慈善信托與慈善組織在慈善事業發展中的融合互補發展路徑探析

文/中國華夏文化遺產基金會文旅專項基金“慈善信托助力慈善事業發展路徑探討”課題組

《中華人民共和國慈善法》已正式施行兩年有余。《慈善法》的頒布實施，是慈善事業全面納入法治軌道的重要標志。為了鼓勵更多的社會力量參與慈善事業，《慈善法》既設置了慈善法人組織，又設置了慈善信托。在實踐中，我國的慈善組織和慈善信托還存在著法律和管理方面的問題，制約了慈善事業的健康發展。如何實現兩者的融合互補，發揮制度優勢，是亟待解決的問題。

2018年6月20日，中國社會科學院社會政策研究中心及社會科學文獻出版社發布《慈善藍皮書：中國慈善發展報告(2018)》。報告顯示，2017年，我國社會捐贈總量預估約為1558億元，較2016年實際捐贈額1458億元、2015年實際捐贈額1215億元，保持了持續增長態勢，2017年增長率為6.86%。社會捐贈總量增長，其根本原因是2016年《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱為《慈善法》）頒布實施，為中國慈善事業注入了成長的活力和動力，各種慈善行為得到鼓勵，全民慈善氛圍得到倡導。

然而，與社會捐贈總量的持續增長態勢相反，2017年慈善組織的實踐進入了繼2016年中國慈善史轉折點之后的一個平坡期，表現為慈善詐騙、互聯網募捐套捐、虐童等頻發事件，為慈善事業的發展帶來了新的挑戰。同時，慈善組織的增速出現斷崖式下滑。

誠然，我國慈善事業仍屬十分年輕的事業，自中華人民共和國成立后一度中斷長達30年之久，從1981年中國兒童少年基金會成立至1994年中華慈善總會創立，我國慈善事業才迎來復興。2008年汶川大地震和此后一年不斷發生的重大災害事故，使得中國出現了前所未有的“全民慈善”現象，直至2016年，《慈善法》才得以頒布實施。因此，許多觀念認為，中國慈善事業的發展正處于新舊制度轉換的調整期和適應期，一定時期出現平坡期乃至反復是常態。但筆者認為，調整期和適應期集中爆發的問題具有典型性，更應當加以重視和正式，深入剖析根本原因，解決根本問題，從而才能從根本上探索出我國慈善事業的可持續發展之路。

我國慈善組織（以基金會為代表）的現狀與問題

慈善組織是從事慈善事業的重要主體，在慈善事業領域中扮演著舉足輕重的作用。縱觀慈善事業發展較為成熟的西方國家，其慈善事業的穩定發展除了仰賴健全、嚴謹的法律制度之外，慈善組織的核心樞紐作用和貢獻不可磨滅。

改革開放以來，中國慈善事業進入了蓬勃發展階段，慈善組織數量也不斷迅猛增加。但由于我國慈善事業起步晚、基礎較為薄弱，使得我國與許多西方國家相比，慈善組織無論從規模還是管理上，仍然存在很大的差距。某種程度上，作為慈善事業的重要主體，慈善組織不規范、不成熟的現狀已嚴重制約著中國慈善事業的發展。因此，以中國慈善組織的問題與對策為研究對象，探求慈善組織的發展方向，對于增強慈善組織建設力度、壯大民間慈善組織、推動慈善事業的健康有機發展，都具有十分積極的意義。

（一）慈善組織公信力較低

慈善組織作為慈善事業的運行主體，其運行必須建立在平等自愿和互相信任的基礎之上，慈善組織能否取得社會信任是其開展慈善事業的關鍵因素。自2011年“中國紅十會” 事件爆發以來，不僅使該組織信譽遭遇嚴重質疑，也導致全國慈善組織的公信力跌至“冰點”，慈善組織的公信力問題自此成為輿論對慈善組織關注的焦點。此后，媒體陸續曝出大量的慈善丑聞，加速了慈善組織公信度的下降。目前我國慈善組織的社會公信力不高，已經嚴重影響了人們的捐助熱情。

（二）慈善組織人才匱乏

慈善事業的發展體現了人類文明的進步歷程，是物質文明、制度文明與精神文明的綜合體現，涉及到經濟學、社會學、心理學、統計學等諸多學科，是一項政策性強、工作量大的工作。因此，慈善事業對人才的需求較強。然而，我國慈善組織的人員構成目前仍然比較單一，大多來自于政府或事業單位的退休人員，在加入慈善組織時，沒有進行過嚴格的篩選和考核。總體而言，經過專業訓練、有創新能力和開拓意識的高素質青年人才十分匱乏。

（三）慈善組織內部財務不透明

從內部自律機制的角度，我國大多數慈善組織存在自律機制不健全、缺乏必要的內部監督機制的問題，一些慈善組織理事會和監事會都形同虛設，不能發揮應有的決策和監督作用。這種松散的組織結構直接導致了慈善組織內部財務管理的問題，表現為慈善組織資金的籌集、使用和管理不透明，善款使用上隨意性大，甚至出現侵占、挪用、貪污捐贈款物的行為，這也是導致慈善組織效率低下、公信力缺失的重要原因。

（四）慈善組織行政性傾向嚴重

慈善組織行政性傾向嚴重，與我國慈善事業的發展歷史和我國的國情有密不可分的聯系。改革開放后，社會轉型導致各種社會矛盾凸顯，國家和政府財力有限，而國家治理結構仍不完善，亦缺乏健全的非政府組織協調社會矛盾、承擔社會責任，政府只能從內部分化出慈善組織，以便以合法的手段獲取慈善資源。因此，我國慈善組織是在行政需求下建立的，從誕生之日起，就是表現為一種半官方的組織。直至今日，這種自上而下的慈善組織，如中華全國婦女聯合會、中國紅十字會、中華慈善總會及各級分會等都仍然是我國慈善組織的主流。

慈善組織的半官方化在一定的歷史時期內，彌補了政府職能的不足，改善了社會矛盾沖突，發揮了積極的作用。但隨著我國法治化進程的加快、社會治理水平的不斷提升，這種半官方的組織形式也逐漸顯露出極大的弊端，慈善組織接受政府的財政撥款和人事任免，慈善組織的大部分領導是政府部門的離退休干部，極容易造成組織的官僚化，效率低下。

（五）慈善組織外部監管缺位

與內部行政性傾向嚴重截然相反，我國慈善組織缺乏行之有效的外部監管。一方面，我國政府與慈善組織的行政隸屬關系，導致政府在對慈善組織的監督方面往往出現“越位”與“缺位”并存，無法真正監督的情況，缺乏對信息公開、業務運營的持續監管，也缺乏行之有效的懲罰機制；另一方面，對慈善組織缺乏有效的社會監督機制，至今我國沒有獨立、中立的專門機構對慈善組織進行監督和評估，僅依靠媒體和輿論發揮的監督作用十分有限。

（六）慈善組織資產管理工作長期滯后

遵循合法、安全、有效的原則對慈善組織善款，尤其是基金會的基金進行保值、增值，不僅是有關法律法規的明確規定，也是慈善組織對社會捐贈財產負責的重要舉措。當前我國慈善組織對于善款的保值、增值的情況整體上非常不樂觀，資產管理工作長期滯后，表現為：保值增值選擇范圍窄，資金閑置情況嚴重；選擇能力弱，過度保守甚至不作為情況嚴重；選擇效果差，投資收益普遍偏低；選擇缺乏規范，監督管理體制不健全。

慈善信托在我國的立法與實踐

慈善信托制度誕生于英美法系背景，與當時的慈善以及宗教法人的歷史有著密不可分的關系，其適用起始于宗教目的，致使以慈善信托為代表的“公益信托”先于“私益信托”而存在。隨著信托制度用于公益慈善事業體現出突出的優勢，這一制度逐漸被各個國家所了解，并逐漸獲得更多國家的認可，也使得這種實踐從英國走向了世界。

（一）我國慈善信托的立法現狀

與慈善事業極為類似，信托制度在我國至今仍屬于十分年輕的事物。從第一家信托機構——中國國際信托投資公司于1979年成立開始，信托機構如雨后春筍般，在全國各地開始成立運營，這些信托投資公司主要從事信托投資和信托存貸款等金融信托業務。但在長達20多年的信托運營實踐中，信托機構開展信托業務都沒有一部統一的法律加以規制。

雖然1986年《銀行管理暫行條例》和《金融信托投資機構管理暫行規定》一定程度上彌補了信托發展的法律缺位，但一方面，行政法規和規章的效力級別不高，其內容幾乎都集中于對信托業的縱向行政管理上。另一方面，這些規定只針對營業信托，對于民事信托和公益信托，以及信托的基本法律關系和信托權責規則等信托基礎法律問題均未涉及。

直至2001年，《中華人民共和國信托法》（以下簡稱為《信托法》）才正式頒布實施，這不僅使全國范圍內的信托活動有法可依，信托的基礎性規則得以用法律的形式正式確立，《信托法》的頒布實施也確立了我國公益信托制度的基本框架，為我國公益信托的興起和發展奠定了法治基礎。

然而，《信托法》中對公益信托的規定都是概括性高、操作性欠缺的原則性的規定。例如，《信托法》第62條明確規定，“公益信托的設立和確定其受托人，應當經有關公益事業的管理機構（以下簡稱公益事業管理機構）批準。”但又未明確何為“有關公益事業管理機構”。《信托法》頒布實施后，有關公益信托的配套法律法規也未見出臺。實際操作規范的缺失極大地限制了公益信托的發展。

2016年《慈善法》頒布實施，以專章的形式對慈善信托進行了規定，具有極其重大的意義。它解決公益信托設立難的問題，改“有關公益事業管理機構”批準制為民政部門備案制，同時對慈善組織、慈善財產、信息公開、慈善服務、促進措施、監督管理以及法律責任等都進行了全面系統的規定，極大地加強了慈善信托的可操作性。

從《信托法》到《慈善法》，中國經歷了15年的發展歷程，2016年8月29日，民政部、銀監會聯合印發《關于做好慈善信托備案有關工作的通知》，2017年7月26日銀監會、民政部聯合印發《慈善信托管理辦法》，慈善信托的配套制度逐漸頒布完善，標志著我國慈善信托規制體系基本建立。

（二）慈善信托的功能優勢

自慈善信托制度的產生到其在世界各國得到認可和推崇的歷史實踐證明，慈善信托制度為資金所有者、使用者以及投資和監管者提供了比較成熟的資金管理和增長機制方面的經驗，增強了捐贈者的捐贈信心，促進了慈善事業的發達。慈善信托制度對于推進慈善事業的發展具有極強的功能優勢。

首先，慈善信托設立運營成本低、保值增值能力強，具有較高的經濟效益。與基金會為代表的慈善組織相比，慈善信托的設立沒有最低原始資金的要求，運行過程中不需要支付高昂的行政管理費用；從保值增值的角度，信托財產可以進行營利活動，可以從事投資、融資、財產保管、債權處理等形形色色的業務，是一種極為靈活的財產管理方式，具有其他慈善組織和普通金融機構都無法比擬的優勢。

其次，信托法律制度賦予了信托財產的獨立性，以及通過信托目的的設立，尊重委托人意愿的屬性，具有高安全性。信托財產是為實現信托目的而獨立存在的，其獨立性決定了它本質上獨立于委托人、受托人的固有財產，使其不構成委托人和受托人的遺產、清算財產，法律也禁止對其繼承、清算與抵消，并嚴格限制對其強制執行、混同；而委托人通過設定信托目的、選定受托人執行自己的意志，受托人必須履行嚴格的忠實義務，按照誠實、審慎管理的原則處分信托財產執行信托目的，否則，受托人違約不僅要承擔違約責任，還可能面臨委托人或受益人的解任。

最后，慈善信托在設立形式和運作方式上具有極高的靈活性。慈善信托有別于基金會設立的財團法人嚴格程序，沒有法人章程、組織法人管理機構、專職工作人員以及固定工作場所等要求，法律對信托財產的形式、數額也沒有任何要求，受托人的選擇也比較靈活。雖然我國《慈善法》在慈善信托受托人的選擇規定上相對保守，僅限定慈善組織或信托公司可以作為慈善信托的受托人，但仍然為慈善信托設立運營的多樣化模式選擇提供了較好的基礎。

自《慈善法》于2016年頒布，正式宣告我國慈善信托制度建立實施以來，中國慈善聯合會至今已經連續兩年發布了《中國慈善信托發展報告》，報告詳細地記錄了慈善信托在我國的發展歷程。報告顯示，2016年全國范圍內共有18家信托公司和慈善組織成功備案了22單慈善信托產品，初始規模達0.85億元；2017年全國共有24家信托公司和7家慈善組織成功備案了44單慈善信托產品，初始資金規模6.94億元，合同金額規模7.89億元。因此可以認為，慈善信托自誕生起就表現出了極強的生命活力。

慈善信托的發展對慈善組織的重要意義

隨著慈善信托在我國的發展興起，其依托于信托制度的諸多功能優勢，有助于極大程度地改善慈善組織的弊病，彌補不足，推動慈善事業更安全、更透明、更高效、更專業的發展，還有利于引導社會的慈善熱情，營造和維系良性的公益生態，對慈善事業的健康發展具有重要意義。

（一）淡化官僚思想，制度上去行政化、充分社會化

慈善信托以受托人義務為核心構造了區別于慈善基金會法人的有機治理機制，這種治理機制在信托內部首先要求受托人必須盡到忠誠義務和注意義務，受托人履行忠誠義務，就必須按照信托目的管理信托財產，不得采取通過關聯交易、在職消費等方式損害信托財和產受益人利益；履行注意義務，就應該本著行業的審慎標準和合乎公益慈善目的的標準管理和運營信托財產，不得將信托財產置于存在過度風險的商業投資活動中。對違反受托人義務的受托人除了面臨解任以外，還要承擔賠償責任，而賠償金額歸屬于信托財產。

其次，慈善信托的有機治理機制還體現在外部監管上。為防止受托人暗箱操作，受托人必須定期向公眾公告其信托事務處理情況及財產狀況報告；而《慈善法》在對慈善信托進行定義時，明確了慈善信托屬于公益信托，那么按照《信托法》的規定，慈善信托也必須設置信托監察人，監察人有權代表受益人提起訴訟和實施其他維權行為。

慈善信托通過受托人的準入資格、解任制度、信息披露制度、清算報告制度等內部約束機制和信托監察人制度、信息公開制度等外部監管制度的共同作用、相互協調，形成了有機的治理機制，保障了慈善信托的有機運行，不再像傳統慈善組織一樣，完全仰賴領導層的經驗決策，有利于從根本上杜絕行政化管理帶來的官僚思想和低效率的作風，改善傳統慈善組織在內部治理上的不透明性，保障了運營透明度，維護了慈善公信力。

（二）制衡慈善組織項目有機發展，培育公益生態

傳統基金會法人等慈善組織以單一理事會為治理中心，在資產管理工作方面，基金會理事的理財知識、投資資源和決策機制也受制于固定理事會的固定思維模式，無法滿足投資市場上瞬息萬變的需求。

相反，為了防止信托財產的貶值，最大化地實現受托財產慈善和公共目的的實現，客觀上也要求慈善信托受托人積極運營受托財產，實現信托財產的保值和增值。因此，慈善信托在有機治理機制的保障之下，信托財產得以用于開展更專業化的財產管理服務，投資于不同的領域和行業、投資品種，“一方面分散了‘行業風險’，另一方面可以在不同的行業中間自由選擇或進行風險對沖”，可以最大化公益財產的實際需求。

慈善信托在我國的崛起和發展，必然對傳統慈善組織的傳統管理模式造成極大的沖擊，在公開透明的治理機制、慈善公信力、保值增值能力各方面形成巨大的競爭力，面臨這種沖擊力和競爭力，傳統慈善組織只能通過內部治理能力的不斷優化升級、提高競爭力，才能免于被歷史淘汰。慈善信托的發展對促進經濟、社會以及公益事業的良性發展，培育良性的公益生態產生巨大的積極作用。

慈善信托與慈善組織在慈善事業發展中的融合互補發展路徑

對于受托人的資格問題，《信托法》在公益信托章節中并沒有限制性規定，《慈善法》一審稿也把自然人包括在慈善信托受托人的行列，在正式頒布實施的版本中，《慈善法》第46條規定僅列慈善組織和信托公司為慈善信托的受托人。“可以”一詞的使用使該條規定屬于強行性規則或任意性規則在學術界產生了爭議，但由于我國慈善信托的歷史尚短，自然人能否成為慈善信托的受托人這一問題，還未產生實踐性的爭議。

從現有實踐成果分析，信托公司和慈善組織作為《慈善法》明確規定可擔任慈善信托受托人的兩類主體，在過去的兩年中同時展開了多樣化實踐探索，開拓出了多元化的慈善信托業務模式。許多專家分析認為，“在開展慈善信托業務方面，信托公司和慈善組織各有優勢，信托公司在受托管理、信托財產保值增值以及信托交易結構設計領域具有豐富的經驗，而慈善組織具有較強的慈善募資能力及豐富的慈善項目實施經驗。因此，雙方的合作是目前慈善信托發展的主要特點之一。”

（一）慈善組織委托信托公司設立慈善信托模式

信托公司獨立擔任受托人是我國慈善信托實踐中最為常見的模式，而慈善組織則是信托公司設立慈善信托的最主要的委托人。通過慈善組織委托信托公司設立慈善信托，是充分地考量了慈善組織和信托公司各自的優勢功能：慈善組織負責募集資金，可以最大程度發揮慈善組織的募集能力，也可以享受慈善捐贈相關的稅收優惠；慈善組織委托信托公司管理募集的資金，成立慈善信托，增強了資金使用透明度和監管力度，還可以利用信托公司專業的資產管理能力，促進慈善財產保值增值。

誠然，信托公司作為專業的資產管理機構，確保信托財產的獨立性、安全性以及保值增值方面具有十分明顯的優勢，但獨立作為慈善信托的受托人，也存在不易克服的“短板”。一方面，信托公司欠缺具體慈善項目的實施經驗，對于如何將信托財產運用于慈善目的、組織大量的志愿者和項目管理專家踐行慈善行為方面，并不如慈善組織一樣經驗豐富；另一方面，信托公司在性質上畢竟屬于營利法人，擔負為股東創造金錢價值的義務，信托公司擔任慈善信托的受托人，在投資方向、管理費收取方面都遠不如商業信托靈活、收益高，慈善信托不符合利益最大化的價值取向，因此，慈善信托難以成為大部分信托公司的核心業務。

（二）慈善組織擔任信托監察人模式

慈善組織擔任信托監察人的模式，指由企業、政府機關或自然人委托信托公司設立慈善信托，并確定慈善組織擔任信托監察人的模式。這種模式下，慈善組織依據《信托法》和《慈善法》的規定，對信托公司的行為進行監督，依法維護委托人和受益人的權益，發現受托人違反信托義務或者難以履行職責的，有權向委托人報告，并有權以自己的名義提起訴訟。

我國現有慈善信托實踐中，由慈善組織擔任信托監察人的業務模式尚不常見。筆者認為，選擇由慈善組織擔任信托監察人在我國目前的慈善環境中，對于特定目的的慈善信托設立是比較可行的。原因在于，慈善組織在慈善項目的運營方面有大多數信托公司、政府部門、公司和自然人無法比擬的經驗優勢，對于受托人組織實施的慈善項目，慈善組織可以更及時地發現和反饋問題。慈善組織參與到慈善信托的監察中，有利于推動公眾和立法、司法機關對慈善信托監察制度的關注，促進其發展完善。

（三）慈善組織與信托公司共同擔任受托人模式

慈善組織與信托公司共同擔任受托人的模式，通常是在慈善信托文件中，約定二者共同作為受托人，各司其責，由信托公司負責受托管理信托財產，慈善組織負責財產分配和運用。

雙受托人的模式受到了學術和實務界的一致認可，被認為是強強聯合，實現了專業分工、通力合作。信托公司長期經營營業信托業務，擔任信托財產管理受托人，可以充分發揮其對信托財產破產隔離、資金歸集渠道多樣化、財產保值增值、規范管理透明運作等優勢；而慈善組織擔任財產分配與運用的受托人，又充分發揮了其在慈善項目管理、慈善活動執行、慈善資源組織等方面的突出優勢。慈善組織與信托公司均處于受托人的核心地位，專業分工、相互促進，有助于二者建立長期合作伙伴關系，持續共同推動慈善信托的發展。

（四）慈善組織擔任慈善信托單一受托人模式

我國慈善信托實踐開展之初，慈善組織擔任慈善信托受托人的模式并不被看好。直至2016年12月28日，北京企業家環保基金會發布“2016阿拉善SEE公益金融班環保慈善信托”，成為慈善組織作為單一受托人的首例慈善信托。此后，慈善組織獨立擔任受托人的慈善信托陸續備案成功，但數據顯示，在《慈善法》通過后近兩年的時間里，慈善組織作為單一受托人的案例仍然寥寥無幾。

慈善組織擔任單一受托人的業務模式不被大規模采用，一方面是由于慈善信托對于大部分慈善組織而言，仍屬新生事物，其對于善款的管理水平與信托公司相比，仍然存在很大的差距；另一方面，慈善組織擔任單一受托人，在實際操作中存在許多的障礙。據報道，“慈善組織作為單一受托人的慈善信托在籌備過程中存在的障礙是，商業銀行無法給慈善組織開設信托財產專用賬戶(簡稱信托專戶)，也就導致無法完成備案。”北京企業家環保基金會正是在北京市民政主管部門的協調幫助下，與敢于創新的廣發銀行進行了多方的研究探討，解決了信托專戶開戶的問題之后，才有了此次慈善組織單一受托人的“破冰之旅”。

事實上，慈善信托的迅速崛起不僅為傳統慈善組織帶來了沖擊和挑戰，慈善組織更應該看到這股浪潮中的巨大機遇。慈善信托對于慈善組織而言，是一個提升內部治理能力、提升公信力、去行政化的極佳工具。尤其在獨立擔任受托人的模式中，慈善組織通過信托的模式，有充分的機會擯棄舊習和陋習，在完全透明化的陽光運作模式之下，慈善組織有機會重新接受大眾的審視和檢驗，不僅幫助其本身樹立起公信力，還有益于整個社會公益生態的培養，真正促進慈善事業的有機發展。

結論

《慈善法》的出臺，尤其是慈善信托制度的建立和發展，為慈善事業打開方便之門，展示了巨大的制度進步。為陰云密布的我國慈善事業中，帶來了光明和生機。隨著慈善信托實踐的不斷深入，慈善組織必將利用慈善信托，打造出一條融合互補的可持續發展之路，推進慈善事業新格局的全面到來。