經濟區“非效率”規劃的原因分析與改進建議

一、引 言

無論從理論還是中國經濟發展的實踐來看，經濟區劃始終都是維持中國經濟高速增長的重要動力，是改進有限的經濟資源的配置效率的重要方式，改革開放40年中國經濟在經濟區劃進程中所取得的卓越成就可以佐證上述觀點。然而，事物總會隨著量變積累或環境的不確定性而最終使得結果發生變化，經濟區劃活動也不例外。經濟區劃的目標、方法和手段隨著經濟、社會發展水平和經濟環境的變化而不斷變化，經濟區劃活動所帶來的經濟增長紅利也將層次性地逐漸消退，或者說，經濟改革、經濟區劃不是一勞永逸的，它將永遠發展并尋求新的均衡模式。在中國經濟實踐中，例如，當年“振興東北老工業基地”的經濟區劃活動所產生的經濟增長紅利已經得到了充分釋放甚至消耗殆盡，東北經濟增長已經出現了嚴重衰退，除此之外，也有相當數量的地方性高新區已經淪為“鬼城”。如果我們有一套科學明確的經濟區運行效果評價體系來對所有經濟區進行測評，相信還會發現其他經濟區的運行效果正在出現衰退。

針對這一現象，本文認為，目前部分經濟區域內的經濟增長出現衰退現象的原因并非是經濟區劃加深專業化分工所形成的內生經濟增長出現了衰退，而是這些經濟區“非效率”規劃的結果。當前部分“非效率”規劃的經濟區雖然在運行之初也實現了規?？捎^的經濟增長，而這種經濟增長的實質是由政府行政力量支配本地區經濟資源簡單堆砌、集聚而造成的結果，資源的配置效率其實并沒有得到大幅改善，自然也不能形成內生式經濟增長。然而，大量經濟資源簡單堆砌、集聚勢必會引發更高的交易成本，經濟區所表現出來的經濟衰退實質上是快速增長的交易成本對資源堆砌、集聚所產生的經濟產出總量吞噬的結果。基于此，筆者認為有必要再對經濟區劃促進經濟增長的理論邏輯進行梳理，明晰正確的經濟區劃機理，或者說對經濟區的形成機制進行正確的表述。然而，實踐中的經濟區劃活動與理論上的經濟區劃機理總會出現不同程度的“背離”現象，于是，本文將對經濟區劃實踐與理論相背離的基本特征進行概括和梳理；對經濟區劃實踐與理論相背離的原因進行分析；最后，對政府行為提出建議，希望以此改善地方政府對經濟區進行“非效率”規劃的行為。

二、經濟區的形成機制

經濟區的形成與發展是一個復雜的社會經濟問題，本文認為，經濟體之間通過合作，形成經濟分工網絡，多個經濟分工網絡與所處的地理、空間環境相得益彰，有機地組合在一起形成類型各異的經濟區。因此，對經濟區形成問題的研究就得到了一個有效的轉換，即經濟區的形成機制問題，并在一定程度就轉換為三個問題：“專業化分工的發展”“經濟分工網絡的形成”和“經濟分工網絡的有機組合”。

（一）專業化分工的形成

古典經濟學的核心就是研究專業化分工對經濟增長和福利的影響。柏拉圖是較早思考專業化分工的福利含義的學者，他對分工、市場和貨幣之間的聯系有過比較深入的思考。［1］色諾芬也考察過城市和分工之間的聯系。［2］威廉·配第記錄了專業化對成衣制造的貢獻，并指出荷蘭人的產品運輸之所以便宜，是因為他們每條船都有專門的功能，因此，他建議城市可以通過減少交易成本來促進分工。［3］約瑟夫·哈里斯和喬塞亞·圖克爾的研究則直接提出了分工對于生產力的含義、進一步分工的可能性，以及產品種類多樣化、生產迂回程度與更高分工水平之間的內在聯系。［4］［5］后來，斯密則通過系統地研究專業化和分工有助于經濟增長繁榮的含義，使專業化和分工成為人們在進行經濟分析時的焦點，他設想分工是由市場大小決定的，而市場大小卻是由運輸效率所決定的。［6］再后來，大衛·李嘉圖則從另外一條線索展開了對專業化和分工的研究。他強調外生比較優勢的重要性［7］，這也是后來被羅森稱之為一加一大于二的效果［8］。但在對外生比較優勢的系統闡述直到赫克歇爾和俄林才進行了更為全面的區分，他們區分了外生技術比較優勢和外生稟賦比較優勢，并證明在缺少技術比較優勢的情況下，外生稟賦比較優勢也能產生分工。［9］［10］

對于專業化分工帶來的好處，人們更為直觀的印象就是，專業化分工有助于提高單個工人的勞動技巧，有助于減少從一種生產操作轉向另一種生產操作中花費的時間和精力，以及有助于機器發明方面的優勢。對于這一點，在斯密之前的很多文獻中都有所提及，而斯密之后，在繼承這種觀點的基礎上，雷提出了分工對于提高工具和材料的利用率的作用，這相對于分工對時間節約的好處而言，是一個更為重要的優勢［11］；查理斯·巴比奇指出分工還可以通過避免重復學習和訓練而節省固定學習成本［12］，后來，貝克爾、巴塞爾和余以及羅森繼續將“分工可以提高固定學習和訓練投資的利用率”這一思想進行了形式化和數學推演［13-15］；再后來，塔木拉和楊小凱在此基礎上揭示了固定學習成本對于人們內生專業化水平的含義［16-17］；直到當下，經過大量經濟學家的不斷努力，最終基本形成了內生專業化分工的基本框架。

綜上，專業化分工經歷了從外生比較優勢到內生專業化分工的歷程，這一歷程基本上可以解釋人類近年來的所有經濟增長現象，這是經濟增長的微觀核心，也是我們未來對經濟發展規劃的基礎理論。

（二）經濟分工網絡的形成機制

依據專業化分工的基本邏輯，大量的單個不同經濟主體為了實現更高的經濟增長而相互分工合作，從而形成了各種類型的分工網絡。這些單個經濟主體的專業化程度的累積水平就決定了全社會的社會化分工水平，也就形成了經濟分工網絡的規模邊界［18］（P12-15），而經濟體相互合作帶來的好處（即分工所形成的正網絡效應）與分工所引發的交易成本構成了這一過程的關鍵因素，即只要當分工引起的正網絡效應大于分工引起的交易成本，他們就會選擇合作分工直到正網絡效應等于交易成本為止。這是古典經濟學的核心思想，早在斯密之前的很多學者就已經認識到分工提高單個工人的技巧從而對提高工作效率十分重要，斯密之后的經濟學家沿著這一路徑進行了更為深入的研究。大衛·李嘉圖首先引入了相對比較優勢概念對斯密的絕對優勢理論進一步完善，李嘉圖模型詳盡地闡述了一個經濟體雖然在所有的方面都不具有絕對優勢，但是只要它在某一領域具有相對比較優勢，它就能與其他經濟體完成分工合作，實現分工經濟增長，因此，事先（外生）具有相對比較優勢是實現分工經濟的基礎。而霍塞克則用圖形證明，斯密的內生絕對優勢的概念可能更具有一般性，它所證明的模型闡述了事先完全一樣的人由于選擇了不同的專業化模式必然會產生生產率的差別，這就形成了內生比較優勢，也可以實現分工經濟增長。［19］正如斯密指出的，那些看起來像是事前不同的專家之間的差別，實際上也是由于他們選擇不同職業而產生的后天差別，因此，專業化是經濟分工網絡形成的基礎。

（三）經濟分工網絡的有機組合

經濟分工網絡結合所在區域的地理、空間環境，在進行分工與環境配對的過程中，完成了勞動的地域分工，這時勞動分工的最小單元已經不是勞動者個人，而是上述的經濟分工網絡，即多個勞動者從事相同工作的集群（部門），也可以近似地理解為實踐中的“產業”。40年的改革開放，中國經濟快速地發展，形成了各種類型的經濟區，這些經濟區主要分為地域經濟區、開發開放試驗區、功能經濟區等。依據上文的分析，這些經濟區實際上是由不同的經濟分工網絡按照不同的邏輯進行有機組合的結果，例如，地域經濟區就是以自然資源、生產要素為核心的多個經濟分工網絡圍繞著降低自然資源配置成本而形成的經濟區［20］（P18-20）；開發開放試驗區卻是以吸引外部生產要素為核心的多個經濟分工網絡圍繞著降低稅收以及制度障礙成本而形成的經濟區［21］（P56-60）；功能經濟區則是以組建某種專業要素綜合體為核心的多個經濟分工網絡圍繞著如何最大化程度發揮這種專業要素綜合體的特殊功能而形成的經濟區［22］（P42-48）。由此可知，經濟分工網絡有機組合形成經濟區實際上只有兩條邏輯：一是以不同核心進行演進從而極大地降低經濟運行的交易成本；二是圍繞某一核心資源極大地提升該資源的分工或組合效率。

三、經濟區劃實踐與理論背離的特征

理論與實踐總會存在一定的差距，理論重在基于單一或者確定不變的目標展開邏輯推演，但實踐總會基于多目標或者不斷變化的目標來安排工作內容。經濟區劃在理論上旨在“以不同核心進行演進從而極大地降低經濟運行的交易成本”以及“圍繞某一核心資源極大地提升該資源的分工或組合效率”來實現經濟增長。而實踐中，地方政府主導著經濟區劃活動，經濟區劃活動也自然成為地方政府實現各種行政目標的載體，因此，實踐中的經濟區劃與理論出現了較為明顯的“背離”現象，這種“背離”主要表現為以下幾個特征。

（一）經濟區劃的“擴張性”非理性泛濫

改革開放以來，在經濟區域發展的實踐中，擁有更高級別、更大分工規模經濟區的地方政府都能獲得相對于其他地區更多的經濟資源和政策支持，以此取得在發展中的比較競爭優勢。［23］于是，經濟區規模的擴張性就成為各地方政府經濟區戰略的顯著特征。［24］在政策博弈式的經濟區劃生態下，簡單直接地通過行政手段獲取大量的經濟資源，對于地方政府而言會更具誘惑力，它們可以不用轉變政府職能，不用改變經濟發展思路，不用長時間等待，只需要通過“游說”“申報”就能獲得局部地區經濟總量的高速增長。［25］經濟區劃儼然成為地方政府應對政府經濟量化考核的重要策略。一時間各種新區、高新區的規劃不斷出臺，截至2014年9月，全國391個城市的新區規劃人均城市建設用地197平方米，已建成區人均城市建設用地達到161平方米，這遠超過人均100平方米的國家標準。［26］再如，中國社會科學院2014年5月12日發布的《中國城市競爭力報告》指出，伴隨長三角的區域廣化和深化，一個覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽40個城市的“超級經濟區”已經浮現，有望帶動中國區域經濟格局發生重大變化，為此，報告建議政府修改長三角的規劃，將安徽也納入其中，以可持續的方式提升競爭力。［27］相似的研究成果還有很多，但這些研究成果的研究視角多集中于經濟區運行所引發的經濟增長上，多是論證某一具體經濟區的可行性和預期效果，對經濟區的設立和劃分多表現出積極肯定的態度。

（二）經濟區劃的目標夾雜著過多的非經濟增長因素

經濟區劃的目標是為了對區域空間中的生產要素結構進行重構，使其原來結構中的“要素擁塞”現象得到改善，以提高經濟要素配置效率，最終達到提高社會福利水平的目的。這是一個純粹的經濟行為，對其效果的考量應該使用純粹的經濟指標。然而，現實中，政府在進行經濟區劃活動時，還要考慮轄區的就業數量、就業結構、環保、深化行政體制改革、民政事業發展等多個非經濟增長目標，這樣就極易陷入“既要這樣，又要那樣”的困境之中。以蘭州新區戰略規劃中的《蘭白科技創新改革試驗區建設總體方案》為例，在該規劃總體方案中，規劃的重要意義就包括四個方面：（1）建設蘭白試驗區，是構筑“絲綢之路經濟帶”、推進向西開放的重要戰略支撐；（2）建設蘭白試驗區，是實現跨越式發展、與全國人民同步實現小康的有效途徑；（3）建設蘭白試驗區，是深化科技體制改革、釋放創新活力和潛力的重要舉措；（4）建設蘭白試驗區，是優化科技創新資源布局、統籌區域科技發展的現實選擇。在蘭州新區的總體規劃中，除了蘭白科技創新改革試驗區規劃之外，還有《蘭州新區就業與社會保障事業“十二五”發展規劃》《蘭州新區民政事業“十二五”發展規劃》等多個規劃，加總形成了蘭州新區發展的總規劃。從這些規劃來看，經濟規劃只是蘭州新區總規劃中權重較大的一部分，其中每一個分項規劃都有自己獨立的行政目標，因此，政府最終的行動決策往往是兼顧經濟、政治和社會公平等多種因素的折中方案。

四、經濟區劃實踐與理論背離的原因分析

（一）復雜的行政目標缺乏多種力量相互制衡導致目標不能精準執行

地方政府有多個不同的部門組成，分管不同的工作，每個部門都有各自不同的行政目標，但是各部門的工作最終會匯聚成政府統一的工作，即各部門的決策和行為受政府常務會的影響很大，這就是我們通常意義上所講的“局部利益要服從整體利益”。例如，當政府通過招商引資引進一個對環境有較大破壞力的項目，按照當地環保部門的行政目標應該拒絕這樣的企業入駐，但由于該項目可能會對當地帶來大幅的GDP增長，解決大量的就業，而對當地人民群眾的健康又不構成重度危害，這時，環保部門很可能就被地方政府的常務會議以“局部利益要服從整體利益”的理由而被輕松說服，最終以環保標準的下限執行，從而導致環保部門原本明確的行政目標得不到精準執行，再如，當出現了某一環保事故，被媒體和上級政府高度關注時，環保的行政目標可能就會成為政府工作的重點，政府又會要求企業進行搬遷，造成經濟資源得不到優化配置，很多企業在搬遷后，員工居住地與廠區相隔較遠，每天都需要乘坐較長時間的通勤車上下班，當勞動力和生產資料在空間上形成了分離，或者說勞動力和生產資料結合的交易成本被大幅提升，這至少不是經濟資源配置效率改善的情形。然而，導致各部門明確的行政目標不能得到精準執行的根源就在于各個部門與政府常務會之間在決策系統中不能形成相互制衡的力量。

（二）指標化的政府績效考核體系導致經濟區劃的“擴張性”不斷升級

政府績效考核的科學性一直是學術界難以攻克的難題。目前的政府績效考核以及政府對官員的考核體系在經濟區劃活動中同樣受到詬病，最為典型的就是政府績效量化考核只能通過各種量化指標來完成，而地方政府以及各級政府官員應對考核的捷徑就是針對考核指標做出政績。例如，為了迎合GDP指標的要求，不惜進行低水平重復建設，2012年兩會期間，全國政協委員、銀監會前主席劉明康在談到經濟發展形勢時表示，轉變經濟發展模式已經成為最為緊迫的任務，各行各業產能過剩、低水平重復建設的情況已經到了令人發指的地步。［28］

盡管在中央提出的“五大發展理念”的糾正下，盲目投資和低水平重復建設的勢頭有所減緩，大力提倡“綠色GDP”以及綜合更多民生方面的考核指標，但是對經濟發展總量的考核依舊是重頭，無論政府的正式考核，還是地方官員獲取上級的印象分，經濟總量考核的權重總是十分顯要。另一方面，有了更大規模的經濟總量，就等于擴大了地方財政的稅收基礎，地方財政規模自然會得到大幅改善，有了堅實的地方財政基礎，地方政府無論是實現亟須的經濟行政目標還是其他方面的行政目標都會顯得十分從容，那么追求更大規模的經濟區劃活動自然就成為地方政府實現更大規模經濟總量的優先發展途徑，畢竟中國式的經濟區劃一旦被確立，經濟區就能在短時間內獲得上級甚至中央政府更多的經濟資源和政策資源，轄區內的經濟發展就能迅速擴大其水平效應。

（三）經濟區劃的決策機制過于放大政府的主觀能動性

目前，中國經濟區劃大致分為三種類型：（1）以地理環境優勢互補為依據的經濟區劃模式［29］，這種模式的經濟區劃是以區域內生產要素的稀缺性為基礎，在信息共享程度不斷加深的條件下，誘發出生產要素自發流動的沖動，屬于經濟、社會、技術進步下的自然進程；（2）以區域專業化分工表現出來的“相對比較優勢”為依據的經濟區劃模式［30］，這種模式是以信息共享程度不斷深化驅動下的生產要素自由流動為基礎，政府行政政策加速所導致的生產要素定向流動的經濟區劃模式，具有明顯的強化政府經濟職能的特點；（3）以區域功能為依據的經濟區劃模式［31］，在該種模式下，“經濟要素合理布局”的評判標準中摻雜的政治、社會公平等非經濟因素比重較高，生產要素流動的方向受政府偏好的影響較大，這種影響可能會出現兩種情況：一種情況是政府偏好的生產要素流動方向和生產要素追求更高邊際產出的自然流向相一致；另一種情況卻是政府偏好的生產要素流動方向和生產要素追求更高邊際產出的自然流向不一致。如果是前者，生產要素結構在區劃中被重構就得到了效率改進；如果是后者，經濟區劃實際上只是完成了效率被降低的要素聚集和堆砌①，區域間發展不均衡程度因此加劇。實踐表明中國的經濟區劃是一場典型的政府主導型經濟區劃，經濟要素結構重構的驅動力主要來自于政府偏好而非信息共享程度的深化。目前，國家的經濟區劃戰略宏觀層面有西部大開發、中部崛起、東北老工業基地振興；微觀層面有具體經濟區擴張性發展，如長三角經濟區的上海浦東新區、環渤海經濟區的天津濱海新區、海峽西岸經濟區的福州（平潭）綜合試驗區、珠三角經濟區聯合的港澳地區等，都在進行后續開發、整合、再發展以增創優勢再上臺階。如此，“自然進程式”的經濟區劃越來越少，政府的主觀偏好影響著經濟區的發展模式。當然，這并不意味著本文是在否定政府主導的經濟區劃不具備科學性，恰恰相反，我們認為至少政府主導的經濟區劃在判斷正確的基礎上可以大大縮短“自然進程”的時間，這是政府主導經濟區劃最大的貢獻；但另一方面，如果在沒有充分的數據分析，專業的參謀機制，科學的決策機制，也會誘發決策錯誤的風險，因此，在經濟區劃的決策中過于放大政府的主觀能動性具有一定的風險。

五、對實現經濟區“效率規劃”的政府行為建議

（一）對政府經濟區劃目標設立的建議

政府行政目標具有復雜性和綜合性，但并不代表政府的行政目標不具有層次性和獨立性，如果無法正確處理政府行政目標的“層次性”“獨立性”與“綜合性”之間的關系，說明政府的部門職能不夠明晰，政府各部門不能有序開展工作，各部門行政目標的達成不具有層次性和獨立性，而是寄希望于通過某一具體政府行為“畢其功于一役”，即通過某一具體行為解決所有部門的行政目標。例如，就本文所研究的經濟區劃問題而言，當政府的行政目標無法正確處理其“層次性”“獨立性”與“綜合性”之間的關系時，政府可能更傾向于通過經濟區劃活動來直接達成各個政府部門的所有行政目標，比如通過經濟區劃活動實現地方政府的經濟增長目標，實現轄區居民就業目標，實現轄區環保目標，實現殘疾人保障目標等，“既想這樣，又想那樣”的結果卻是“哪樣都沒有做好”。基于此，我們回歸政府經濟區劃的直接目的，自然是為了履行政府的經濟職能，其目標的設立也應該體現明確的經濟屬性，那么，政府首先需要在經濟區劃的戰略決策系統中將經濟目標和其他目標進行區分，其次，賦予區分后的目標具有執行層面的獨立性。

（二）對政府經濟區劃決策機制的建議

政府經濟區劃決策組織的科學性。經濟區劃決策組織的科學性主要體現在三個方面：一是決策專家的專業配置需要具有科學性。這主要是因為經濟區劃決策內容涉及的專業領域十分廣泛，而各項工作的決策者都需要是所在領域的頂尖專家，但專家只能對自己所擅長專業提出合理的決策方案，對于其他不熟悉的領域，往往會形成嚴重的信息不對稱，因此，在處理經濟區劃中每一個具體項目的決策時，必須依據專業知識互補的原則配置齊全所涉及領域的所有專家，杜絕用行政代替專家的現象。二是決策組織需要有科學的分工協作。這里的科學分工協作并不僅僅停留在不同領域專家的合作中，同時也存在于同一領域專家進行快速決策的過程中。決策組織分工協作的預期是決策組織能夠又快又好地實現決策目標，不同領域專家的合作是為了應對不同領域專家之間的信息不對稱問題，通過合作使得信息實現充分共享，而且避免各自的專業短板，最終實現決策質量的提升。同一領域專家的合作是為了充分利用不同專家在具體業務上的相對比較優勢，實現快速完成既定工作的決策目標，最終實現快速決策。三是決策組織需要有科學的組織秩序。這主要是因為在經濟區劃活動中，決策組織意見的沖突實際上是各種利益訴求充分表達的結果，而一致意見的形成也應該是各種利益經過充分的“利益博弈”所形成的納什均衡，那么，在設計經濟區劃決策組織秩序時，首先要吸納經濟區劃活動所涉及各個方面的利益代表和行業專家；其次是要設計好各方利益充分闡述利益訴求的機制，極大地實現多方信息共享，保證各方利益都能獲得闡述訴求的機會，并且都能有效獲得同等程度的關注；最后要形成科學的表決機制來保證各方利益的訴求都有所體現，各方利益也都有所讓步，最終形成“利益博弈”的納什均衡。

政府經濟區劃決策過程的科學性。科學的決策結果必須以科學的決策過程為前提，如果經濟區劃活動的決策過程出現缺陷，那么最終形成的經濟區劃決策結果必然會出現缺陷。而科學的決策過程必須要尊重決策的自然規律，決策行動也必須講究嚴格的先后順序以保證其邏輯的正確性。對于經濟區劃活動的決策，（1）決策組織應對經濟區劃活動的宏觀和微觀環境進行充分認識和分析，要以數據為依據，杜絕“行政包辦決策”“官員替代專家”“利益集團替代公共利益”的現象發生，以專家團隊合作的形式對轄區的經濟資源、發展問題和發展機遇進行識別和論證；（2）決策組織應依據數據分析出來的經濟區資源稟賦結構特征進行目標設置，在目標設置的過程中，需注重目標設置的層次性、具體性和明確性，以及目標達成的責任劃分的精準性，這樣就形成了總體目標、子目標的明確化和責任人格化；（3）各個部門應依據總目標和子目標設計出相應的備選方案來達成各級的預設目標，這些備選方案必須具有極強的可操作性，而且，其操作難度、實現概率、收益和成本都應盡可能地實現量化；（4）決策組織需采用各種科學的分析方法和決策方法對既定的備選方案進行分析和優選；（5）再按照優選出來的方案實施，并對實施的方案進行評估，做好控制工作。在現實的經濟區劃活動中，關于決策過程容易出現一類錯誤，即“規劃”替代“決策”，即在規劃過程中，一邊規劃，一邊從中提煉決策目標，規劃結束就等同于決策結束，對于后期的“控制實施”和“方案評估”都從決策過程中被剔除了，這樣導致的結果就是經濟區的規劃內容雖然豐富，但是規劃和具體實施往往存在嚴重脫節的現象，這也是部分經濟開發區出現“鬼城”的重要原因之一。

政府經濟區劃決策評估的科學性。一方面，政府經濟區劃的評價標準需加入“成本考量”。實踐中，地方政府在對自身經濟職能履行效果進行評價時，往往會更加偏好對自身的工作成績進行羅列，也會“格式化”地總結工作結果的不足，但本文想要表達的重點是，地方政府對所列出的成績清單付出的成本幾乎都是回避的。例如，甘肅省的經濟發展清單相對于甘肅省過去的經濟發展情況而言也算是靚麗的，但直到央視播出了祁連山生態破壞的紀錄片之后，公眾才明白原來甘肅省經濟發展的成績單所承載的成本如此高昂。因此，要構建一個科學的政府經濟職能履行的評價體系，將“成本考量”納入其中是一個必不可少的制度安排。另一方面，政府經濟區劃決策評估的主體需多元化。經濟區的運行效果關系轄區內所有居民的福祉，那么經濟區劃決策評估就應該體現更多人群的意志，而經濟區劃決策又只能在政府主導下由經濟發展過程所涉及領域的專家或精英來完成，由于不同領域專家不可能擅長所有領域的知識，他們存在“知識缺陷”，而專家的經濟層次、社會層次以及人際圈子的局限，會導致他們同時還存在“經歷缺陷”。在管理學上講，決策評估是決策過程的重要環節，將決策評估的結果反饋到原來的決策系統中對原有的決策進行調整使之達到預期的決策效果?；诖耍瑳Q策評估的質量在整個決策過程中是十分重要的，那么，決策評估的質量就應該由所有（或者最大數量）的利益相關者進行共同表決，只有最大數量的利益相關者參與其中，決策評估才能有效回避“知識缺陷”和“經歷缺陷”所帶來的決策偏差。

（三）對經濟區劃過程中政府職能的建議

1.政府管制應該體現在市場公平性的維護上。在經濟區運行階段，政府的經濟職能不僅要當好“場地維護員”，而且還要當好“場地建設者”，努力提升經濟區域內的信息完全程度，向市場提供更多關于經濟交往的公共產品和服務以降低市場機制的試錯成本。政府是經濟區劃的發起者，它可以依靠行政手段大手筆地對資源進行重新配置，用完全壟斷的方式實現資源配置效率；同時政府也可以退出競爭市場，只當“場地維護員”而不當“運動員”，把資源配置的任務完全交給市場。完全壟斷存在實質性操作難度，人們更傾向于市場手段。但是，在經濟運行的實踐中，市場機制也同樣會因為“經濟外部性”而存在“市場失靈”現象，這就需要政府通過行政手段糾正這種“經濟外部性”，讓市場機制保持健康狀態，這就是政府作為“場地維護員”的角色定位。

另外，市場機制的理論與實踐之間往往會存在著差異，其原因除了“市場失靈”之外，還表現在市場機制存在高昂的市場試錯成本，這是由市場中人們的“自利決策機制”所誘發的?，F實中，試錯成本與市場中信息完全的程度呈現出負相關關系，例如，商品的出售者需要將商品賣給出價最高的人，如果信息是完全的，經過一次市場配置就能完成交易，如果信息滯后嚴重，該商品可能會經過多次轉手才能到達出價最高的人手中，但在對市場機制的理論分析中，商品無論經過多少次交易，最終總會到達出價最高的人手中。新古典經濟模型往往就是這樣抽離了時間變量，也就抽離了模型中的市場試錯成本，所以理論模型分析的結果就是：市場機制是除完全壟斷之外的最具效率的資源配置方式。而現實中，這類理論模型卻很難解釋在同樣的市場化程度條件下不同經濟區的運行效率不盡相同的現象，由此可見，市場機制存在“試錯成本”的現象恰好為政府主導型的經濟區劃方式提供了必要的理論支撐。

2.政府職能應逐步完成由“行政調撥”向“公共服務”的轉變。地方政府的職能應該從通過“行政調撥”直接干預要素流動向努力提升“公共服務”質量轉變，以此降低要素在區域間的流動成本來提升經濟區內總體的經濟要素配置效率。依據前文的論述，進行經濟區劃的目標就是要使得轄區內經濟要素的配置效率得到明顯改善，而同一種具體的生產要素在不同區域存在邊際技術替代率之差卻是生產要素配置效率得到改善的基本前提［32］。因此，目前地方政府主導經濟區劃的邏輯就是通過“行政調撥”來促使生產要素實現區間流動，并且使其朝著縮小同種要素邊際技術替代率之差的方向流動，以此來提升經濟區總體的生產要素配置效率，最終實現經濟轄區的經濟增長。在理論上講，因要素配置效率提升所產生的經濟增長效應減去行政調撥所產生的生產要素流動成本就構成了經濟區劃的經濟增長效果。但筆者并不認為“行政調撥”對經濟區劃做出了不可或缺的貢獻，因為市場經濟主體的行為方式都是符合“自利決策機制”的，只要生產要素在不同區域存在邊際技術替代率之差，它們便會為了追求更大的邊際產出而進行自發流動，市場的“自利決策機制”不僅可以替代政府的“行政調撥”促使生產要素朝著縮小邊際技術替代率的方向流動，而且還能比政府的“行政調撥”做的更好。然而，在市場的“自利決策機制”下，要素要進行自發流動的條件除了要素在不同區域具有邊際技術替代率差之外，還需要縮小邊際技術替代率之差引起的經濟增長效應大于要素流動所產生的成本。實踐中，要素在不同區域存在的邊際技術替代率之差往往是剛性的，那么要實現促進要素充分流動的途徑就是努力降低要素流動的成本。

（四）對政府提升經濟區科技進步能力的建議

目前我國的科技發明和技術創新是以國家投入為主，主要由公立科研院所具體承擔，由于體制原因，國家科技投入和產出的效率不高，成果轉化率也較低，導致了我國經濟區域發展中生產技術效率提升緩慢。我們認為快速提升生產技術效率首先要改變政府單一投資的科技投入模式，鼓勵和引導民間資本和企業涉足科技創新領域。目前民間資本和企業不愿涉足科技創新領域的原因有三：第一，科技創新活動具有極強的經濟正外部性，而我國又正處于經濟社會發展的轉型期，知識產權法制不夠完善，且執法力度低，企業應該得到的專利保護僅僅停留于法律條文層面，挫傷了民間資本和企業涉足科技投入的積極性；第二，我國民營企業以中小企業居多，生存競爭白熱化，而科技創新活動對資金和科研硬件條件的依賴都相對較高，民營企業難以獨立完成；第三，我國現行的勞動力市場二元分割較為嚴重，中小民營企業往往被界定成體制外的勞動力市場，很難吸引到一流的科研人才。基于上述原因，建議：第一，政府需強化對企業知識產權的保護，不僅體現在進一步健全法律條文，更重要的是加強執法力度；第二，加快現有科研機構和院所的改制，實行股份制，并提高民營資本的占股比例；第三，積極鼓勵和引導區域性行業協會的建立，以行業協會為中心，由各會員企業共同出資成立科研所，實現科技成果按股份共享；第四，統一民營和國有科研院所中科研人員的職稱管理和其他福利待遇，建立科研人員的流動機制，鼓勵其合理流動。

注釋：

①生產要素的這種聚集堆砌，在局部空間內會表現出經濟總量明顯提升的現象，但這是以犧牲其他區域發展為代價的，生產要素在過分聚集的過程中，其邊際產出會因要素擁塞而降低，因此，在這一過程中，生產要素的配置效率實際上是降低的。

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