新疆沙灣縣農(nóng)戶基本農(nóng)田保護(hù)影響因素分析

劉 鵬，楊俊孝，李淑欽

1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，烏魯木齊 830002 2.新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)信息中心，烏魯木齊 830049

1 沙灣縣基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀

保護(hù)基本農(nóng)田的實(shí)質(zhì)是保護(hù)國(guó)家糧食安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、城市化進(jìn)程的步伐也在日益加快，因此對(duì)于基本農(nóng)田的保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了越來(lái)越明顯的矛盾，既能支持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又能對(duì)有限的土地資源進(jìn)行合理的保護(hù)，成為了全國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，同時(shí)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)足發(fā)展不容忽視的一個(gè)要點(diǎn)。本文通過(guò)查閱現(xiàn)有基本農(nóng)田保護(hù)的相關(guān)文獻(xiàn)資料及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，以新疆沙灣縣作為研究區(qū)域，并選擇了5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樣本點(diǎn)，以農(nóng)戶的角度出發(fā)，采用訪談和問(wèn)卷的形式，對(duì)5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的200多名農(nóng)戶作了調(diào)查，了解對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)政策方面農(nóng)戶的認(rèn)知情況。

沙灣縣劃定了946塊耕地作為永久性基本農(nóng)田落實(shí)保護(hù)責(zé)任，總面積高達(dá)72813.27 hm2。截至2017年底，沙灣縣已經(jīng)設(shè)立了1塊縣級(jí)室內(nèi)外保護(hù)標(biāo)志牌，13塊鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)室內(nèi)外保護(hù)標(biāo)志牌，200余塊村（隊(duì)）級(jí)室內(nèi)外保護(hù)標(biāo)志牌，對(duì)原有的60塊地塊標(biāo)志牌進(jìn)行了翻新以及新增設(shè)了40塊地塊保護(hù)標(biāo)志牌并繪制基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃圖，建立規(guī)范縣到鄉(xiāng)、鄉(xiāng)到村、村到戶、戶到地塊的基本農(nóng)田保護(hù)圖、薄、冊(cè)、卡等一整套保護(hù)檔案，將基本農(nóng)田落實(shí)到圖斑、村（隊(duì)）、地塊，以村為單位將圖斑逐一登記、造冊(cè)，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位匯總統(tǒng)計(jì)，做到了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書(shū)、圖、表、卡、冊(cè)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確一致，確保新劃定的基本農(nóng)田保護(hù)面積、責(zé)任、制度、標(biāo)示四落實(shí)。

為了確保基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低，用途不改變，沙灣縣按照耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)的內(nèi)容層層落實(shí)保護(hù)責(zé)任。實(shí)際落實(shí)耕地保護(hù)面積（簽訂責(zé)任書(shū)）為100340.16 hm2，其中基本農(nóng)田面積為72815.14 hm2，簽訂到鄉(xiāng)級(jí)保護(hù)責(zé)任書(shū)計(jì)15份。簽訂到村級(jí)保護(hù)責(zé)任書(shū)計(jì)263份及30608戶耕地承包戶分別簽訂了耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)，簽訂率達(dá)到100%。

2 沙灣縣基本農(nóng)田保護(hù)影響因素分析

2.1 農(nóng)戶文化程度較低

通過(guò)對(duì)沙灣縣農(nóng)戶基本農(nóng)田保護(hù)情況的調(diào)查看出，大部分農(nóng)戶的文化程度僅為小學(xué)和初中，文化程度在高中以上的甚少，僅占到了樣本農(nóng)戶總數(shù)的18.5%。由于農(nóng)戶文化水平的高低對(duì)其正確認(rèn)知基本農(nóng)田保護(hù)政策的緊迫性及重要性有一定的制約，從而在無(wú)形中影響著農(nóng)戶對(duì)基本農(nóng)田利用和保護(hù)的行為。農(nóng)戶受教育的程度越高，思想境界和接受新事物的能力越強(qiáng)，對(duì)國(guó)家實(shí)施的基本農(nóng)田保護(hù)政策有著較高的響應(yīng)度，發(fā)展科學(xué)規(guī)模種植和外出創(chuàng)業(yè)的成功率就越高，因而放棄原來(lái)粗放的種植模式，投入到科學(xué)利用和保護(hù)基本農(nóng)田的良性循環(huán)中。而受教育程度低的農(nóng)戶則反之，思想觀念比較落后，靠天吃飯、安于現(xiàn)狀，接受新事物的能力差，只顧眼前的經(jīng)濟(jì)利益而忽視了保護(hù)基本農(nóng)田的重要性，進(jìn)而出現(xiàn)了破壞基本農(nóng)田、占用基本農(nóng)田從事其他活動(dòng)等行為。

2.2 基本農(nóng)田保護(hù)方面的宣傳力度有待提高

通過(guò)本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相關(guān)部門(mén)在對(duì)農(nóng)民群體宣傳基本農(nóng)田保護(hù)方面的力度有待提高。從農(nóng)戶對(duì)于基本農(nóng)田的基本概念、基本農(nóng)田保護(hù)主體責(zé)任、基本農(nóng)田保護(hù)重要性等認(rèn)知的情況反映出目前的宣傳方式方法較為單一，主要是以印發(fā)政策傳單、懸掛宣傳標(biāo)語(yǔ)的方式進(jìn)行的，而通常農(nóng)戶們對(duì)于枯燥的政策法律條文并不感興趣，因此也很難將基本農(nóng)田保護(hù)方面的政策真正理解并入腦入心。其次，宣傳的范圍也較小，只是在土地日、地球日等重要節(jié)點(diǎn)在縣城及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)土資源所設(shè)點(diǎn)進(jìn)行宣傳，而農(nóng)戶大部分在村里忙于農(nóng)耕，接觸到這種宣傳方式的機(jī)會(huì)并不多。宣傳的資料沒(méi)有送到每一位農(nóng)戶手中，宣傳的效果不是很明顯，無(wú)法做到家喻戶曉，農(nóng)戶們無(wú)法感受到基本農(nóng)田保護(hù)的氛圍，也不會(huì)積極主動(dòng)的去了解相關(guān)保護(hù)政策。因此造成農(nóng)戶隨波逐流，無(wú)法認(rèn)清自己在基本農(nóng)田保護(hù)中的主體地位，只顧眼前利益而忽視國(guó)家集體利益，進(jìn)而影響基本農(nóng)田保護(hù)工作的順利開(kāi)展。

2.3 缺乏科學(xué)合理的基本農(nóng)田保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)戶作為基本農(nóng)田保護(hù)的主體，同時(shí)也是社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)人，必然會(huì)以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目的。在沙灣縣農(nóng)戶對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償意愿的調(diào)查中不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶們對(duì)于自己所耕種的耕地被劃入基本農(nóng)田保護(hù)范圍后獲得補(bǔ)償?shù)囊庠甘謴?qiáng)烈。有78%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕種的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，并有64.5%的農(nóng)戶認(rèn)為基本農(nóng)田受償對(duì)象應(yīng)該是農(nóng)戶個(gè)人，從而提高其保護(hù)基本農(nóng)田的積極性，由此可見(jiàn)農(nóng)戶對(duì)于獲得基本農(nóng)田補(bǔ)償?shù)钠惹性竿６壳吧碁晨h的基本農(nóng)田保護(hù)在具體的實(shí)施過(guò)程中并沒(méi)有相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，耕地被劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)戶沒(méi)有獲得經(jīng)濟(jì)或者其他方式的補(bǔ)償，這也是農(nóng)戶參與基本農(nóng)田保護(hù)積極性不高的一個(gè)重要原因。加快建立科學(xué)合理、方式多樣的基本農(nóng)田保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，提高農(nóng)戶參與保護(hù)積極性，成為沙灣縣基本農(nóng)田保護(hù)的一個(gè)重要任務(wù)。

3 沙灣縣基本農(nóng)田保護(hù)的對(duì)策和建議

3.1 加強(qiáng)宣傳教育，提高農(nóng)戶參與基本農(nóng)田保護(hù)的意識(shí)

由于我國(guó)農(nóng)村人口普遍文化程度較低，在宣傳方法上更應(yīng)通俗易懂、易于接受，避免傳統(tǒng)刻板的文字宣傳，可以錄制一些宣傳教育片，如當(dāng)?shù)匕l(fā)生違法用地的案例，對(duì)一些典型的案件進(jìn)行深刻的分析，使廣大的農(nóng)民清楚了解到自己在保護(hù)活動(dòng)中所擔(dān)負(fù)的責(zé)任；也可以組織農(nóng)戶參加教育分析會(huì)，廣泛開(kāi)展宣傳教育；也可以制作基本農(nóng)田保護(hù)政策的宣傳書(shū)畫(huà)，幫助廣大的農(nóng)戶了解基本農(nóng)田的重要性，以及自己和基本農(nóng)田之間不可分割的重要關(guān)系。在顧及眼前利益的同時(shí)更應(yīng)該放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。通過(guò)以上措施和政府、土地管理相關(guān)部門(mén)有效的宣傳和引導(dǎo)使農(nóng)民從思想意識(shí)上主動(dòng)和積極的參與基本農(nóng)田保護(hù)行動(dòng)中來(lái)。

3.2 加快建立基本農(nóng)田保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償制度和法律保障體系，形成激勵(lì)機(jī)制

相關(guān)部門(mén)可以考慮進(jìn)一步建立和完善基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度以及確保這些補(bǔ)償制度貫徹落實(shí)的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，讓目前的基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)的補(bǔ)償工作有法律可依、有制度支撐。同時(shí)，基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的建立一定要堅(jiān)持以符合國(guó)情、民情、實(shí)情的原則，確保政策法規(guī)科學(xué)、合理、可實(shí)施。配套政策法規(guī)要明確在基本農(nóng)田保護(hù)行為中利益分配原則和相關(guān)主體，明確責(zé)任義務(wù)主體，明晰產(chǎn)權(quán)的最終歸屬，基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償中如有違法違規(guī)行為時(shí)有法可依。只有站在立法的基礎(chǔ)上制定基本農(nóng)田保護(hù)政策、確立基本農(nóng)田經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，才能更好的推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)工作。

3.3 推進(jìn)落實(shí)多元化的基本農(nóng)田補(bǔ)償方式和科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

如何制定合理有效的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和有效的補(bǔ)償方式，這不僅要求相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有科學(xué)性、公平性，同時(shí)還需要確保這項(xiàng)補(bǔ)償措施的穩(wěn)定性和持續(xù)性，譬如建立相關(guān)專(zhuān)業(yè)的評(píng)定機(jī)構(gòu)，使用科學(xué)合理的方法制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)推算出基本農(nóng)田土地資源的非市場(chǎng)價(jià)值，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)和依據(jù)，使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠更加公平和科學(xué)。基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償除了以資金分配以外，更應(yīng)該制定多元化的補(bǔ)償方式。政府可以嘗試建立用于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊恍?zhuān)用資金，通過(guò)設(shè)立專(zhuān)營(yíng)項(xiàng)目的形式，對(duì)一些出色完成農(nóng)田保護(hù)的農(nóng)民或者組織在給予經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)以外也給予相應(yīng)的政策扶持，不僅使農(nóng)民獲得了經(jīng)濟(jì)和實(shí)物的補(bǔ)償，還可以適當(dāng)?shù)慕o予政策偏移以及技術(shù)和智力的獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)上述的多元化的補(bǔ)償機(jī)制將農(nóng)田保護(hù)的外部效益凸顯出來(lái)，與此同時(shí)顯現(xiàn)生態(tài)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值資本化，使農(nóng)戶真正在基本農(nóng)田保護(hù)中受益，從而調(diào)動(dòng)其參與保護(hù)的積極性。