精準扶貧的資源配置邏輯與實踐困境

摘 要：扶貧資源的合理配置是確保精準扶貧戰略目標順利實現的關鍵所在。然而，當前精準扶貧資源在配置的過程中存在著資源的項目化與社會生活的不規則性、政策執行的科層邏輯之間的張力。這一巨大的張力使極具科學性和合法性的程序受到非正式制度的倒逼，從而產生“反科層”的邏輯，進而使精準扶貧資源的配置面臨實踐的困境。要走出這種困境，精準扶貧資源配置應著力于增強資源配置的靈活性、增強貧困人口自身能力建設和因地制宜地發掘地方優勢資源，以激發扶貧對象為主體的內生動力。

關鍵詞：精準扶貧；資源配置；實踐困境；內生動力

中圖分類號：F325.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）02-0001-09

一、問題的提出

2013年習近平在湘西考察時正式提出“精準扶貧”，此后精準扶貧成為新時期扶貧攻堅的思想引領和工作措施，這一概念的提出是對以往扶貧工作實踐成效的反思和突破，對30多年來的扶貧工作提出了新的要求和方向，亦引起學術界的積極回應。目前關于精準扶貧的含義，學者們通過對國家領導人的講話和政策文本的解讀，基本上形成較為一致的觀點，即準確地識別貧困戶、科學地幫扶、因地制宜地施策，從識別、幫扶、管理到脫貧、考核均需“精準”，扶貧資源要精準地從村莊下沉到家戶，以實現真扶貧、扶真貧的工作成效[1]。因此資源的配置對于“精準”具有舉足輕重的作用，在自上而下的輸入過程中，扶貧資源如何能準確地到達貧困人口的手中成為關注的焦點。目前關于精準扶貧的研究多集中于對政策文件的解讀、自上而下施策過程中產生的困境，缺乏基層人群的視角和豐富的田野調查材料作為支撐。本文將以貴州省黔東南T縣為研究對象，通過對基層干部和村民的訪談，呈現精準扶貧政策及其資源在“落地”過程中所面臨的實踐困境，以管窺當前精準扶貧資源的配置深受行政體制、基層權力和農民主體性的影響和約束，從而產生出“脫嵌”的行為和運行邏輯。

二、項目嵌入與政策兜底：精準扶貧資源配置邏輯

當前，我國的扶貧行動已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨階段。根據《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧“三位一體”、互為支撐，共同構建出我國大扶貧工作格局。專項扶貧主要是國家安排專門資金，即利用財政專項扶貧資金組織實施扶貧項目，鼓勵生存條件惡劣的扶貧對象實施異地搬遷，并通過自上而下整村推進、連片開發的方式實施，通過以工代賑、產業扶貧、就業促進等、革命老區建設等專項開展穩定脫貧的扶貧攻堅；行業扶貧則是各行業部門如發改、經信、住建、農業、水利、交通、電力、教育、文化、廣電、人社、衛生、林業等部門要結合本部門的工作職責與內容，在資金、項目等方面向貧困地區傾斜，同時與貧困鄉鎮、村莊進行銜接，合力推進項目建設，以提升貧困人口的自我發展能力，改善發展環境，完成本行業國家制定的扶貧任務；同時動員社會各界力量，整合多方社會資源從不同角度共同參與到扶貧開發中來，這是當前大扶貧工作格局的主導思想。由“大扶貧”結合“精準扶貧”的“五個一批”“五個一批”：是指“發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”。“六個精準”“六個精準：包括“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。共同施策，以在2020年實現全面建成小康社會的奮斗目標。

在我國的國家治理體制中，項目制具有舉足輕重的作用，“是一種能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統合起來的治理模式”，項目制強調資金專項專用，“力圖做到專項目標明確、資金分配平衡、預算結構清晰、過程管理嚴格、程序技術合理、審計監督規范，在實施過程中一統到底，且帶有明顯的專家治國的傾向”[2]，尤其在農村稅費改革、基層政府從“吃飯財政”轉變為“要飯財政”之后，中央財政在很大程度上依賴于項目制的方式來進行轉移支付，以此促進基層政府職能的轉變，加強對基層社會的有效治理。

我國貧困治理由政府主導，扶貧資金來源多為中央安排、省級配套、市（州）縣級配套，多以項目的方式專款專用，以確保資金能夠管理嚴格、科學運用，從而實現既定的項目目標。在精準扶貧中，扶貧資金尤其是中央財政專項扶貧資金由中央自上而下地嵌入到貧困地區，經過省、市（州）縣，再下發至鄉鎮，通過扶貧措施包括金融扶貧、教育扶貧、健康扶貧、旅游扶貧、產業扶貧、就業扶貧、生態移民等措施，最后才能到達貧困群體手中。這主要是針對具有勞動能力的貧困人口，對于沒有勞動能力、生活常年困難的貧困人口，則通過健全社會保障體系，把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，同時健全自然災害應急救助體系，以完善受災群眾生活救助政策的方式來進行“兜底”。

根據項目制事本主義的初衷，在精確識別貧困戶的基礎上，扶貧資金從中央財政經由省、市（州）縣配套，最后下發到鄉鎮，各貧困村由駐村第一書記帶領村干部和黨員根據本村的實際情況確定所要發展項目，再由鄉鎮來進行申報，縣里面審核通過上報州里，最后才能撥付資金，實施項目，以確保能科學地、因地制宜地扶貧。而且當下扶貧攻堅為“限時脫貧”，已不需要“跑部錢進”。

“現在我們這地方的扶貧資金主要還是依靠國家劃撥，社會力量還是比較小的。而國家對于這筆資金的使用也是有一定的評估標準。我們現在是國家級貧困縣，（扶貧資金）按照‘2251’的比例進行分配，即貧困縣20%、貧困鄉20%、貧困村50%、貧困人口10%資金分配。現在是限時脫貧，國家給了很多項目必須去做。如果項目資金下來項目沒有做好，是會被問責的。”（G1-JM，女，45歲，T縣扶貧辦主任）

資源配置的前提是對貧困戶進行識別，建檔立卡。貧困戶的識別具有一套嚴格的操作程序，黔東南T縣的操作流程是這樣的：

“貧困戶建檔立卡，省里會給一個標準，農民人均可支配收入要達到3 146元。如果低于這個收入就鑒定為貧困戶。首先由貧困戶寫申請書，通過村評議小組評議后公示7天，公示結束之后報到鄉政府，鄉一級會對申請人員進行再評定，然后在鄉里公示7天，公示無異議后報縣扶貧辦進行審核，審核后提交扶貧領導小組評議，縣里再公告7天后才界定為貧困戶。這就是‘兩公示一公告’。省上對規模是有規定的，我們全縣是16萬人，但是給我們的規模控制是四五萬人，要從中選出最貧困的進行建檔立卡。”（G1-JM，女45歲，T縣扶貧辦主任）

在規模控制下，對貧困戶進行建檔立卡后，由全縣干部進行結對幫扶，以單位、部門幫村，干部幫戶的方式進行，根據具體的貧困因素來“對癥下藥”，以求科學準確地扶貧。一旦被識別為貧困戶，就可以根據扶貧政策，享受相對可觀的扶貧資源。扶貧資源大致可分為三類：“一是基本保障性資源，如低保、大病臨時救助、教育救助、醫療保險、農村基本養老保險、公共衛生服務等；二是生產和基本生活保障補助，如各種農業補貼、農村危房改造補貼、教育基礎補貼等；三是直接作用于貧困地區的經濟發展投資，主要指財政性資金，重點用于提升農民種植和養殖等產業的科技含量，提高農村傳統產業的升級。”[3]由此可知，為使扶貧資金能有效覆蓋并惠及貧困人口，實現事本主義的目標，從精準識別貧困人口到資源的下沉，每一層面都有看似科學嚴密的制度安排，遵從嚴格的科層制邏輯，但這一嚴密的操作程序在農村基層社會能否實現有效的“落地”，從而使資源配置得到應然的實現呢？

三、錯位識別與項目脫嵌：精準扶貧資源配置的現實困境

對于貧困地區來說，由政府主導、財政轉移支付的扶貧資金是最主要的扶貧資源，資金的使用需要依照相應的制度安排，以力求達到“精準”目的，但是在實際操作中，嚴格的科層制邏輯的制度安排與現實社會生活的不規則性之間存在著巨大的張力，這一巨大的張力使極具科學性和合法性的程序受到非正式制度的倒逼，從而產生反科層制的邏輯，使有關貧困治理的政策得不到有效落地，進而使精準扶貧資源的配置面臨發展的困境。

（一）“公地悲劇”：扶貧資源配置的主體性缺失

作為一種公共產品屬性的扶貧資源，其屬性范疇上亦屬于“公共池塘資源”，這種資源突出的內在特征為“有競爭性但非排他性”。這種現象表現為某一貧困戶獲得救助的扶貧資源后，村內其他農戶獲得這種扶貧資源的機會自然會受到沖擊和限制。最為典型的是那些不符合“窮困戶”卻被識別為“貧困戶”的農戶，在“享有”扶貧資源“優惠”的前提下，扶貧資源的這種分配行為自然會引致眾多的負面效應。這不僅有失扶貧救助本身的公平性，而且更加劇了村莊群體性矛盾的發生率，甚至影響了鄉村社會的穩定與和諧。精準扶貧的第一步即是精準識別貧困人口，避免出現之前扶貧“撒胡椒面”“大水漫灌”的局面，因此貧困戶識別關系到后續精準扶貧行動的成敗。根據制度的安排，貧困戶識別、建檔立卡需要經過“兩公示一公告”的嚴格操作程序，即規模分解之后，經過村級排查—評議公示—鄉鎮審核—縣市審批—州級備案，逐級審核，最終才能下文。但在實際的操作過程中，剛性的政策運行往往容易受到現實社會生活的干擾，導致在精準扶貧的第一階段即精準識別層面就出現了偏差，出現資源配置過程中的主體性缺失。

本質上，扶貧資源并非具有“排他性”，而一旦這種資源被俘獲后，扶貧資源的“排他效應”自然會出現。現行村域空間中，受現代性因素滲透的影響，村民個體的“理性化”功利動機愈發明顯，各種“搭便車”行為日益盛行，導致過多的扶貧資源被“擠占”，“與一定量貧困人口的識別形成相互悖論式的反聯動效應。”[4]其結果弱化了有限扶貧資源的優化配置，進一步降低了精準扶貧資源配置的效率與效用。筆者在黔東南T縣調研時發現，在精準扶貧的識別貧困戶、建檔立卡的過程中，由于精準扶貧政策一開始就被村兩委理解為助學和產業幫扶，因此在識別的過程中家里有無孩子就學成為了一大指標，而貧困反而成為次要考慮的因素，很多條件較好的家庭因為有適齡兒童在上學，所以被識別為精準扶貧戶，而一些真正貧困的家庭卻因為沒有小孩上學，加上與村委沒有“關系”而被排除在外。

精準扶貧政策在具體實施過程中，對許多村民的生產生活并沒有產生實質性的影響。

“在精準扶貧識別的時候，村委的人說精準扶貧是扶貧有學生和有產業發展的，要是你家什么都沒有，給你也沒有什么用，你只是空占名額。”（村民H12，女，63歲，T縣C村村民）

然后村民們便對精準扶貧失去了興趣，覺得反正跟自己沒什么關系，也沒什么實際的利益。即使后面有了易地扶貧搬遷和產業扶貧，村民的積極性并不高。因此，在精準識別過程中，基本上由村委會決定，很多村民都是事后才知道，2015年第一批精準扶貧戶識別時，即存在著因信息不對稱使村民“不知情”的情況：

“我家家庭情況還不如其他很多被識別為精準扶貧戶的人家，很多家庭條件比我家好的都被認定為精準扶貧戶了。我很生氣，去村委會想找他們問個清楚，結果他們三言兩語就把我打發了，說我家什么不符合，還說我家早已脫貧，我都搞不清楚我家什么時候脫的貧。”（村民X2，男，48歲，T縣H村村民）

“在今年年底的時候，我們村精準扶貧政策剛實施不久，我聽說很多比我家好的家庭都得了，有點想不通，就去鄉鎮反映一下情況，結果政府里面的人告訴我名單已經上報，不能再改了。”（村民T1，女，49歲，T縣T村村民）

更有甚者，有的農戶被識別為精準扶貧戶自己卻全然不知。這樣的識別過程將大部分的村民排除在操作程序之外，即使名單公示后有人質疑，村委會也能利用對信息資源掌握的優勢地位，草草將村民“打發”掉，給村民造成難以消除的“暗箱操作”的負面印象。這不僅使一部分真正需要幫扶的貧困戶失去了獲得精準扶貧資源的機會，更在村莊層面上破壞了原有的人際關系與社會團結，產生了極為消極的后果。

貧困戶的精準識別在操作程序上為自下而上的逐級認定和申報備案，評選權主要掌握在村委會手中，村民居于“被識別”的被動地位，村委會處于掌控資源的優勢地位，由此非正式制度得以在村莊層面通過“關系”網絡來運行，篡改正式制度的設置初衷。這樣的行為完全違背了精準扶貧的初衷，應該享有扶貧資源的真正貧困戶主體，卻沒有“資格”受益，資源配置出現嚴重的主體性缺失，加上多數村民幾乎不清楚有哪些扶貧資源，因此給非正式制度留下極大的運行空間。

（二）“強者吸納”：扶貧資源效能的不規則性

從扶貧資源的基本屬性來看，仍然屬于一個不規則的配置事實，這種不規則的事實是由鄉村社會的特質所決定的。在這種不規則的社會中，村民對自己應該獲得的救助資源以及項目扶持等沒有精確的概念和奢望。貧困戶對于自己應該享有國家政策和資源救助等情況更是模糊，對所獲得的項目資源，田野調查中得到的是“有風險”“無銷路”等這樣的回答，仍然遵循著相對“保守”的認知邏輯，給精準扶貧資源的效能發揮帶來難題，同時也為那些有應對“市場風險”“資金實力”和“運作能力”的“強者”所“捕獲”，并沒有讓扶貧資源投入到最貧困的農戶。根據扶貧政策，扶貧資源下放到鄉鎮之后，由村委會召開村民代表大會，商議確定所要發展的扶貧項目，然后由鄉鎮申報，之后由縣里審核、州里備案之后才能撥付資金，以此實現“資金跟著項目走，項目跟著需求走，努力將農民尤其是貧困戶多余的農產品轉化為現金”訪T縣農業局L副局長。的科學施策的目的。但是根據筆者的走訪，項目在實施過程中由于種種原因，能夠做到因地制宜的很少。

“我們S鎮的老百姓從事銀飾刺繡比較多，習慣手工業，耗體力少，現在讓他們從事農業種馬鈴薯之類的，有些老百姓就不愿意干。而且農業項目推行之后，后期的產品沒人要，銷售不出去。開始定好哪些公司會收購，但是干到一半那些公司不做了，就沒人收。”（G2-LCM，男，35歲，S鎮副鎮長）

同樣的問題，也從對村民的訪談中得以印證，根據村民的介紹，F村2016年主要是幫扶發展辣椒種植，每畝給予2 000元的補助資金。

“我家今年種了5畝的辣椒，由于天氣不好的原因，5畝的辣椒一年到頭只收了2000多塊，加上補助的1萬元，就1萬多點，除去肥料、勞力投資，基本上沒什么收入。”（村民F1，男，52歲，T縣F村村民）

而且貧困人口具有更大的脆弱性，自然條件變化、市場經濟波動等都會使之面臨更大的風險，而產業扶貧項目天然地會傾向于規模化、創新性、科技化，這些都與小農經濟尤其是脆弱性貧困人口所追求的小規模、穩妥、低風險不相融。

“我們街道實施灰天鵝養殖，根據扶貧辦工作人員的介紹，養殖業目前受到禽流感影響很大，本來已經和貴陽的一些酒店談好了訂單，但是去年冬天和今年春天的兩次禽流感使現在肉和蛋都賣不出去，只有等五一之后看看能不能解除限制。”（G3-YNB，男，42歲，T縣C街道扶貧工作人員）

因此許多貧困人口并不愿意承接扶貧項目，或者說他們缺乏的是承接扶貧項目的資金和能力。

“自己沒做過什么，也不會做什么，只會打工，不敢去冒那個險，自己上有老下有小，全家人都靠自己在外打工掙錢養家，去搞產業發展，萬一要是失敗了，一家人都得喝西北風，還不如打工，累是累點，但每個月都有固定的工資。”（村民C2，男，41歲，C街道辦下轄F村村民）

真正的貧困人口承接不了的扶貧資源，有時候卻會被少數人套取。當前主要是幫扶發展種植業，幫扶政策是對發展種植業的建卡戶給予一定的資金支持。于是一些村民不惜把自家山林砍掉或是多人合伙串通或是以低價從別人手中租來土地，然后把樹苗種下，待到拿到國家補助資金后便不再管理。實地調查中了解到有村民發展了柚子種植業，但是他自己也表示：

“其實我并不對產業感興趣，只是國家有這樣的優惠政策，每畝有25萬元的補貼，反正我家地挺多的，隨便一弄就可以拿到錢了，隨隨便便就能夠得到好幾萬。”（村民N1，男，38歲，T縣N村村民）

扶貧項目的實施、產業的幫扶本是為了能夠使貧困人口獲得內生性的發展動力，變“輸血”為“造血”，但是在實際操作中，處于“脫嵌”狀態的扶貧項目不僅瀕于失敗，而且極易被少部分人套取，進一步加劇扶貧資源極大浪費。扶貧資源的輸入不但沒有拉平村民之間的發展差距，反而被條件比較好的少數人所“吸納”。不僅沒有發揮扶貧資源的效能，而且讓“強者”來利用扶貧資源發展產業，進一步加劇了貧富分化，這恰恰也違背了精準扶貧的政策目標。

（三）“條塊分割”：扶貧資源供給的碎片化

近年來，精準扶貧的推進，得到各方力量的參與和支持，特別是政府各職能部門，既是扶貧導向的政策制定載體，又是扶貧行動的主體力量。但是，各部門間的政策卻缺乏有效的協調與統一，出現部門間政策的執行分割、責任不明、角色不清等“碎片化”問題。如我國扶貧資金來源既有財政扶貧資金，也有行業扶貧資金，僅財政扶貧資金這一塊在縣級的管理機構就有財政局、扶貧辦、發改局、民宗局四個部門。各個部門依據發展職能的不同負責不同項目的立項和管理工作，加上眾多的行業部門，每個部門在發展行業的同時亦負有扶貧開發的任務，每個行業部門之間均為相對獨立的體系，導致扶貧資金基本上是在本部門的系統內自上而下地的流動，呈現出較強的封閉性。

因此部門眾多、資金來源各異，使各個項目的目標、進度、執行方式、考核都各不相同，從而使資源缺乏整合，進而以碎片化的方式輸入村莊。

條塊分割的行政管理體制使各部門在橫向之間難以溝通協調、各自為政，資源最后到達鄉鎮一級之后，最了解基層情況的鄉鎮政府卻沒有整合資源的自主性，只能在“上面千條線，底下一根針”的情況下在各個執行任務和考核目標間疲于奔波。在考核的巨大壓力下，甚至不惜采取策略主義的運行方式達到形式上的脫貧。因此許多扶貧項目或難以按時完工，或錯過最佳實施時間，或沒有后續的管理，發揮不了效益。

而且扶貧資源不加以整合，碎片化地輸入村莊，甚至會使村民產生“雞肋”之感。

“國家給的那點扶貧資金太少，對于貧困根本起不了什么實質的改變，即使得了我也富不了，不得我也餓不死，去忙活半天即使被評上（貧困戶）了又能怎么樣，還不如踏踏實實地出門打工。”（村民F1，男，40歲，T縣F村村民）

扶貧資源到達村民手中往往是以項目的方式而非實實在在的現金，而各個項目各自為政，如同樣是種植業，辣椒歸農業部門管，核桃則歸林業部門管，同樣的項目不同的部門也都有在做，但是實施起來的要求、補貼也都不一樣。“每個部門都來折騰一道”，短期之內實實在在到達村民手中的錢不一定能夠馬上兌現，長期的經濟效益又難以保障，除了嫌麻煩，更為眼前生活所困擾的真正貧困的村民往往對扶貧項目評價不高。

四、目標偏離與文化張力：精準扶貧資源配置困境的原因闡釋

精準扶貧作為一項國家層面的扶貧政策或制度，有著不可抗拒的任務性力量，在精準扶貧資源的配置過程中，正面臨著嚴重的實踐性困境。這種困境的背后，一方面是扶貧政策在推行中面臨重項目落地、輕收益銷路的內在悖論，以及扶貧資源的非正式運作、貧困人口的認知難題；另一方面，源于T縣是一個邊遠、貧困的少數民族聚居區，精準扶貧政策的實施不得不面對民族文化與市場經濟的異質性張力。

（一）政策的內在悖論：重項目落地，輕收益銷路

貧困是一個永恒的話題，也是一個古今中外都普遍存在的問題。精準扶貧政策的初衷就是為了能使扶貧項目精準、持續地在貧困地區和貧困人口中發揮功效。在實際操作中，來自頂層的設計既沒有充分考慮到項目的后期持續性，也沒有充分考慮到地方性文化，打造出來的項目缺乏收益的長效性，只為能夠讓項目“落地”，沒有關注扶貧項目的質量和后續維持，許多項目面臨失敗的風險。所以，精準扶貧政策在實施的過程中有的地方過于強調如何引進項目，“條文規定”決定了其與科層制式的完備規章制度不同。精準扶貧的初衷是帶動扶貧對象的增益，注重項目實施的“短、平、快”效果，通常采取的是那里申請了項目，就往哪里投，導致各地項目“千篇一律”，出現項目執行的“剛性化”，缺乏從全局角度來統籌各地的執行和謀劃，可持續性不強。這種短期性的貧困治理在某種程度上來說，是由剛性的扶貧政策主導的，各級政府部門在項目匹配的過程中缺乏全盤布局、溝通協調與互動，形成各自為政的治理格局，致使無法達到扶貧的政策目標。從當下扶貧的項目施行過程來看，“作為項目執行主體的地方政府往往只追求短期的政績和績效，而不考慮農民本身的長遠生計和生存風險，因此給許多扶貧項目留下了后遺癥。”[5]

“現在就是限時脫貧，國家給了很多項目必須去做。如果項目資金下來，項目沒有做好，是會被問責的。現在最危險的工作就是做我們這個扶貧工作的，但現在最大的還是銷路問題，紅米是由縣里面的扶貧公司過來收購。如果沒有他們的收購，縣里面的紅米還放在倉庫，沒有銷路，現在他們收過去了，也還是放在縣里的倉庫里賣不出去。雖然銷路成問題，但是錢已經發到農戶家里去了。”（G4-YLZ，男，36歲，T縣扶貧辦項目負責人）

從T縣扶貧辦項目負責人介紹來看，由于扶貧項目是由國家“硬性任務”配給，基層政府則根據要求照辦，而且得及時將項目下放到具體的鄉鎮及村落。當項目任務“落地”，開始有了產出，但是市場的銷路在哪里？卻沒有一個項目收益的可持續目標和方向，最后也還是只能由政府“買單”，最終未能真正惠及到扶貧對象。具體表現為扶貧效果不理想，資源項目應有的功能沒有得到有效實現。當問及農民對今后相關扶貧項目是否愿意繼續實施時，大多數都不愿再實施，這不僅危及扶貧對象對“精準扶貧”政策的信任，而且也直接導致地方政府的任務難以完成，嚴重的還要對地方政府負責人問責。至此，扶貧工作也成為基層工作的“危險”工作。這種短期化的項目推行行為，不僅沒有實現項目在扶貧對象手中長效收益的目標，甚至連最基本的效益也不能夠得到有效的實現。

（二）基層的權力真空：扶貧資源的非正式運作

在20世紀90年代，基層政權組織對鄉村社會資源的過度汲取引發了大量“三農”問題，基層干群關系日益惡化，及至農業稅費取消之后才一度得以緩解。但是矛盾的緩解是由于聯系干群關系的這一資源汲取紐帶從制度上被剪斷了，而非村民自治得以建構和加強，因此當大量的城市反哺農村的扶貧資源反向輸入農村時，干群矛盾重新被激化。

“村里面有什么資源的時候，基本上都是村委的打電話讓人去領，能接到電話的基本上是跟村委有關系的人家，像我們這些沒有關系的人家就想都不要想了，基本上都是事情過后才會知道。”（村民J1，男，56歲，T縣J村村民）

“無所謂了，村里面把精準扶貧給誰都行，不給我家我也沒辦法，誰讓我家和他們沒有關系，反正誰貧誰富都是由村委決定。”（村民J2，女，48歲，T縣J村村民）

農業稅費的取消標志著國家權力從農村社會的全面退出，基層政權與農民的關系由此從汲取型轉變為懸浮型，即政府無法實現職能的服務化轉變，進而實現對基層社會的有效管理，導致政權懸浮于村莊之上。國家權力退出之后，村民自治并沒有能夠相應地承擔起農村社會治理的重任：一是由于中國傳統鄉村社會多依靠鄉村精英加上村規民約進行社會治理，傳統小農經濟的生產方式使風俗習慣對村民具有極強的約束力，而村民自治是由國家強力推行建構的，缺乏先天性的社會文化土壤；二是在我國社會結構面臨重大轉型的當下，農民的生產生活方式除了土地耕作，出現了多元化的發展，村民相互之間的關系已經從原來的守望相助轉變為原子化狀態。村莊已經不是傳統意義上的利益共同體，反而在某種程度上異化為利益競爭的平臺，差序格局的文化底蘊之下，人與人、戶與戶之間善分不善合，更是難以實現集體利益的上揚。

在這一過程中，本應成為國家發展資源受惠者的普通民眾往往被排除在外，在信息不對稱的情況下，當扶貧資源被“關系”這一權力的非正式運作耗損掉的時候，村民只能通過話語流露出內心的不滿，卻又無從維護自己的合法權益，因為本應屬于自治主體的村民手中并無籌碼與掌握資源優勢地位的村委會進行博弈。另外村莊里的青壯年都外出打工了，人口的空心化使村莊的建設主體缺位，村治主體更是處于虛化的狀況：

“村里勞動力跟不上，村內有40%的外出務工人口影響了項目的發展與運行，同時也影響了扶貧進度和效果。有文化的青壯年都外出打工了，留在家里的要不就是不讀書的，要不就是老人。根據我們最新的統計數據，目前我們全鎮有18 000多人，外出的人口占到30%左右。年齡段主要集中在18～40歲。”（G5-ZWL，男，42歲，T縣G鎮黨委書記）

國家權力的退出和村民自治主體的虛化甚至異化是鄉村社會治理弱化的一體兩面，基層社會的權力真空狀態使反哺農村的社會發展資源受到蠶食與瓜分。作為國家行政組織的基層單位，鄉鎮政府并不是對村治的弱化沒有覺察，其治理行為甚至加劇了村級組織的行政化和科層化，原因在于現有的行政管理體制之下，鄉鎮政府承擔著自上而下下達的各項事務，執行目標遠不止一個，每一個都需要考核，每一個都不能拉下，導致基層干部往往處于“白天應付、夜里工作”的超負荷運轉狀態。在“扶貧錦標賽”下，為能將扶貧資金花出去、完成扶貧項目任務，鄉鎮政府在沒有更好的選擇之下，只能利用、容忍村級組織從中謀取一定的私利，只要“不出事”。

（三）項目的地方遭遇：貧困人口的認知難題

自秦始皇統一中國，實行“車同軌，書同文，行同倫”之后，中華文明得以形成以中原地區為中心、多民族文化共同發展的多元一體、兼容并蓄的發展格局。異質的民族文化使中華文明絢爛多姿、異彩紛呈。而市場經濟在某種程度上意味著文化的均質化，通過市場經濟的發展，將生產生活方式各異的社會主體納入發展主義的范疇，在社會關系和生產結構重構的過程中，劃分出不同的社會階層，以主流文化的強勢性塑造出因資源匱乏而“掉隊”的部分人口的貧困感。因此建構主義的視角認為貧困是發展的主流文化對發展邊緣的弱勢群體的強行建構，是不同的生產生活方式、民族文化與市場經濟之間所存在的巨大張力。這種張力的結果導致百姓對扶貧項目缺乏足夠的認知，表現為貧困戶對資源的主動接受與發展在很大程度上仍然持“漠視”的態度。對于這一文化的認知難題，T縣扶貧工作人員有著深刻的體會：

“百姓沒有（貧困）這個概念，這是我們政府層面的概念，對于他們600多天和6年沒有什么區別。老百姓的思想意識跟不上，他們的生活節奏很慢……而且他們一部分人沒有貧困的意識，加上我們T縣人好喝酒，苗族人比較好客，一喝酒很多事情都不去考慮了，這也與他們接受的教育程度有關，很多女性都沒有讀過書，他們自己的思想里沒有貧困這個意識。”（G6-ZKM，男，51歲，T縣主管扶貧領導）

T縣的大部分人口為苗族，在宋、元、明、清時期為“化外生苗地”，即使在現代化浪潮席卷整個國家的今天，T縣仍然整體上民族風情濃厚，民風淳樸，熟人社會特征非常明顯，全縣的經濟生活大體上仍處于傳統市場的交換網絡之中，村莊里大部分村民間的經濟分化并不是很顯著，因此在這樣的熟人社會里，老百姓并沒有“貧困”這一概念。但是從發展的視角來考察的話，由于自然地理條件、歷史因素，T縣似乎仍屬于發展的“化外之域”，因此以市場經濟為導向的經濟化、技術化、科層化的扶貧行動的推行，讓基層政府遭遇強大的壓力，扶貧工作與異質的民族文化間常產生碰撞，導致外來的發展資源難以嵌入原生的民族文化之中，項目難以成功落地。

“以特惠貸為例，就算你講清楚了這筆貸款不需要利息，只要將貸款給扶貧開發公司每年就會拿到4 000塊錢，但是他們也是怕到時候這筆錢要他還，即使政府作保，也很難打消他們的顧慮。”（G7-TXM，男，42歲，T縣F鎮工作人員）

“項目落實下去后，由于受文化等因素制約，群眾對發展不敏感。比如現在缺資金的，我們給予資金補助，給予特惠貸款，但是貸下去，他們不知道怎么用；缺技術的，我們給他培訓，但是效果不明顯。國家、縣里面的支持政策方面都是沒問題的，但是主要還是我們落實不力的問題……現在就是加強文化和發展意愿的灌輸，還是從思想上改造。主要是只要群眾有意愿，你什么事都能做成，如果沒有發展意愿的話，你支持力度再大，今年給他一個項目做了，明年還得等著，這個不是好事。”（G8-TZF，男，45歲，T縣C街道辦書記）

除去其中所蘊含的文化價值的判斷，我們可以發現基層政府能夠非常強烈地感受到扶貧工作開展所遭遇的瓶頸問題，即項目運行的邏輯與少數民族群體文化傳統運作的邏輯產生的巨大張力，加上貧困戶認知的局限，使基于發展理念的扶貧項目難以嵌入到既有的文化網絡之中，得不到既有的社會土壤供養，導致項目瀕臨失敗。

五、健全機制與靈活配置：精準扶貧資源配置的治理路徑

針對當前精準扶貧資源面臨的困境，如何完善精準扶貧資源配置的路徑，不僅關系到扶貧對象的切實利益和扶貧項目的績效，而且決定著我國2020年能否全面建成小康社會，也決定著精準扶貧政策的成敗。要優化當前精準扶貧的資源配置結構，就應當打破資源配置的僵化格局，結合地方實際，健全精準識別機制，因地制宜地增強資源配置的靈活性，形成每個地方獨特的發展模式，同時要全面調動村民主動參與的積極性，加強貧困人口自身能力建設。

（一）建立動態的精準識別機制，優化資源配置的靈活性

精準扶貧資源配置是以建卡戶為唯一依據，不是建卡戶的不能享受相關的優惠政策。這樣的政策過于固化，只要精準識別過程中出現問題，就會直接導致精準扶貧資源的浪費，影響精準扶貧的結果，導致精準扶貧無法達到預期的效果。精準扶貧資源配置的過程中，應當結合實際情況，在配置之前全面考察分配的對象是否真正符合條件，讓沒有建卡的貧困戶實行流動申請制度，只要確認符合貧困的標準，與建卡戶享受同樣的待遇，從而優化資源配置的靈活性。

增強政策的靈活性，實現精準扶貧政策效率的最大化，由村民被動接受的“輸血式”扶貧模式轉化為村民積極參與的“造血式”扶貧模式，真正幫助貧困人口實現脫貧，實現發展。只有政策靈活了，讓村民看到了希望，村民才會主動積極地參與到精準扶貧中去。村民的廣泛參與會最大限度地發揮精準扶貧的功效，實現村民的自我真正脫貧。村民的積極主動參與決定著我國2020年能否全面建成小康社會，也決定著精準扶貧政策的成敗。

（二）完善項目扎根落地的可持續性，形成獨特的“產業發展”模式

產業幫扶政策的實施一定要做到結合當地實際情況，實事求是因地制宜，項目發展要想有所作為、有效推進，就必須充分結合當地實際情況，做長遠打算，不能只看眼前利益和短期收益，既要讓項目落地，又要讓項目可持續發展下去。而且發展項目要結合當地的各種資源優勢，提升發展空間，切實考慮村民的利益，坐實項目落地后的扎根和持續性。

T縣水資源、森林資源、土地資源豐富，但在產業幫扶的過程中，并沒有有效利用這些先天優勢，更多體現的是政府的意志，想發展什么就發展什么。產業發展要全面考察相關的發展條件，因地制宜有差別地發展。如：水資源豐富的地方可以考慮發展水產養殖，民族文化底蘊豐富的地方可以發展文化旅游產業，土地資源豐富的地方可以發展種植業養殖業等。每個地方根據自身的特點和優勢條件形成獨特的發展模式，只有符合當地實際情況的發展模式，發展才會長久，才能持續，才能給村民帶來收益。

（三）加大思想扶貧力度，推動貧困人口自身能力建設

項目發展離不開人才支持，沒有人才產業發展很難取得成效。在農村，人們的文化水平普遍偏低，加上受到小農思想的局限，產業發展舉步維艱。在精準扶貧向縱深推進過程中，防止貧困人員的“返貧”和“被脫貧”，不能僅靠政策扶貧和資源救助，要充分讓貧困人口或貧困家庭認識到自身在扶貧工作中的主體性地位，政策資源僅是起到推動助力的作用，不是萬能的“脫貧藥”。所以，要以貧困戶自己的脫貧意志和緊迫感出發，通過激發和調動自身的內生動力打破貧困的代際和區域傳遞。正如習近平總書記所說的“扶貧要先扶志”。因此，需要在政策扶持和項目資助的同時，加強對貧困人口的主動性和個人意識的積極激勵。推動貧困人口自身能力建設，要加強對他們能力和素質提升的培訓，為貧困人口提供形式多樣的就業幫扶和主體參與的機會，這將直接影響其精準扶貧資源的效能發揮，確保貧困家庭中具有自身發展潛能人口的可行性能力得到及時有效的提升，提振家庭脫貧信心，從而實現精準扶貧目標。

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