。