鄉村振興的國際經驗與借鑒

程良波

（中共海南省委黨校政治學教研部，海南 海口 571100）

自20世紀60年代以來，發達國家便開始探索空心村治理和鄉村振興的建設模式，他們通過對傳統農業進行全面改造，加快農業現代化進程，因地制宜，開發特色產業，在可持續發展理念的引導下，結合完善的法律體系與保障制度，開辟出了各具特色的發展道路，圓滿解決了工農業發展不均衡、城鄉差距過大等問題。他山之石可以攻玉，發達國家在這方面進行過的有益嘗試和積累的豐富經驗，可以為我國提供一些有益的啟示和借鑒。

1 城鄉融合發展的歷史必然性

發達國家和發展中國家在工業化和城市化發展初期都出現過“城市抽干農村勞動力”的現象。但近年來，發達國家由于小城鎮的大量興起和城市郊區化發展，出現了大量人口向城郊遷移的“逆城市化”現象。據統計，20世紀70年代美國小城鎮和農業地區的人口增長速度比大城市高15.5%。這是自1820年以來農業地區和小城鎮人口增長第一次超過大城市，目前美國人口的42%即9 500萬人居住在農業地區和小城鎮，住在大城市和市郊的人口仍比農村多16%，但農村人口增長速度較快，已開始扭轉工業革命以來人口逐漸向城市集中的趨勢。

2017年，我國城鎮化率達到58.52%，人均國內生產總值8 836美元。但隨著工業化和城鎮化的快速發展以及傳統的城鄉二元化結構的影響，我國城鄉差距日益擴大，這種差距不僅體現在收入差距上，而且體現在城鄉基礎設施建設和基本公共服務供給的不平衡和不充分上。城市超前發展，郊區嚴重滯后，縣域經濟的發展空間窒礙難行，致使被揶揄為“城市像歐洲，農村像非洲”。為解決因為這種巨大的城鄉差距帶來的農村空心化和鄉村衰落現象，黨的十八大就曾著力強調城鄉統籌與城鄉發展一體化問題，黨的十九大又提出實施鄉村振興戰略，并提出了“堅持農業農村優先發展”和“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，以及分三步走的鄉村振興戰略實施步驟［1-2］。

2 鄉村振興與政府的職責擔當

從國外發達國家鄉村振興的實踐經驗來看，鄉村振興并不是一種純市場行為，而是一種彌補市場缺陷的行為，政府在其中扮演著重要角色，是在工業反哺農業、城市反哺鄉村大背景下政府主導的城鄉融合運動［3］。政府的職責主要體現在以下幾個方面。

2.1 完善鄉村基礎設施建設，實現城鄉基本公共服務均等化

發達國家鄉村振興過程中普遍把完善鄉村基礎設施建設、實現城鄉公共服務均等化放在首要位置。例如，美國、德國、日本等國家十分重視完善基礎設施，鄉村社區普遍建有學校、醫院、圖書館、博物館、公園、教堂、運動場及商業區，還建有運動場，供居民休閑鍛煉，社區的基礎設施能夠滿足居民的日常生活需要，保證“老人有去處，小孩有地方玩，閑人有書看”。再比如德國年輕人還是繼續往城里跑，但鄉村吸引了大量城市退休的老人來養老。鄉村從此有了人氣，實現了城鄉互動。

鄉村在垃圾處理、農作物存儲、能源使用、空間布局和飲用地表水等方面還處于相對原始的狀態，改善現狀需要對鄉村進行科學規劃和合理布局。實施鄉村振興，毫無疑問需要發揮政府的推動作用。有必要將城市公共資源的投資建設與治理方式引入農村。

完善鄉村基礎設施，實現城鄉基本公共服務均等化，必須解決錢從哪里來的問題。針對鄉村基礎設施投資大、公益性強、回收周期長等特點，美國綜合運用信貸擔保、補貼等政策，由聯邦政府和地方政府共同出資建設鄉村公路、供氣供熱、垃圾污水處理等公益半公益基礎設施，由市場投資主體建設農業發展等相關基礎設施，為振興鄉村經濟提供了有力支撐［4］。2018年“中央一號文件”明確指出，要健全投入保障制度，創新投融資機制，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強、總量持續增加。例如，海南省計劃在2020年全部完成農村改廁工作，為此瓊中縣率先在海南省采用政府和社會資本合作（PPP）方式統籌治理農村生活污水和糞便污水，該經驗已在海南省得到了大力推廣。

2.2 加強鄉村振興的法律法規建設和政策創新，構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系

鄉村振興著眼于從根本上解決新時代的“三農”問題，其終極目標是“要讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。”為實現這一系列目標，加強鄉村建設的政策創新，構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系顯得至關重要。一是做好頂層設計，強化規劃引領，制定落實好鄉村振興戰略規劃。按照“方便農村居民生產和生活、符合建筑規范、集約用地”的要求，針對一些規模小、基礎設施落后、零散分布的村莊，通過比較其在經濟、人口、區位等方面的差異，選擇一個具有明顯優勢的村莊，將附近幾個空心化現象嚴重的村莊合并成為一個新的大村莊，并將原來那些村莊進行退耕還林。二是要深化農村土地制度改革，打破城鄉資源雙向流動的障礙。振興鄉村，必須大膽創新制度供給，通過制度創新來最大限度地激發鄉村各種資源要素的活力。三是健全法律法規，完善政策支持。我國鄉村振興過程中也必須抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把行之有效的鄉村振興政策法定化，充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用［5］。

3 鼓勵公眾大力參與，堅持和實現農民在鄉村振興中的主體地位

如何真正調動民眾投身鄉村建設的積極性，一直以來都是世界各國關注的焦點。回顧部分農業發達國家的發展歷程，從本質上說，只有充分站在民眾角度，才能了解他們所急所需，以此頒布的法令、推行的政策措施才能得到人民最大限度的支持。

實現農民在鄉村振興中的主體地位，建立和完善相應的制度是保障。首先，要建立健全保障農民和農民自治組織參與村級事務協商、決策的制度，明確民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商的要求和程序，讓廣大農民群眾參與鄉村振興的計劃討論和協商有據可依；其次，要建立和完善村級重要事項公開、公示的制度，確保農民對村級重要事務的知情權；最后，要建立農民對村級重要事務有效監督的制度，使農民能夠真正行使對事關村民利益的項目、資金分配和使用的監督權［6］。

4 推進鄉村振興與新型城鎮化，逆城鎮化協同發展，走特色農業發展之路

早在20世紀六七十年代，英國就出現了逆城市化帶動的市民農業趨向，60%的農場是市民經營，市民作為多元經營主體拿錢做農業投資。相比于傳統農民來說，市民更重視食品安全，因此會百分之百地進行有機農業生產，農產品的質量得以大幅度提高。發生在大城市周邊的逆城市現象也促進了鄉村旅游業的空前繁榮，在農民增收的同時改善了農村公共服務，推動公共教育、醫療衛生、社會保障等資源向農村傾斜，實現城鄉公共服務均等化、市民與農民一個樣。

2018年兩會期間，習近平到廣東代表團參加審議時也提到了“逆城鎮化”。他強調：“一方面要繼續推動城鎮化建設。另一方面，鄉村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉村的舞臺上大施拳腳，讓農民企業家在農村壯大發展。城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推動”。這告訴大家現階段必須處理好鄉村振興與新型城鎮化、逆城鎮化三者之間的關系，走特色農業發展之路。城鄉發展不平衡、不充分問題是當前我國社會主要矛盾面臨的核心問題。要解決這一問題，現階段一方面要繼續推進新型城鎮化建設，讓更多的農村勞動者從第一產業轉移出來進入城鎮，從事第二和第三產業，提高在農村從事第一產業的勞動者人均資源占有率，為實現農業、農村現代化奠定基礎；另一方面要借助逆城鎮化現象通過外力的推動大力實施鄉村振興戰略［7］。

實施鄉村振興戰略，單靠政府的投入是不夠的，農村的資源也是有限的，必須推動城鄉融合，走工業反哺農業、城市支持鄉村之路。在我國東部沿海發達地區，特別是東部的三大城市群，以及中西部的成渝城市群、武漢城市群等地，城鎮化率已經超過70%，達到或接近發達國家水平，這些都市圈周邊率先出現的逆城鎮化現象為這種城鄉融合提供了可能性。落實好農用地“三權分置”和宅基地“三權分置”政策，強化鄉村振興制度性供給。圍繞解決好“錢”的問題，強化投入支持。對于工商資本下鄉，一方面要鼓勵歡迎，優化環境，引導服務保護好他們的積極性；另一方面要設立必要的“防火墻”，防止跑馬圈地，搞度假村、鄉村別墅的短期炒作現象，出臺優惠政策，鼓勵真正有志于農業開發的長線資金安心留下來，推進農村產業結構的調整，走特色農業發展之路［8］。通過質量興農、綠色興農、品牌強農模式大力發展都市農業，在大都市周邊地區率先實現鄉村振興戰略并繼續向鄰近的鄉村擴展。