盤活土地資產(chǎn) 推進鄉(xiāng)村振興

文｜張成平

鄱陽農(nóng)村宅基地管理試點綜述

習(xí)近平總書記指出“改革是鄉(xiāng)村振興的重要法寶”。從農(nóng)村宅基地制度改革（以下簡稱“宅改”）全國33個試點縣（市、區(qū)）的做法和鄱陽去年以來農(nóng)村宅基地管理（以下簡稱“宅管”）4個試點村的探索來看，加強農(nóng)村宅基地管理，深化農(nóng)村宅基地制度改革，盤活土地資產(chǎn)，得以產(chǎn)生鄉(xiāng)村振興的活力和內(nèi)生動力，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。

進展與初效

鄱陽縣農(nóng)村宅基地管理選定4個自然村（蘆田鄉(xiāng)蘆田村委會董家源村、樂豐鎮(zhèn)桐山村委會廉家村、三廟前鄉(xiāng)東朗村委會架山村、油墩街鎮(zhèn)湖濱村委會墩上村）試點，結(jié)合新農(nóng)村村點建設(shè)，借鑒全國“宅改”試點縣余江的做法，推動本地“宅管”。總體看來，進展健康，初見成效。

摸清底細，掌握資源信息。4個村點共有430農(nóng)戶、1910人口、515棟房屋，其中“一戶一宅”349戶、占66%，“一戶多宅”（兩宅以上）81戶、占34%。由于建房時間跨度大，戶均宅基地多有超過現(xiàn)行法定面積：地處湖濱的墩上村戶均占地185m2，丘陵村落架山村300m2、廉家村328m2、董家源村510m2。試點村及時向村民公示了農(nóng)戶宅基地面積及空心房、閑置宅基地等資源利用情況。這為騰退宅基地和收取超占面積有償使用費，摸清了底細；為房地一體確權(quán)登記發(fā)證，搜集了資料信息；為節(jié)約集約用地、保障戶有所居、地盡其用，盤活了資源資產(chǎn)。

改革前行，挑戰(zhàn)傳統(tǒng)觀念。因為中國幾千年的家產(chǎn)傳承制度，農(nóng)民把宅基地混同房產(chǎn)認(rèn)為是“祖業(yè)”，退宅基、拆舊房、破圍墻，不斷挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)觀念。目前，已退出宅基地60宗、面積11475m2，破除圍墻萬余畝，董家源村超300m2的宅基收取有償使用費每年5元/m2，已收5萬元。村民現(xiàn)在明白了一個道理：“土地公有制不變，宅基地集體所有”，思想認(rèn)識有了一個新的飛躍。

綜合施策，推動整體發(fā)展。“宅管”試點村，同時又是新農(nóng)村建設(shè)村點，多規(guī)合一，綜合施策，其效果不僅體現(xiàn)在宅基地制度本身，而且對鄉(xiāng)村振興諸多方面大有裨益。以廉家村為例。該村距今有600多年的歷史， 207戶人家、947個人口、244棟住房，一戶一宅170戶（含多戶一宅），一戶多宅37戶，房屋多為磚木結(jié)構(gòu)的徽派民宅。現(xiàn)已退出宅基地37宗、6715.5m2，破除圍墻24戶、565m，拆除附屬房、豬圈、牛棚35處，1684.9m2；開發(fā)整理一塊荒坡規(guī)劃新增宅基地32宗和12套老年公寓，探索了保障“戶有所居”的新路徑。該村新增宅基地?fù)裎桓們r費和閑置宅地盤活利用收入，補充了集體經(jīng)濟。不僅如此，還啟動了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛”項目、整體搬遷復(fù)墾為耕390畝，戶均新增耕地1.89畝、分得紅利3000元，村民有了獲得感；農(nóng)戶以土地入股種植艾草、發(fā)展中藥材產(chǎn)業(yè)；村內(nèi)池塘引進水源擴充水面種植蓮子、打造“蓮心園”，亦產(chǎn)亦景；提高村民生活品位的基礎(chǔ)設(shè)施有安排、有行動、有起色。這里有“宅管”帶動，也有政策驅(qū)動，對鄉(xiāng)村整體發(fā)展起到了促進作用。

問題與對策

我們在調(diào)研中堅持以問題為導(dǎo)向。試點中反映普遍的問題，集中表現(xiàn)在群眾思想難發(fā)動、“宅管”資金難籌集、政策跟進難理順、自治隊伍難組建和范圍拓展難推進等方面。“宅管”只有直面難點重點問題，才能向縱深探索發(fā)展。

深入宣傳發(fā)動，規(guī)劃引領(lǐng)。加強宅基地管理中，群眾有抵觸、干部有畏難，思想觀念的轉(zhuǎn)變必然有個過程。面對具體問題與困難，務(wù)必以改革為目標(biāo)，因人施教、因事施策、因地制宜，尤要規(guī)劃引領(lǐng)。目前，農(nóng)村宅基地糾紛在農(nóng)村各類矛盾糾紛中居第二位，無序建房、無序管理是農(nóng)村矛盾糾紛的萬惡之源。省政府提出創(chuàng)新村莊規(guī)劃編制、嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村建房標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)肅鄉(xiāng)村規(guī)劃許可制度，力爭2017年底全省鄉(xiāng)村許可證發(fā)放率100%。鄱陽縣相繼下發(fā)了關(guān)于加強鄉(xiāng)村規(guī)劃，規(guī)范農(nóng)村村民建房管理的實施意見。遺憾的是，至今多地沒有付諸行動。有的鄉(xiāng)村“違章建筑還在建”！建議基層黨委政府加大人力投入、配合相關(guān)行政部門盡快編審村莊建設(shè)規(guī)劃。鄉(xiāng)村規(guī)劃許可制度落地，就牽住了農(nóng)村宅基地管理的“牛鼻子”，加強宅基地管理就成功了一半。因此，深入宣傳發(fā)動面要廣、力度要大，要把干部群眾的思想行動凝聚到“規(guī)劃引領(lǐng)”的共識上來。

加強政策研究，依法推進。在試點中，有許多所謂“政策碰撞”問題難以厘清，我們必須在實踐中加強政策的理解、理順和探究，以利從地方“宅管”探索、進入國家層面“宅改”，才能依法推進。

“一戶一宅”。“戶”是“宅”的前置條件。4個試點村，“一戶多宅”未退出的21戶多為老居宅的原戶主老年人居住。試點村從倫理上“老年人贍養(yǎng)須與子女共同居住”，界定老宅為“一戶多宅”必須退出；公安執(zhí)行《戶口登記條例》系子女成年、經(jīng)濟獨立、另居分戶后，父母原戶頭沒有注銷的規(guī)定。目前，只有廉家村新建老年公寓免費提供老年人居住養(yǎng)老，緩解了這個難題。從現(xiàn)行政策理解，戶的認(rèn)定原則上以公安部門戶籍登記為準(zhǔn)。若村集體作出“父母隨一個成年子女生活，共同享用一塊宅基地”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作為該村村民新增宅基地的分戶標(biāo)準(zhǔn)。

“面積法定”。農(nóng)戶建房用地面積法定，不得超過江西省規(guī)定上限標(biāo)準(zhǔn)。村集體在規(guī)范宅基地管理中，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H確定的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的本村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)作為本農(nóng)民集體成員新增宅基地審批標(biāo)準(zhǔn)和確權(quán)登記標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)予支持、積極引導(dǎo)，培養(yǎng)和鍛煉村民自主管理能力，根據(jù)不同歷史時期的用地政策，探索超占面積有償、無償退出和宅基地有償使用機制。

“建新拆舊”。國家管理政出多門，在宣傳與運行中不能顧此失彼。比如“宅基地管理要求一戶一宅‘建新拆舊’”、“宅基地管理則要求‘拆除圍墻’”等說法不確切，現(xiàn)行國家政策是為確保住房安全實施危舊房改造。當(dāng)然，若屬違章建筑或有礙通道提升拓寬的建筑物，《規(guī)劃法》規(guī)定必須拆除。倘若閑置破敗的“空心房”及企業(yè)改制留下的破舊院落、宿舍、廠房，應(yīng)盡快“拆舊建新”或“復(fù)耕復(fù)綠”。“建新拆舊”中和秀美鄉(xiāng)村建設(shè)，要注意中國傳統(tǒng)村落和古宅保護，要注重歷史文物的發(fā)掘與搶救。有的老宅院切忌“一刀切”、“一掃光”，要盡可能“修舊如舊”作為鄉(xiāng)村旅游民宿，或留作“農(nóng)民書屋”、村落自治管理用房等公益居屋，彰顯中國建筑文化自信和留住鄉(xiāng)愁。

“小范圍試點”。地方政府加強宅基地管理同國家宅基地制度改革目標(biāo)一致，但不能概念混同。國家“宅改”試點，全國人大常委會授權(quán)“允許試點地區(qū)在試點期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款”，是“小范圍試點，封閉運行，風(fēng)險可控”，原定33個試點縣（市、區(qū)）、三年時間，現(xiàn)已拓展到33個地區(qū)、延長一年。我縣宅管選擇4個自然村試點，與國家“小范圍試點”是吻合的。為了總結(jié)經(jīng)驗、循序漸進，建議“宅管”試點范圍拓展到4個村委會、相應(yīng)延長時間。有的地方卻急于提出“全面鋪開”，這無論在力量上、資金上，還是“于法有據(jù)”上，頗感操之過急。國家“宅改”試點結(jié)束，將會“立、改、廢”有關(guān)法律條文，宅基地制度改革才有法可依，依法全面推進。

加強基層治理，鄉(xiāng)賢治村。我縣秀美鄉(xiāng)村建設(shè)“千里千村”工程實施以來，村莊整潔、秀美靚麗、生態(tài)宜居、“舊貌換新顏”，亮點紛呈。但村民喜中摻憂：“現(xiàn)在是搞試點，經(jīng)常有領(lǐng)導(dǎo)來檢查、還帶錢來，一陣風(fēng)過去了，怕會又變成老樣子”。董家源村理事會成員翁崇才說：“我村‘試點’前無一塊延用宅基地，沒有一點集體資產(chǎn)，也沒有一分錢集體收入。眼下‘試點’沒搞完，有的村民吵著要‘借’回有償使用費，怕難頂住！”這些堪憂的話語，不時還在我腦中轉(zhuǎn)悠。基層是社會治理的基礎(chǔ)，村落治理在整個國家治理體系中占有重要的位置。當(dāng)下，自然村組建的村民理事會是村落治理組織，在組建過程中存在“人難找”和“拉夫湊數(shù)”的問題。村民理事會本應(yīng)是 “宅管”的實施主體，可往往還是國土干部與鄉(xiāng)村干部打頭陣。廉家村把老干部、老黨員、老教師和居住本村的“兩委”干部吸納到理事會，18位成員明確分工、落實責(zé)任、共同擔(dān)當(dāng)，制定了村莊規(guī)劃，規(guī)范了村規(guī)民約；墩上村注重村民自主，動員鄉(xiāng)賢捐款兩百萬元興辦公益事業(yè)。各村應(yīng)從中得到啟示：要動員鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村建設(shè)和治理，培養(yǎng)懂農(nóng)村愛農(nóng)民愛農(nóng)業(yè)的村民自治隊伍，激發(fā)村落自治活力，強化鄉(xiāng)村治理能力，增進農(nóng)民對改革的信任，才能繼續(xù)深化農(nóng)村宅基地制度改革，推進鄉(xiāng)村振興。

加快確權(quán)登記，服務(wù)改革。《物權(quán)法》明確規(guī)定：“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。”國家出臺了《不動產(chǎn)登記暫行條例》、《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》，有序啟動了農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地及地上建筑物和構(gòu)筑物等定著物、房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證。賦予農(nóng)民更多產(chǎn)權(quán)、完善 產(chǎn)權(quán)保護制度、健全自然資源資產(chǎn)制度，都涉及不動產(chǎn)登記這一基礎(chǔ)工作。不動產(chǎn)登記為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革和宅基地制度改革提供產(chǎn)權(quán)依據(jù)。

目前，全縣已完成不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)整合，成立了不動產(chǎn)登記局（中心、站），啟動了房地一體的權(quán)籍調(diào)查，但確權(quán)登記行動緩慢，“宅管”4個村點也無一農(nóng)戶發(fā)證。據(jù)悉，登記遲緩并非一縣一市“尤其是農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)，土地確權(quán)登記發(fā)證遲緩，直接影響了試點工作的順利進行。”不動產(chǎn)登記本身具有信息采集范圍廣、工作量大等特點，加之登記機構(gòu)人員編制不足、技術(shù)條件不充分，在一定程度上影響了確權(quán)登記推行。為此，國土資源部會同有關(guān)部委多次下達加快不動產(chǎn)登記的《通知》和《指導(dǎo)意見》，并正面回答了確權(quán)登記中有關(guān)問題、特別是政策性問題“依法確權(quán)，尊重歷史，公平合理，服務(wù)改革”，明文要求簡化登記流程、壓縮辦理時限、提高登記效率、確保辦證質(zhì)量、統(tǒng)一時間節(jié)點“2018年底之前完成”。厘清人與地的關(guān)系，始終是農(nóng)村改革的核心。全面開展不動產(chǎn)登記發(fā)證是大勢所趨，加強農(nóng)村宅基地管理勢在必行，只要各級黨委政府加強領(lǐng)導(dǎo)，培養(yǎng)一支政策熟練、操作規(guī)范的作業(yè)隊伍，構(gòu)建共同責(zé)任機制，鄱陽定會加快不動產(chǎn)登記步伐，充分發(fā)揮其有效支撐農(nóng)村土地制度改革的作用。(作者系鄱陽縣老科技工作者協(xié)會會長，原正縣職干部。）