流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性評價

摘 要：流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展密切相關(guān)?；诶碚摲治觯瑥姆僧a(chǎn)權(quán)、事實(shí)產(chǎn)權(quán)和感知產(chǎn)權(quán)3個層面，構(gòu)建了流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性評價指標(biāo)體系，利用全國東、中、西部4個縣（市、區(qū)）255個新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，335個流轉(zhuǎn)地塊和10.8萬畝流轉(zhuǎn)土地的調(diào)研數(shù)據(jù)，對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性進(jìn)行了系統(tǒng)分析和評價。研究發(fā)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)總體穩(wěn)定，達(dá)到絕對穩(wěn)定值的75.12%；分層面看，感知層面流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定程度最高，法律層面權(quán)利保障程度次之，事實(shí)產(chǎn)權(quán)層面控制程度相對弱，分別達(dá)到絕對穩(wěn)定值的81%、74.25%和69.83%。為進(jìn)一步提高流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，從強(qiáng)化法律保護(hù)、提升權(quán)利控制水平和增強(qiáng)權(quán)利感知穩(wěn)定性等方面提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：地權(quán)穩(wěn)定性；土地流轉(zhuǎn)；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

中圖分類號：F325.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2018）02-0063-08

一、問題提出與研究綜述

地權(quán)穩(wěn)定性是農(nóng)地制度績效評價中的經(jīng)典話題，土地調(diào)整對農(nóng)民投資、資源利用以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的影響是我國地權(quán)穩(wěn)定性關(guān)注的核心話題[1]。隨著我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營比例擴(kuò)大，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)密不可分。關(guān)注新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性，成為地權(quán)穩(wěn)定性研究新的重要方面。

地權(quán)穩(wěn)定性或安全性的衡量是很困難的[2]。已有研究主要將地權(quán)穩(wěn)定性理解為失去權(quán)利的風(fēng)險[3]，定義為地權(quán)被規(guī)則保障的程度[4]。近年來，基于影響因素從不同角度、不同層面認(rèn)識地權(quán)穩(wěn)定性，成為系統(tǒng)研究地權(quán)穩(wěn)定性的重要思路。其中，法律產(chǎn)權(quán)安全、事實(shí)產(chǎn)權(quán)安全和感知產(chǎn)權(quán)安全的劃分[5]，為深入認(rèn)識地權(quán)穩(wěn)定性提供了有效框架，但對地權(quán)穩(wěn)定性系統(tǒng)評價，特別是以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為視角，對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性的評價卻鮮有涉及。

法律產(chǎn)權(quán)層面地權(quán)穩(wěn)定性主要以土地產(chǎn)權(quán)的法律狀態(tài)作為衡量地權(quán)穩(wěn)定性的指標(biāo)。Feder和Onchan[6]在對泰國地權(quán)穩(wěn)定性研究中，將法律正式確定的權(quán)利與地權(quán)穩(wěn)定性等同；在實(shí)證研究中，土地登記、注冊、土地權(quán)利的公平執(zhí)行[7]以及土地流轉(zhuǎn)合同[8]等，是評價法律產(chǎn)權(quán)層面地權(quán)穩(wěn)定性的重要指標(biāo)。同時，法律是否賦予農(nóng)地某種產(chǎn)權(quán)，也是衡量法律層面產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的重要方面[9]。需要指出的是，正式與非正式、合法與不合法的二元分類，忽視了產(chǎn)權(quán)安排中法律的復(fù)雜性，無法全面反映產(chǎn)權(quán)的安全程度[1]，同時，地權(quán)穩(wěn)定性除受法律影響外，還受產(chǎn)權(quán)持有者經(jīng)濟(jì)社會狀況、社會風(fēng)俗習(xí)慣等其他因素影響[11]。因此，僅從法律產(chǎn)權(quán)層面衡量地權(quán)穩(wěn)定性，只有在資源從公有或共有層面向個人私有層面轉(zhuǎn)化時才能發(fā)揮核心作用，在我國現(xiàn)有法律環(huán)境下，法律產(chǎn)權(quán)層面穩(wěn)定性所占比重不應(yīng)太高。

事實(shí)產(chǎn)權(quán)層面穩(wěn)定性主要以產(chǎn)權(quán)人對土地的實(shí)際控制作為地權(quán)穩(wěn)定性的衡量指標(biāo)。一般包括持有土地的權(quán)利束范圍、占有使用土地的期限長短、過去的調(diào)整經(jīng)歷等[12]。（1）地權(quán)持有期限。契約期限是地權(quán)穩(wěn)定性在時間上的反映[13]，地權(quán)持有期限的有效長度，是土地所有者和使用者有充分意愿對土地進(jìn)行投資并能收回投資[4]。（2）地權(quán)權(quán)利束范圍。與法律賦權(quán)相似，從經(jīng)濟(jì)的角度看，地權(quán)不穩(wěn)定性的一個重要方面是持有土地的權(quán)利不充分，或缺乏關(guān)鍵性權(quán)利[14]。（3）權(quán)利調(diào)整經(jīng)歷。如前所述，土地調(diào)整是學(xué)者們衡量地權(quán)穩(wěn)定性的重要指標(biāo)；與此相關(guān)的是，需要關(guān)注土地調(diào)整后流轉(zhuǎn)雙方是否發(fā)生變化[15]，同時，權(quán)利糾紛也是衡量地權(quán)穩(wěn)定性的重要方面[8]。

感知層面穩(wěn)定性將地權(quán)穩(wěn)定性定義為權(quán)利主體的一種感覺，核心是權(quán)利主體對失去土地權(quán)利可能性的認(rèn)知。產(chǎn)權(quán)安全感知是形成農(nóng)戶決策和行動的基礎(chǔ)，只有將農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定感知作為中心因素進(jìn)行分析，才能更好地理解農(nóng)戶行為[16]。在實(shí)證研究中，通常將權(quán)利穩(wěn)定性的感知或預(yù)期量化后加入模型，如“未來土地調(diào)整的時間”[17]，“到期調(diào)整是否會擁有土地”，擁有時地權(quán)穩(wěn)定，反之，不穩(wěn)定[18]。

鑒于地權(quán)穩(wěn)定性對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，特別是對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的重要性，本研究以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為視角，以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)為對象，首先對地權(quán)穩(wěn)定性評價進(jìn)行綜述，確立研究框架；其次，分層面選擇流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性評價指標(biāo)，建立流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性評價指標(biāo)體系；最后，以全國東、中、西部4個縣（市），255個新型農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主體，334個流轉(zhuǎn)地塊10.8萬畝流轉(zhuǎn)土地調(diào)研為依據(jù)，對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性進(jìn)行分析，并綜合評價流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定程度。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法

本研究采用吉登艷等[5]對產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性的分析框架，從法律產(chǎn)權(quán)安全、事實(shí)產(chǎn)權(quán)安全和感知產(chǎn)權(quán)安全3個層面，建立流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性評價指標(biāo)體系，利用實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，對各評價指標(biāo)進(jìn)行分析，并采用加權(quán)平均法對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性進(jìn)行總體評價。

1.評價指標(biāo)選擇。一是法律產(chǎn)權(quán)層面地權(quán)穩(wěn)定性指標(biāo)。主要從法律對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)來衡量，有兩類指標(biāo)：（1）流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)，具體指標(biāo)是，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率、流轉(zhuǎn)合同鑒證備案率；（2）土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)，主要衡量流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)派生基礎(chǔ)的土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性，具體指標(biāo)為：土地承包經(jīng)營權(quán)地塊調(diào)整和土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記。二是事實(shí)產(chǎn)權(quán)層面地權(quán)穩(wěn)定性指標(biāo)。主要從新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的實(shí)際控制角度來衡量，分為三類指標(biāo)：（1）土地流轉(zhuǎn)期限，即流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的持有期限。（2）流轉(zhuǎn)土地權(quán)利權(quán)能及大小，主要包括作物品種選擇權(quán)、產(chǎn)品收益權(quán)、地上固定資產(chǎn)投資權(quán)、抵押融資權(quán)、土地用途改變權(quán)、土地荒蕪權(quán)、土地再流轉(zhuǎn)權(quán)等7大類權(quán)利權(quán)能及大小，權(quán)能大小以流轉(zhuǎn)合同為依據(jù)分為充分、受限、禁止和無約定4種狀態(tài)。（3）流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)調(diào)整經(jīng)歷。主要采用流轉(zhuǎn)期內(nèi)土地面積、租金、期限、租金計量方式、租金給付方式等的變動以及土地流轉(zhuǎn)糾紛等指標(biāo)來衡量。三是感知層面地權(quán)穩(wěn)定性指標(biāo)。主要從新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的主觀感知角度去衡量，有兩方面指標(biāo)：（1）對現(xiàn)有合同中斷或保持同一地塊的預(yù)期，包括合同到期前所有條款能否執(zhí)行、合同到期前能否一直耕種現(xiàn)有土地等2個指標(biāo)。（2）合同到期后失去流轉(zhuǎn)土地的可能性，采用合同到期后能否繼續(xù)耕種流轉(zhuǎn)土地來衡量。

2.具體評價方法。根據(jù)研究綜述和層次分析法原理（AHP），設(shè)置法律產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性、事實(shí)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性和感知產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性3個一級指標(biāo)，對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性進(jìn)行總體評價；根據(jù)先前研究對各指標(biāo)重要性的分析，分別將一級指標(biāo)權(quán)重設(shè)置為0.2、0.4、0.4；同時，將一級指標(biāo)細(xì)化為二級指標(biāo)，并賦予權(quán)重，形成流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性評價指標(biāo)體系如表1。由流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性評價指標(biāo)體系權(quán)重賦值可知，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)絕對穩(wěn)定狀態(tài)數(shù)值為1，絕對不穩(wěn)定數(shù)值為0，其他狀態(tài)穩(wěn)定程度處于（0，1）區(qū)間。

（二）數(shù)據(jù)來源

為評價新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定狀況，調(diào)查問卷研究共獲得新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體調(diào)研問卷255份，2016年5-11月先后在甘肅省景泰縣（107份）、黑龍江省肇東市（42份）、河南省溫縣（48份）、天津市薊縣（58份）等地開展，各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體共經(jīng)營土地11.39萬畝，其中，流轉(zhuǎn)土地10.8萬畝，具體見表2。

1.主體視角的流轉(zhuǎn)土地。從被調(diào)研新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體看，有專業(yè)大戶170戶，戶均流轉(zhuǎn)179.87畝；家庭農(nóng)場35戶，戶均流轉(zhuǎn)647.78畝；農(nóng)民合作社39家，社均流轉(zhuǎn)土地930.37畝；農(nóng)業(yè)企業(yè)11家，企均流轉(zhuǎn)土地2 048.73畝。

2.地塊視角的土地流轉(zhuǎn)。本研究共調(diào)研流轉(zhuǎn)地塊335塊，流轉(zhuǎn)方式以轉(zhuǎn)包出租為主，該流轉(zhuǎn)模式占到流轉(zhuǎn)地塊的90.45%，占到流轉(zhuǎn)面積的75.15%；“保底+分紅”模式占流轉(zhuǎn)地塊的5.07%、占流轉(zhuǎn)面積的12.12%；入股分紅模式占流轉(zhuǎn)地塊的3.58%，占流轉(zhuǎn)面積的11.96%；其他流轉(zhuǎn)方式占流轉(zhuǎn)地塊的0.18%，占流轉(zhuǎn)面積的0.77%，具體如表3、表4所示。

三、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性評價

流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)是依據(jù)土地流轉(zhuǎn)合同而產(chǎn)生的由土地轉(zhuǎn)入方行使的合約權(quán)利，是土地經(jīng)營權(quán)的一種存在形態(tài)。本部分主要基于對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的實(shí)地調(diào)研，從法律產(chǎn)權(quán)、事實(shí)產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)感知3個層面，對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性進(jìn)行評價，分析流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性的具體方面。

（一）法律產(chǎn)權(quán)層面流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性

對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)法律產(chǎn)權(quán)層面穩(wěn)定性的評價，主要從土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)兩個方面進(jìn)行，其中，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)采用流轉(zhuǎn)土地合同簽訂率和合同鑒證備案率指標(biāo)來分析；土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)采用土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整和確權(quán)登記指標(biāo)來衡量，具體見表5。

通過對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)法律產(chǎn)權(quán)層面穩(wěn)定性分析可知，當(dāng)前流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)法律保護(hù)狀況總體較好，權(quán)利穩(wěn)定。

從流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)看，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂比率總體較高，但合同鑒證備案率相對低。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)地塊合同簽訂率低、流轉(zhuǎn)面積合同簽訂率高的特點(diǎn)，這主要是由于很多面積小的地塊屬于在親朋、熟人間的流轉(zhuǎn)，因而合同簽訂率低；同時，合同鑒證備案率相對低也與土地流轉(zhuǎn)主要集中于土地所在及周邊鄉(xiāng)村，交易具有較強(qiáng)地緣特征，風(fēng)俗、文化等非正式制度在交易關(guān)系治理中發(fā)揮作用有關(guān)。

從土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)看，幾乎所有的流轉(zhuǎn)土地自二輪承包以來都沒有進(jìn)行過重新分配調(diào)整，土地承包經(jīng)營權(quán)地塊空間總體穩(wěn)定。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是進(jìn)一步明確和保護(hù)農(nóng)戶承包地權(quán)利的法律措施，由于相關(guān)工作正在推進(jìn)中，影響了土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的比例，但隨著2018年底土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的基本完成，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的比例會進(jìn)一步提升，法律的保護(hù)力度會進(jìn)一步增強(qiáng)，權(quán)利穩(wěn)定性將進(jìn)一步提高。

（二）事實(shí)產(chǎn)權(quán)層面流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性

對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)事實(shí)產(chǎn)權(quán)層面穩(wěn)定性的評價，主要從流轉(zhuǎn)土地期限、權(quán)能大小和權(quán)利調(diào)整等三方面衡量。

1.流轉(zhuǎn)土地期限。土地流轉(zhuǎn)期限是衡量新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)控制時間長短的指標(biāo)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體持有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)期限及分布如圖1、圖2所示。

通過實(shí)地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析可知，從土地流轉(zhuǎn)面積看，土地流轉(zhuǎn)期限呈“雙峰”結(jié)構(gòu)，極穩(wěn)定與不穩(wěn)定各占30%左右，2～5年的流轉(zhuǎn)期是土地流轉(zhuǎn)期限較為集中的區(qū)間，但1年期的流轉(zhuǎn)土地仍占一定比例。流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的期限是土地流轉(zhuǎn)雙方“意思自治”的結(jié)果，一方面，很多流轉(zhuǎn)土地期限不確定，土地流轉(zhuǎn)雙方視情況而定，權(quán)利極不穩(wěn)定；另一方面，很多流轉(zhuǎn)土地期限超過二輪承包期，甚至部分土地的流轉(zhuǎn)期限被定為永久或長久，權(quán)利高度穩(wěn)定，然而，這些土地主要是開荒地而非家庭承包地。

2.流轉(zhuǎn)土地權(quán)能穩(wěn)定性。作物品種選擇、產(chǎn)品收益、改變土地用途、固定資產(chǎn)投資權(quán)、抵押融資、土地再流轉(zhuǎn)、土地平整和耕地荒蕪等是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體持有流轉(zhuǎn)土地的主要權(quán)能，也是評價其權(quán)利權(quán)能控制的主要方面。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利權(quán)能種類及大小見表6。

通過對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擁有的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能類型及大小分析可知，不同的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利權(quán)能行使程度和運(yùn)行要求不同，可以分為以下三類：

一是作物品種選擇權(quán)和產(chǎn)品收益權(quán)等流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)能，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有權(quán)利比較充分。對作物品種選擇權(quán)的限制，主要表現(xiàn)為限制耗地作物種植或必須種植糧食。限制耗地作物主要是限制種植山藥，主要集中于我國懷山藥主產(chǎn)區(qū)河南溫縣，實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)乜梢苑N植懷山藥的土地租金為每畝2 000元左右，而其他的作物為每畝500～600元，因?yàn)橥粔K地種植懷山藥后一般要經(jīng)過8～10年倒茬才能再次種植，農(nóng)民格外重視。要求必須種植糧食，主要是因?yàn)榉N植糧食作物，土地轉(zhuǎn)出方可以獲得相關(guān)國家種糧補(bǔ)貼。通常如果在有作物品種限制地塊上種植其他作物，土地轉(zhuǎn)入方必須經(jīng)土地轉(zhuǎn)出方同意，或重新議定價格。

二是土地平整、固定資產(chǎn)投資、土地再流轉(zhuǎn)和耕地荒蕪等與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展水平相關(guān)的權(quán)利，因主體權(quán)利需求程度不同而權(quán)能呈現(xiàn)較大差異性。一方面，很多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體沒有對相關(guān)權(quán)利進(jìn)行約定；另一方面，這些權(quán)利的行使可能會對土地轉(zhuǎn)出方再次行使或流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生影響，很多權(quán)利權(quán)能受到限制或被禁止。一般情況下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體行使這些權(quán)利，首先要符合法律規(guī)定，其次要征得出租方、村集體等的同意，到期后還要恢復(fù)土地原貌。然而，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利權(quán)能狀態(tài)不是絕對的，普遍存在著以土地流轉(zhuǎn)價格為核心的調(diào)節(jié)，即受限的權(quán)利權(quán)能在支付更高的土地流轉(zhuǎn)價格后，會變得更加充分。

三是抵押融資和改變土地用途等權(quán)利由于受到法律法規(guī)制約，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可支配的權(quán)能范圍有限。流轉(zhuǎn)土地抵押融資權(quán)能是土地“三權(quán)分置”改革中重點(diǎn)發(fā)展的權(quán)能，由于調(diào)研地區(qū)均不是全國土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)區(qū)，所以該權(quán)能所占比例較低。同時，很多流轉(zhuǎn)土地屬于基本農(nóng)田，根據(jù)我國《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，基本農(nóng)田不能挖魚塘、建豬圈等發(fā)展養(yǎng)殖畜牧業(yè)。因此，其權(quán)利權(quán)能范圍和程度受到限制。

3.流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)調(diào)整經(jīng)歷。土地調(diào)整經(jīng)歷是學(xué)者衡量地權(quán)穩(wěn)定性的重要指標(biāo)，對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)而言，其權(quán)利穩(wěn)定不僅包括地塊的穩(wěn)定，而且還包括流轉(zhuǎn)期限內(nèi)租金、期限、租金計量和給付方式等的變動以及土地流轉(zhuǎn)糾紛等，各指標(biāo)變動如圖3所示。

通過對土地流轉(zhuǎn)合約約定權(quán)利與義務(wù)的調(diào)整變動分析可知，當(dāng)前流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)總體比較穩(wěn)定。土地流轉(zhuǎn)合約權(quán)利義務(wù)變動主要集中于流轉(zhuǎn)土地租金的調(diào)整，深入分析發(fā)現(xiàn)：39.44%的流轉(zhuǎn)土地租金調(diào)整是因雙方約定了價格調(diào)整機(jī)制而自動調(diào)整的；28.31%是農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方臨時協(xié)商上調(diào)的；17.33%是由土地轉(zhuǎn)入方自愿下調(diào)的，畝均下調(diào)95元，主要是因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)土地耕種不方便；2.78%是因政府補(bǔ)貼而引發(fā)租金上漲的。

土地流轉(zhuǎn)糾紛是衡量流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定行使經(jīng)歷的重要指標(biāo)，研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)糾紛較少，主要集中于租金價格調(diào)整和土地權(quán)利歸屬，其中，租金價格調(diào)整糾紛占比超過90%。租金支付方式是流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利義務(wù)調(diào)整的重要方面，73.80%的土地租金支付方式調(diào)整是因土地轉(zhuǎn)入方需要緩解租金支付壓力，表現(xiàn)為將租金支付從“1年1付”變?yōu)椤?年2付”，而土地轉(zhuǎn)入方主要是要縮短租金支付時間，將租金支付從“多年1付”變?yōu)椤?年1付”。土地面積調(diào)整是流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定行使經(jīng)歷的重要內(nèi)容。研究發(fā)現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)期間，流轉(zhuǎn)土地面積變動較小，其中，因政府征地而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)土地面積減少的，占土地面積變動的22.03%。流轉(zhuǎn)土地租金計量方式調(diào)整全部發(fā)生在“保底+分紅”流轉(zhuǎn)模式中，主要是保底價格上漲，且都是土地轉(zhuǎn)入方根據(jù)市場價格變動主動調(diào)整的。

（三）感知層面流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性

從時間看上，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性的感知，既包括流轉(zhuǎn)期內(nèi)權(quán)利的穩(wěn)定性，也包括到期后流轉(zhuǎn)土地關(guān)系的穩(wěn)定性。研究發(fā)現(xiàn)，在土地流轉(zhuǎn)期內(nèi)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性感知較高，但對到期后若想持有流轉(zhuǎn)土地，且能繼續(xù)持有的預(yù)期降低，不穩(wěn)定程度增大（見圖4）。

1.流轉(zhuǎn)期限內(nèi)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性。被調(diào)研新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體認(rèn)為，在土地流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，87.35%流轉(zhuǎn)地塊和91.20%流轉(zhuǎn)面積合同約定權(quán)利義務(wù)能得到執(zhí)行，土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定。7.83%的流轉(zhuǎn)地塊和3.88%的流轉(zhuǎn)面積雖然租期內(nèi)合同約定的權(quán)利義務(wù)不能全部執(zhí)行，但是關(guān)鍵條款能執(zhí)行。3.92%的流轉(zhuǎn)地塊和4.83%的流轉(zhuǎn)土地面積租期內(nèi)土地流轉(zhuǎn)合同約定的權(quán)利義務(wù)不能得到有效執(zhí)行。除此之外，有0.09%的土地流轉(zhuǎn)面積經(jīng)營者認(rèn)為，其經(jīng)營期限是無限的，不存在到期說法，暗含著權(quán)利能得到充分保障。

2.到期后流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性。流轉(zhuǎn)土地到期后若想繼續(xù)耕種現(xiàn)有地塊，且能繼續(xù)租賃現(xiàn)有地塊，也是流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定的重要方面。研究發(fā)現(xiàn)，到期后流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性降低，其中，71.14%的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體認(rèn)為，若想耕種現(xiàn)有土地，合同到期后還能繼續(xù)持有現(xiàn)有流轉(zhuǎn)土地；24.35%的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體認(rèn)為，到期后若想繼續(xù)耕種現(xiàn)有地塊要“看情況而定”；4.51%的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體認(rèn)為即使到期后想耕種現(xiàn)有土地，也無法獲得該土地經(jīng)營權(quán)。

四、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

在從法律產(chǎn)權(quán)、事實(shí)產(chǎn)權(quán)、感知產(chǎn)權(quán)三個層面分析流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，研究流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性評價指標(biāo)體系，如表1所示。通過加權(quán)平均法對各評價指標(biāo)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合，獲得了流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性總體水平。從最終評分結(jié)果看，當(dāng)前流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性綜合得分為0.751 2，達(dá)到流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)最穩(wěn)定值的75%，權(quán)利穩(wěn)定性處于中高穩(wěn)定階段；分層面看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對感知層面流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定程度評價最高，法律產(chǎn)權(quán)層面穩(wěn)定程度次之，事實(shí)產(chǎn)權(quán)層面控制程度相對弱，分別是流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)最穩(wěn)定值的81%、74.25%和69.83%；事實(shí)產(chǎn)權(quán)層面流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性弱，主要是受土地用途管制和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保融資等原始權(quán)能不足影響。

（二）政策建議

流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)作為依土地流轉(zhuǎn)合同而產(chǎn)生的一種土地經(jīng)營權(quán)利，是建立在土地流轉(zhuǎn)雙方自愿基礎(chǔ)上的，其權(quán)利權(quán)能及其穩(wěn)定性可通過合同進(jìn)行多維度的調(diào)整，能通過流轉(zhuǎn)價格進(jìn)行多維度的平衡，內(nèi)在穩(wěn)定機(jī)制較好，權(quán)利穩(wěn)定程度總體較好。然而，從進(jìn)一步增強(qiáng)穩(wěn)定流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展方面看，本研究提出以下政策建議：

一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)法律產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)交易行為，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)法律保護(hù)。一方面，要完善土地流轉(zhuǎn)管理規(guī)范，推進(jìn)土地依法依規(guī)流轉(zhuǎn)。完善土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)交易流程，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面合同；加大農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，推行電子化交易，以交易有記錄、可查詢、能追溯為目標(biāo)，提升交易規(guī)范水平；提高土地流轉(zhuǎn)合同鑒證備案率，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同的監(jiān)管審查，更好保護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利。另一方面，要加快對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資、入股等權(quán)能的法律賦權(quán)，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)新權(quán)能的法律保護(hù)；做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)派生基礎(chǔ)土地承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)。

二是明確關(guān)鍵權(quán)能，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)事實(shí)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性。在堅持土地流轉(zhuǎn)平等、依法、自愿、有償原則基礎(chǔ)上，明確權(quán)利主體對流轉(zhuǎn)土地投資、平整、再流轉(zhuǎn)等關(guān)鍵權(quán)能，增強(qiáng)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)事實(shí)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更好發(fā)展。在政策法規(guī)或土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)合同文本中增加新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對流轉(zhuǎn)土地的投資、平整、土地再流轉(zhuǎn)等權(quán)能的行使條款。在土地流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)合同文本中，明確流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)設(shè)施和土壤質(zhì)量保護(hù)等投資權(quán)能；明確流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)權(quán)能，細(xì)化再流轉(zhuǎn)權(quán)能行使條件和程序。同時，在政策法律中規(guī)定，有利于土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地平整受法律保護(hù)。

三是以續(xù)約權(quán)為核心，提升流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)感知產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性。建立流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利義務(wù)調(diào)整機(jī)制，提升主體權(quán)利預(yù)期穩(wěn)定性。以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)到期續(xù)約權(quán)為核心，將到期續(xù)約條款作為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必備內(nèi)容，規(guī)定流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)人享有到期“同價優(yōu)先”的續(xù)約權(quán)利，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體長期穩(wěn)定從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營建立制度保障，提升流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)感知穩(wěn)定性。

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