協商民主：村民自治過程中廉政治理的生長點

王 婷 ,李景平 ,方建斌

(1.西安交通大學 馬克思主義學院，西安 710049；2.西北農林科技大學 馬克思主義學院，陜西 楊凌 712100)

協商民主：村民自治過程中廉政治理的生長點

王 婷1,李景平1,方建斌2*

(1.西安交通大學 馬克思主義學院，西安 710049；2.西北農林科技大學 馬克思主義學院，陜西 楊凌 712100)

近年來，在多元利益分化、中國協商民主體系化、村民民主自治困境等現實邏輯下生長出的農村協商民主，有效推進了農村公共事務解決，拓展了農村治理新空間，但協商民主制約監督村級權力運行、整治侵害群眾利益的價值還沒有完全發揮出來。事實上，協商民主這一價值體現在村民自治過程中：補充民主選舉，規范權力生成方式；融入民主管理和決策，制約權力運行；推動民主監督，完善村級權力監督體系，因而可成為廉政治理新的生長點。在進一步推動農村廉政治理中，還需加強協商民主自身建設：銜接高層協商與基層協商，創新協商民主具體路徑；改善農村政治貧困，培育協商主體公共理性；構建協商民主制度，規范村民參與程序；準確定位參與主體，保證協商民主質量。

協商民主；農村廉政治理；權力制約

十八屆三中全會就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題,做出改進社會治理方式、開展形式多樣的基層民主協商的決定。農村協商民主正是這一決定的重要體現,這種以多方利益交流解決農村公共事務的治理方式,逐漸糾正了村民自治制度實際運行與價值預設之間存在的偏差,拓展了農村治理的新空間。然而,就協商民主在農村治理現狀來看,其所追求的參與、交流、平等精神并沒有完全滲透進農村權力生成、運行、監督等環節。農村治理中出現的超越職權、濫用職權等權力失范問題依然存在。2016年全國檢察機關在征地拆遷、社會保障、涉農資金管理等民生領域查辦“蠅貪”17 410人,占同期立案偵查職務犯罪案件總人數的36.5%[1]。表明當前腐敗現象已滲透進新農村建設的眾多領域。因而協商民主在農村治理應深入解決涉及群眾切身利益的實際問題,著力改變村干部權力與村民權利非均衡狀態,在村民平等協商討論并做出共識性決策的過程中,回歸民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督的民主本位,促進村務公開透明，制約監督村級權力運行。所以從權力角度看，當前農村協商民主的建設不僅僅是民主政治建設的內容，還應該成為農村政治領域實現廉政治理的新生長點。

一、農村協商民主生長的現實邏輯

協商民主指的是政治共同體中的平等、自由公民,在表達自己觀點并考量他人偏好的基礎上,通過理性、批判地審視各種政策建議,最終達成共識并賦予立法和決策以合法性[2]。它往往被理解為一種民主決策程序或是一種治理形式。近些年來,農村基層協商民主在自身生長的現實邏輯下,已形成民主懇談會、村民議事會、村民公共協商會、民主理財會等各種形式,為農村相關個體和組織直接參與到公共事務和公益事業的討論和決策提供平等對話、交換意見的機會。

(一)農村經濟發展催生的多元利益分化

改革開放以后,我國農村經濟的變化帶來了農村治理結構的變化。一是在經濟結構上,市場經濟體制的改革調整了農村“以糧為綱”的單一產業結構和生產方式,形成了多種經濟形式和多種經營方式,農村社會結構隨之日趨多元化和異質化。二是在農村發展資源上,不僅有大量從政府流向農村公共服務、基礎設施等領域財政資源的“流進”,還有諸如土地、礦產、農產品等農村資源流向市場的“流出。“一進一出”的過程進一步消解了農村原有的“利益均等”格局,形成了不同社會階層、群體的“利益多元”新格局。

農村經濟領域的變化反映在農村治理上,體現為如何實現多元利益主體的合作與共存。農村利益的分化不可避免地拉大了貧富差距，加深了勞資矛盾，引發了干群關系的緊張,增加了基層群體性沖突。從農村治理深層次進行分析,造成這種現狀的原因可歸因于村民的利益訴求得不到解決:一是利益表達渠道不暢。“公共事務決策完全由農村政治精英和經濟精英所操縱和控制而趨向于更加封閉和簡單”[3]。權力相關的主體為了謀取私利或局部利益,甚至會忽視村民合理的利益需求,直接“為民作主”,做出了損害公共利益的行為。村民在公共事務中的利益表達渠道不暢、利益表達體制不完善,由此增加了非制度性、非均衡性的利益表達。二是利益主體公共理性不足。村民的利益追求更多是以個人利益為行事標準的自主意識,具有公共意義的理性并未發育成熟,導致了多樣化和多元化的準則和評判標準,“有多元利益訴求卻無交集,公共利益則被虛化和忽視,缺乏一致行動的合力和空間”[4]。最理想的結果是引導農村相關利益主體轉變行事方式,化非此即彼的零和博弈關系為合作發展的共存共治。一定程度上,協商民主因其具有平等參與、理性對話、價值偏轉、達成共識等特征,可以作為一種治理形式回應當前我國農村社會分化的現狀,實現多元利益的協調性、村民政治參與的有序性、村民自治的共同負責性。同時,協商民主也有利于銜接基層農村政府管理體系與村民自治體系,其本身是官民雙向交流的過程:一方面是村民對農村治理體系的正向參與，可增強對農村自治組織的認同感；另一方面則是基層黨組織和政府踐行群眾路線并提升人民滿意度的反向參與，有利于村干部做出更符合人民利益的決策。

(二)中國協商民主向基層的延伸

目前不少學者認為,協商民主是西方資本主義國家在20世紀80年代為了解決代議制民主出現的弊端而興起的民主理論和實踐形式,因而忽視了中國協商民主的歷史進程和發展需求。不可否認,中西方文化中的協商民主均強調以讓步為進步,尋求社會治理的最大公約數,中國也借鑒了諸如自由平等、對話討論等西方協商民主理論中的一些優秀因子。但中國的社會主義制度和指導思想決定了中國協商民主在性質、地位、運行體制等方面,區別于帶有鮮明競爭色彩的資本主義民主。“中國協商民主與選舉民主共同發展、相互促進,從領導力量、經濟制度、政治制度等方面確保協商決策指向人民群眾的根本利益,堅持中國共產黨領導下的民主集中制原則,是黨的群眾路線在民主決策中的具體運用”[5]。

中國協商民主的實踐最早可以追溯到20世紀40年代末,在中國共產黨的領導下各黨派之間團結合作，友好協商。新中國成立后確立了多黨合作和政治協商制度。1987年,黨的十三大部署了政治體制改革,由此開啟了由國家頂層的政治協商制度向多維度的社會協商的擴展之路。2006年中共中央《關于加強人民政協工作的意見》首次正式確立了選舉民主和協商民主是我國社會主義民主的兩種重要形式。2012年黨的十八大規劃了“健全社會主義協商民主制度”。黨的十八屆三中全會指明了基層協商民主作為完善中國特色協商民主體系重要環節的改革方向,明確提出積極開展基層民主協商,推進基層協商制度化,為開展形式多樣的基層民主協商提供了最有力的政治制度支撐。加之我國村民自治制度運作具有人口少而集中、地域空間范圍小以及治理結構多元等特征,“基層群眾自治一開始就定位為基層群眾自我管理、自我教育、自我服務、自我監督,天然具有協商民主性”[6],因而協商民主融入基層農村后表現出很強的適應性和契合性。由此看來,中國協商民主實踐堅持了從政治建設到社會治理、從國家頂層至社會基層的發展方向,而在農村自治的實踐中開辟的有效的基層協商民主,標志著中國特色的協商民主形成了一個程序合理、環節完整的體系。可以說黨際協商、人大立法協商、政府決策協商、人民政協政治協商等成熟的制度，以及各領域、各層面的協商民主活動，為擴展協商民主發展新空間提供了經驗借鑒，從而使得協商民主制度在基層農村得以縱向延伸。

(三)村民自治制度運行的效率瓶頸

自1987年以法律形式確定村民自治制度以來,中國農村打破了原有建立在計劃經濟體制基礎上的集權主義地方政治制度,很大程度上喚醒了村民民主意識和維權意識。但隨著新農村建設深入推進,村民自治制度在實踐中并未能解決所有的問題,且自身發展也遇到了效率瓶頸:一方面,農村投票選舉中出現的問題降低了農村政治的合法程度。農村直接選舉其實是多數決定制的運用,因而托克維爾所言的“多數人暴政”可能成為參與過程中無法避免的痼疾。僅以選票加權為核心的利益聚合機制無法應對農村社會從單一均質轉化為多元異質的現狀,不能反映民眾真實的利益訴求,甚至可能會掩蓋群體間的利益和價值沖突,進而危及民主體系的穩定發展。近些年的選舉事實也證明,農村民主選舉容易受到外力的干擾,甚至淪為操縱選舉勢力的民主的、合法的外衣。“惡勢力和黑社會已經嚴重滲透到中國的地方政權之中,他們往往通過各種辦法操縱選舉,讓自己的代理人掌控權力,或者用金錢的力量腐蝕當局,進入地方政權領域”[7]。造成的后果是農村選舉流于形式,賄選、拉票等腐敗選舉現象普遍存在,村民選舉積極性不高,村干部壟斷權力進行行政命令式管理,權力制約監督薄弱虛化,最終導致村級組織治理功能弱化,村民自治失去民主實質。

另一方面,相比對民主選舉的關注程度,“村民自治中的民主管理、民主決策、民主監督并沒有與民主選舉協調發展,甚至沒有實際進展,從而使民主價值實現大打折扣,農村治理很多問題因此而來”[8]。就民主決策而言,《村民委員會組織法》雖明確規定了村民會議、村民代表會議、村級會議等村務決策性形式,“但實際操作的復雜性致使村民會議基本形同虛設,很難按照法律要求正常召開,村民代表會議也會失去其應有的監督和管理效能。實際上,在農村長期真正起作用的是村民委員會,村民自治事務的具體運作更多程度上決定于村民委員會的決策過程和議事規則”[9]。由此可見,村民自治制度運行的實際狀況與其價值初衷存在一定偏差,村民參與的民主價值取向并未真正實現,無法真正提升農村治理的合法性和有效性。

解除當前村民自治的民主困境關鍵在于建立多層次的利益表達和政治參與平臺,優化農村基層組織良性運行的政治調節機制。相對于選舉、投票訴諸拓寬參與廣度,協商民主在補充選舉民主時由廣度轉向了深度,即并不再糾纏于參與者的數量、直接民主的范圍,而是嘗試改進參與方式，追求參與的充分性與有效性，提高民主的質量。對于農村協商民主而言，它有助于補救村民自治制度價值的式微及其實際運作的“失靈”，重點關注村民在投票前的討論和投票后有利于找到公共利益之所在的行為：在選舉前的村民提名候選人時借助協商民主，經討論商議后推薦出代表全體村民利益的候選人，再經過投票選出讓群眾滿意、認可的人。但這僅是民主的關鍵第一步,更重要的是如何保證選舉后當選者按照民眾的意愿行事,因而在后三個民主中引入協商民主,真正建立一個明確、具體、操作性強的村民參與平臺和議事規則,實現村民自治運作效能,從而縮減村民自治制度實際運作與價值預設之間的張力。

二、村民自治過程中協商民主之于廉政治理的價值意蘊

2016年中共中央一號文件再次強調“加大對農民群眾身邊腐敗問題的監督審查力度,重點查處侵犯農民群眾權益的問題”[10],有效的廉政治理關鍵在于規范村級權力的生成、運行和監督,而協商民主參與性、交往性、公開性等理性特征也追求有序的治理環境,因此兩者可以有機統一于村民自治過程中。

(一)協商民主補充民主選舉,規范權力生成方式

“從性質上說,選舉民主與協商民主相輔相成,不能以前者去否定后者,也不能以后者去取代前者”[11]。村民自治中的直接選舉需要理性協商來支持,而協商結果最終會通過票決的方式來體現。協商民主作為村級選舉民主的補充,不僅是關注選舉的投票環節,更多在既定法治程序內對選舉中候選人的產生、選舉程序的規范和選舉后的監督都要經歷多次協商討論,在權力的授受過程中通過多方參與、博弈、協商,凈化腐敗的源頭。

一方面,農村協商民主因其具有參與性,可以拓寬弱勢群體和新興階層有序政治參與渠道,更大意義上實現了多數人的民主。從總體上說,中國農民的文化教育水平偏低,對民主和反腐的認識不足直接影響了村民自治的進程,但是村民教育水平不高并不等同于他們允許他人侵占自身的利益。當“非民主”的強權和腐敗現象出現時,村民往往選擇通過政治冷漠或不參與表示他們的抵制,特別是外來人口、留守人口等“弱勢群體”表現的尤為明顯,政治冷漠成為他們尋求民主意識、滿足民主需求最常用的策略。相反農村宗族、鄉鎮政權依靠自身優勢嚴重干擾自治選舉,在直接選舉中表達民意的民主往往被掩蓋。所以問題的關鍵在于暢通村民參與政治、表達利益訴求的路徑。通過推進和發展農村協商民主,在選舉前期進行多方討論,保護村民合法的政治權利,拓寬弱勢群體和新興階層政治參與和利益表達的渠道。另一方面,農村協商民主規范了利益群體競爭和博弈的選舉程序,可以規避選舉過程中的腐敗。近年來在全國各地村委會選舉中存在不同程度的威脅、賄賂、欺騙、偽造選票等選舉亂象，其實質是政治腐敗、權錢交易，使民主選舉制度面臨信任危機,直接導致了農村腐敗案件的高發,阻礙了村民自治的健康發展。協商民主配合投票選舉,目的在于盡可能就共同性問題取得一致意見,維護公平正義選舉環境和選舉過程,擴大村民選舉空間,保障權力生成程序化,從源頭上防范廉政風險,確保被選上來的村干部符合大多數村民所認同的“好官”標準,有助于預防直接民主容易導致的多數人暴政,也有利于避免暴力強權對選舉的操控和腐敗問題的產生。

(二)協商民主融入民主管理和決策,制約權力運行

近年來,在眾多的農村地區開展了以協商民主為載體的農村民主管理實踐活動,實現了黨領導基層治理方式由傳統“一元管理”轉向現代“多元治理”,如村民議事會、村民理事會、懇談會等,是防范村干部權力壟斷、治理“蒼蠅”式腐敗的有效路徑。

1.以交往釋放村民權利,實現民主管理透明化。從權力運行過程看,腐敗的本質是個體利用權力侵蝕公共利益,最大限度追求個體利益，背離公共利益,而超出公共理性的域限。維護民主權利的尊嚴是為了回歸公共利益的公有化。村民通過協商民主參與村務管理,因其是民主的、平等的,一定程度上會對權力主體及其權力行使產生制約和監督,可以從兩個方面實現對腐敗的治理：一是協商民主為村民提供充分表現公共意志的平臺。村民針對公共政策的制定、公權使用等發表見解和意見,有利于公共權力掌握在多數人的手中,打破政治傳統意義上權力的運行程序。村民及代表通過協商討論并直接做出決定的管理方式是人民真正行使主權的體現,是對村干部權力運用的約束,也是對公權力腐敗的有效制約。二是村民通過協商參與村務管理促使村務管理公開透明化,這一結果客觀上反過來又增強村民的權利意識,理性審議公共權力的運行,促使村干部自覺提高責任意識,重視村民民主權利。

2.以溝通協調利益矛盾,實現民主決策科學化。協商民主溝通協調性是柔化公權力剛性的一種方式,它不是強制性地、暴力地、單方面地迫使村民接受或服從,而是通過富有包容性地理性對話增進理解、制定出共識性的決策。“協商概念將公共理性置于政治正當性的核心”[12]。公共理性的存在決定了公共事務的決策是理性論證的過程,參與協商的主體不只是考慮個人利益得失,而是讓渡一部分利益并提出有利于公共利益的方案。這并不是說,協商民主理論宣揚毫不利己、專門利人的大公無私精神,而是指協商參與者有著追求共識的動機,為使自己的論述最大限度為他人所接受,就必須包容、考量他人的觀點、需求和利益,使個人利益和集體利益達到平衡,在相互讓步妥協中實現科學決策。

協商民主的溝通性作用于民主決策主要表現在以下幾個方面:一是實現村務決策程序化。農村協商民主有助于防范村委會或黨支部簡化程序,代替村民會議的決策功能。同時也有效避免“農村事務的決定權落到少數強人、能人或惡人的手里,比如村支書、村委會成員、各類經濟能人等”[13],阻絕農村腐敗問題產生的誘因。二是實現村務決策的科學性。協商民主介入村民自治，突破了傳統封閉、隱秘式權力運行模式，防范權力主體運用決策機構掩護腐敗動機的行為，并且從實際出發，制定出符合大多數村民意愿與需求的決策，凸顯村民自治權的回歸，才可謂科學有效的決策。三是實現村務決策的實效性。協商民主的交往性排斥強制性手段、欺瞞哄騙的伎倆及管理中自上而下的單一決策模式,鼓勵在解決村務沖突中采用理性協商、溝通對話的方式，“廣泛吸收社會各方面的意見和建議,并經過充分的討論、論證和協商,協商民主能夠使決策程序更規范,決策過程更加民主,決策結果更加科學,有效地防止或消除了決策的隨意性、短期性和盲目性”[14],進而實現村民反腐參與的效能感。

(三)協商民主推動民主監督,完善村級權力監督體系

黨的十八屆六中全會基于“信任不能代替監督”這一認識,強調監督是權力正確運行的根本保證,具體方式上又強調自下而上的民主監督,黨內監督、外部監督、人民群眾監督相結合,構建嚴密的監督體系。而在現實村民自治工作中,《村民委員會組織法》把村民群眾作為民主監督的主體,實質上是一種“民對官”“弱權對強權”的直接監督。由于鄉管村治理的法律監督乏力,制度缺乏剛性,上級部門監督缺位,部分農村社會環境仍以“關系”“人情”“家族”為表征,使民主監督機制很難發揮應有的作用,村干部權力往往得不到有效控制。一些干部想什么、干什么,老百姓不知道、不了解,無法對權力實行有效制約，監督不力的結果往往是權力的濫用。構建村民大會、村民代表大會等村民自治監督機制的價值預設在于約束公共權力,而事實上操作層面的復雜性使得這一價值并未得到很好的發揮。而協商民主是聚合利益相關者進行的深度協商、精準協商,有利于克服人人有權利但權利分散的弊端,避免村級權力監督的“公用地悲劇”。實現監督從形式到實質的轉換,“農村協商民主拓展和深化了村務公開和村民代表大會制度,從源頭上預防和治理腐敗”[15],控制村干部行政權力膨脹、防止村官濫用職權的腐敗現象。協商民主不僅是一種治理方式,也是民主理念。村民民主意識、公民意識和監督觀念的形成,擴大了村民有序政治參與,真正實現干群之間的信息對稱,營造的良好民主氛圍有利于建立長效的農村基層反腐倡廉機制。

三、加強農村協商民主建設推動農村廉政治理

農村協商民主與權力制約、利益協調、民主監督有著高度契合性,使其在村民自治中彰顯出了治理價值,因而在進一步推進廉政建設中,重點仍在于完善農村基層協商民主的自身發展。

(一)銜接高層協商與基層協商,創新協商民主具體形式

“社會主義協商民主,是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢,是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現”[16]。 黨和國家多年以國家大政方針或區域重要決策為協商議題,以政治協商會議和政黨協商為載體,以精英協商或高層協商為表現形式,逐漸形成了成熟的協商民主制度。相比之下,我國基層民主建設尚不成熟,農村協商民主僅限于部分發達農村地區,且各地發展不平衡、形式單一、運作不規范。因此,面向國家治理的協商民主制度和形式可以深入到人民群眾日常生活層面,推動高層協商與基層協商緊密銜接,推動協商民主自上而下的實踐路線,是農村協商民主發揮作用的重要方式,也是鞏固黨領導核心地位、提升黨執政能力的關鍵。

十八大報告中指出：“黨的基層組織應該在基層民主協商中發揮重要的引導作用”。黨的十八屆三中全會明確指出，要在黨的領導下推進全社會多層次發展協商民主,既有國家層級協商民主,又有地方層級協商民主,特別要推進基層協商民主。歷史事實證明,中國特色社會主義協商民主從頂層設計到基層實踐只能由中國共產黨來領導。農村黨支部和村委會要轉變職能,承擔引導村級協商民主的職責,提高辦事效率,從“我命令你執行”的單向管理模式,向村民共治的模式轉變,避免村級事務“有決策無落實”等現象的發生。從這個意義上講,擴展農村協商民主空間也就是踐行群眾路線的過程。把落實基層協商民主從政治、經濟、社會等領域延伸到一切農村事務的日常生活,從體制上積極轉變基層政府的行政職能,構建協商型政府,建立符合協商民主的農村公共財政體制,做到農村事權財權一起下放。如浙江省多地區創新的臺州 “1+X+4”模式、溫嶺民主懇談、浦江縣東塘村協商民主議事會、五河縣的村民聽證質詢會等基層協商民主形式的共同點在于:使基層協商民主的實踐路徑具體化,改進了地方執政方式、社會治理方式和決策方式。此外,民情懇談日、村民論壇、駐村警務室開放日等平臺建設也是黨員干部聯系群眾、獲取群眾信任感和認同度最直接、最有效的途徑。

(二)改善農村政治貧困,培育協商主體的公共理性

協商民主的適用范圍是可協商的公共事務,通過理性對話過程,處理那些只能以人際間協作的方式才能解決的問題。因此，農村協商民主的成功實現,是以充足的公共理性為理想條件,而這樣的條件在中國大部分農村地區中極為薄弱,同時這種缺失深刻地體現于當前協商民主實踐中。雖然協商民主包容弱勢群體給予其平等的參與機會,但由于教育水平、經濟收入、文化知識、信息獲取等方面的限制,農村弱勢群體明顯缺乏表達主張的能力和理性知識,因而常處于政治貧困狀態。相比而言,村干部、致富能手、技術骨干、名門望族等農村精英能調動更多資源，獲得更多權威認可,可以在協商民主中占據話語主導地位,因而能更好地表達自己的喜好,而不愿意承擔甚至逃避公共責任。協商參與主體能力的相對不平等,必然伴隨著協商民主運作的不平等，結果是進入協商民主的通道直接被權力精英控制，甚至協商民主的存繼與功效也受制于領導人的變更。因此改變農村協商民主中的相對不平等,最重要的是激發村民的公共責任感，培育民主、協商意識。不斷增加村民收入,為農村協商民主的開展提供堅實的經濟基礎和可協商的公共事務。培育孵化各類社會組織,縮小弱勢群體與農村精英的心理距離,引導利益主體轉非此即彼的零和博弈為合作共贏的思維方式。逐漸培養村民的參與意識、包容意識、政治責任感、村民對共同成員資格的認同感。正如羅爾斯“公共理性”的概念,試圖強調共享平等公民身份的人在公共論壇中承擔道德義務,即“能夠相互對所持原則和支持政策作出解釋;能夠在決策過程中保持公平心及理性態度,傾聽他人意見并作出回應”[18]。在公共美德或道德義務約束下,各方利益群體在強調自身利益合理性的同時要為公共利益留有空間,不能強調私人利益最大化,而要善于轉化各自偏好,達到公共問題的善治。農村協商環境的改善不會立竿見影,而是一項需要在多方努力下持續推進的艱巨任務。

(三)構建協商民主制度,規范村民自主參與程序

農村的現代化進程相對滯后,農民還存在根深蒂固的等級觀念、臣服心理和小農意識,加之對政治的特有淡漠排斥心理,造成農村民主進程的緩慢、協商價值的背棄和多元協商治理機制的異化,農村協商民主往往變異為工具性協商和權宜性協商。“社會動員和公民參與的速度偏高、政治參與的平等性提高過快,而政治上的組織化和制度化卻步履蹣跚,其結果必然發生不穩定和騷亂”[19]。 雖然近幾年我國農村協商民主治理取得了豐厚的理論成果,并探索出諸如民主懇談會、參與式預算、民主議事會等實踐形式,但在國家制度建設層面尚未出臺相關法律制度給予確認。特別是對基層協商的具體內容、程序形式、持續時限及協商結果等缺乏明文規定,這就導致農村諸多協商民主形式是自發式的組織,基本位于體制邊緣,形式多變,效果不顯著。正如李澤厚指出：“共產黨幾十年中國革命的政治甚至軍事生活中,也并非沒有民主協商、集體討論以及群眾路線等優良辦法和傳統，但他們并沒能以規范化的法律形式固定下來,推及社會和全國,長期穩定不變”[20]。

農村協商民主制度的確立,包含正當性和合法性兩層含義。正當性是指協商民主程序的設計、規則的制定必須得到協商各方接受和認可,這是協商能否進行的前提條件。合法性是指協商的開展必須嚴格遵循既定程序,實現程序每個環節的實質性意義,這是取得協商活動過程及其結果合法性的關鍵。所以,農村協商民主制度構建的高位目標是制定相關法律法規,對于這一點鄧小平早就指出:“為了保障人民民主,必須加強法制,必須使民主制度化、法律化”[21]。同時,低位目標則是構建能被村民理解接受、并對具有行為意義的后果產生影響的協商程序。如2014年4月,浙江省臨海市出臺《臨海市建立基層民主協商議事制度工作方案》,在白水洋鎮等試點規范了協商民主的工作程序:收集議題→鎮黨委或村黨組織確定議題→由相關牽頭單位落實協商議事的責任人→開展協商議事活動→形成“協商紀要”。浙江省金華市在實踐過程中規范了協商程序:提出協商議題,確定參與協商主體;向參與協商的主體提前通報協商內容;組織開展協商,確保各類主體充分發表意見建議,形成協商意見;組織實施協商成果,向協商主體、利益相關方和居民反饋落實情況等。這些由實踐總結出來的經驗,只有經以制度的形式加以鞏固才能真正保障村民的民主權利。具體來講,就是協商制度的構建應立足于平等、公正的協商的本位價值,結合地方自治傳統,就協商主體、內容、程序和范圍做出規范,設計合理、科學、有效的協商民主程序。特別是協商民主的程序要體現包容性、整合性的價值,即以制度的形式確保農村各類組織尤其是農村新生利益組織和弱勢群體參與協商的權利,實現政治參與的有序運作,更重要是的協商結果必須真正體現并作用于村務決策或治理過程。

(四)準確定位參與主體,保證協商民主的質量

就農村具體問題進行的協商而言,最理想的協商類型是科學選取具有代表性的人物作為主體參與協商,這些代表可以是鄉鎮黨政干部、團體領袖,也可以是專家學者、部分村民,但最關鍵的當然是利益直接相關主體的出場。也就是說,協商民主參與主體的選取應堅持適度原則和針對性原則,即不能簡單追求直接民主的范圍和參與者的數量,而應著重追求不同觀點間交鋒的強度和討論的深度。參與廣度與協商深度之間不存在必然的正相關關系,準確定位協商民主參與主體的意義不僅在于稀釋協商的精英濃度，更在于推動民主維度由廣度向深度的轉向，保證參與的充分性和有效性，提高協商質量。如2015年溫嶺市澤國鎮進行的財政收入預算民主懇談能取得極大成效，主要原因在于參與主體的合理安排：參會者有全體市鎮人大代表、有關部門負責人、相關村黨支部書記和村委會主任。澤國鎮政府相關領導對澤國鎮財政可用財力預算進行安排，接受各方代表的詢問；代表們對澤國菜場的攤位費、鞋革商城內部管理人員的費用等切身利益提出疑問。這一多元主體互動的形式，為密切干群關系、協調利益矛盾提供了機會，更保障了利益主體直接參與決策及監督政府財政預算的權利，印證了協商民主在廉政治理中的價值。

需要指出的是,作為中國協商在基層的延伸,農村協商民主的主體定位也要為基層黨組織留有足夠空間。這不僅是維護中國共產黨作為執政黨的領導地位的需要,也是共產黨堅持群眾路線、密切黨群關系,與群眾建立互動合作機制的需要。中國共產黨代表人民的利益的合法性邏輯決定了協商民主中基層黨組織與村民應是良好的合作伙伴關系。一方面要避免協商的主動權及決策權過多地掌握在村支部手中,限制村干部對協商過程的話語壟斷和強勢操縱,甚至參與到利益之爭中去。另一方面協商民主需要基層黨組織在場,作為合適的引導者搭建對話平臺,整合利益、協調利益,創造有利于農村協商民主運行的利益生態。所以,村級協商多元主體應是在鄉或村基層黨組織的指導下,由政府領導、黨員代表、村民代表、相關村干部以及相關利益群體代表組成,并根據議題內容,有必要時邀請各級人大代表、政協委員、專家學者等威望較高的人員參加,在這一過程實現基層公共權力運行與村民民主權利之間的動態平衡與良性互動,實現權利制約權力的可能。

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DeliberativeDemocracy:GrowingPointofCleanGovernmentinProcessofVillagers’Self-governance

WANG Ting1,LI Jingping1,FANG Jianbin2*

(1.CollegeofMarxism,Xi’anJiaotongUniversity,Xi’an710049;2.CollegeofMarxism,NorthwestA&FUniversity,Yangling,Shaanxi712100,China)

In recent years,with the multivariate interests differentiation,the systematic deliberative democracy growth and the plight of villagers’ democratic self-governance,the deliberative democracy has developed in China’s rural areas.Although the deliberative democracy has promoted the solution of rural public affairs effectively and expanded the space of rural governance,its value of restricting and supervising rural power operation and managing the infringing of people’s benefits has not been brought into play completely.In fact,the value of the deliberative democracy is reflected in the process of villager autonomy.As the supplement of democratic election,deliberative democracy can regulate the form of power generation,and is integrated into democratic management and decision-making and restricts the operation of power.Deliberative democracy can promote democratic supervision and improve the supervision system of village.Therefore,it can be the new growth point of clean government.In order to further promote the clean government in rural areas,the construction of deliberative democracy should be strengthened.We should connect the high level consultation with the grassroots consultation and innovate the form of the deliberative democracy.We should improve the poor condition of rural politics and cultivate the public reason of participants,build a deliberative democratic system to normalize the participation procedure,and determine the deliberative participants accurately and ensure the quality of deliberative democracy.

deliberative democracy; clean government in village; restriction of power

王倩)

C912.82;F320.3

A

1009-9107(2018)01-0099-08

2017-06-12

10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.01.13

國家社會科學基金項目(17CZZ033)；中國博士后科學基金項目(2015M582628)；中央高校基本科研業務費馬列專項重點項目(SKZX16006)

王婷(1991-)，女，西安交通大學馬克思主義學院博士研究生，主要研究方向為馬克思主義中國化。

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