城鄉建設用地增減掛鉤制度的完善

曹承富

增減掛鉤指的是增加城鎮建設用地和減少農村用地掛鉤，以土地利用總規劃為依據，采取建新拆舊、復墾整理等策略對若干擬用于建設農村的舊地塊、建設城鎮的新地塊進行處理，在保證平衡土地面積的前提下有效擴大耕地范圍，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，促使城鄉用地布局不斷趨于合理化。要想實現該目標，離不開完善的城鄉建設用地增減掛鉤制度的支持，以及如何完善是重要課題，必須引起重視并加強探究。

1 城鄉建設用地增減掛鉤制度完善的迫切性

為何中國耕地保護工作在很長一段時間里都難以有效開展？為何土地違法案件發生率居高不下？實際上原因非常簡單，因為國家守紅線，地方卻側重發展經濟事業。國家始終從戰略高度關注農業耕地紅線，保證中國這一人口特大國的糧食安全問題。然而糧食是全國性的供求問題，各地區不用考慮當地人的吃飯問題，且地方政府追求經濟事業的發展，努力在建設用地方面獲取更多指標，從而贏得更多財政收入，推動當地經濟快速發展。但是建設用地中很多都屬于基本農田，耕地自然而然就越來越少。在這樣的困境之下，應研究哪些因素可改變，哪些因素不能被改變，進而探索解決途徑。當然，國土面積是不可改變的，可利用土地幾乎也不會有較大的變化，而未用于建設的耕地或沒有商業利用價值，或開發成本過高，或是生態保護需要，其中能作為耕地補充的資源幾乎已經全部開發的，引發諸多問題。國家人口數量也基本不會改變，發展了經濟、提高了城鎮化率，但人口沒有變化，大幅度增加建設用地的量，且可以控制城鄉建設用地的總量不變，唯一能改變的就是其比例。在這樣的情況下，城鄉建設用地指標制度就面臨增減掛鉤改革與完善的迫切問題。

2 城鄉建設用地增減掛鉤制度完善的策略建議

2.1 有效擴大制度適用范圍 改變過去從上自下下達命令的指標使用方式，由農民集體基于當地政府整體規劃自主決定建設用地指標的份額，滿足當地實際需求。增減掛鉤制度還應體現農地虛擬發展權，把耕地轉變成建設用地以后，原地塊可用于發展工業、商業，進行獨立轉移。對耕地尤其是基本農田進行保護時，虛擬發展權能轉移給周邊城鎮建設用地，農民集體是土地的所有權人，對于農地的虛擬發展權有自由轉移的權利，能在政府統一規劃下自主明確周轉指標份額。在細致深入地調查農民集體土地所有權，且建立起完善的所有權土地登記制度，就能為農民集體自主決定份額提供參考依據。

2.2 提高制度透明專業程度 政府在發布城鄉建設用地增減掛鉤制度之日起，應及時向社會公布增減掛鉤項目的實施制度，利用報紙、廣播、電視、網絡等手段快速完整地向各部門與社會組織傳達制度，并建立及時公開的約束規定，提高大眾對制度的知曉度，減少制度實施中出現的利益受損、操作不當等問題。就拿征地招標來說，應及時將消息與進展程度公布給社會，以便招到資質好、有較高專業化水平的企業，并及時公示，發揮社會監督作用，確保制度實施過程的合理與規范。同時，要注意提高制度的專業化程度，采取向社會征集制度、向相關組織購買制度、公開向社會聽證等方式聽取大眾的意見，并積極在各地試點，基于實際情況掌握制度的效果與問題，有效解決。

2.3 完善指標收益分配制度 針對城鄉建設用地的增減掛鉤指標，還應注意完善收益分配制度，促使政府、農民集體從周轉指標中共享收益。政府部門通過征稅分享增益，且分配土地增值收益時還要遵守安全性、公平性與連續性的原則，不能一次性支付增值收益，通過持續發展保障農民生活。在獲取收益之后，農民集體要按照比例向農民分配部分收益，有效補償他們的復墾損失，剩下的部分則是地方公共基金，投入基礎設施建設之中，其他的則存入農民養老保險基金賬戶。

2.4 完善掛鉤指標監管制度 建立完善的城鄉建設用地增減掛鉤制度之后還應監管實施、加強監督。一是對耕地質量加以監管，二是對使用掛鉤指標的情況加以監管。閑置宅基地退出復墾的這部分耕地，土地管理部門和農業部門應當在驗收時著重確認耕地補充數量與質量，結合農地分級成果，確認耕地面積，實行信息化管理，從而讓大眾可以查詢，接受大眾監督，并對復墾耕地加強后期維護，保證有效利用復墾耕地。與現行制度周轉指標不同，閑置宅基地退出復墾的指標是零散的，積少成多，在指標的使用中應于退出資金不足之地實行先用后還，進而向省級部門申請指標，在交易中形成的資金整理復墾，則應按期按量歸還，退出資金比較充裕時就可先造后用，在當地使用掛鉤指標，或跨區交易，轉讓掛鉤指標。

3 結語

城鄉建設用地的雙增問題是城鎮化進程中出現的特殊土地利用問題，其增減掛鉤制度的出現和完善為解決該問題提供思路，在實踐中必須充分認識完善城鄉建設用地增減掛鉤制度的迫切性，有效擴大制度適用范圍，提高其透明度與專業度，并完善指標收益分配制度和監管制度，為解決城鎮發展和耕地保護的兩難問題提供強有力的支撐。