“大智立法”及其三個維度

文/陶品竹

習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上講話時指出：“小智治事，中智治人，大智立法。”立法，在本質上是對各種社會利益的協調。“大智立法”，此言立法之重要與艱辛。無論是中央立法，還是地方立法，均需要有大智慧。在現代社會，轉型與改革過程中產生的各種社會矛盾與社會問題最終都需要通過各層級的立法予以有效解決。立法者，需要具備大智慧、大胸襟與大視野。“大智立法”，源自中國古代思想家的集體智慧。在中國特色社會主義現代化建設的新時代，“大智立法”應當從“誰主導立法”“立什么法”以及“怎樣立法”三個維度予以解讀。

中國古代關于“大智”及“大智立法”的記載與啟示

道家認為，智有小智、大智之分，小智謀于心計，大智合于自然。世人往往專任小智而忽視大智。專任小智，也許能獲得一時的成功，但最終難免失敗。只有以大智立身，方可永遠立于不敗之地。

《荀子·天論》指出，“大巧在所不為，大智在所不慮”。意思是說，最能干的人在于不做不能做且不應做的事，最聰明的人在于不考慮不能考慮又不應考慮的事。因此，要做到“大智”，就必須明白哪些是不能考慮的事情，哪些是不應考慮的事情。這一觀點對于現代社會“大智立法”的啟示意義在于，立法者首先必須明確立法的范圍，不要觸碰“不能慮”和“不應慮”這兩條立法底線。一方面，立法者應當明晰哪些事項是不能由立法解決的，這屬于立法“不能慮”的范疇；另一方面，立法者應當明晰哪些事項是不應由立法解決的，這屬于立法“不應慮”的范疇。除此之外，則屬于立法可以大有作為的廣闊天地。

《文子·微明》提出了與“大智”相關的“智圓”說，“智圓者，終始無端，方流四遠，深泉而不竭也。“智圓”可以認為是“大智”的標準。要做到智慮圓滿，就要自始至終，無邊無盡，像深泉一樣永不枯竭，各種問題都要考慮到。這一學說對于現代社會“大智立法”的啟示意義在于，立法者必須將與擬立法事項相關的各種問題都考慮周全。既要考慮一項制度的設立或者變更，又要考慮這一項制度與其他制度的關聯性；既要考慮一項權利或義務的設定，又要考慮該權利或義務與其他權利或義務的匹配性；既要考慮一個條文規范的擬定，又要考慮該條文規范與其他條文規范的呼應。

《墨子·法儀》是記載墨子立法思想的集中代表作。該篇首先闡明了立法的重要性，開篇曰“天下從事者不可以無法儀，無法儀而其事能成者，無有也。”圍繞立什么法的問題，文中提出要立仁法，并反復警告“法不仁，不可以為法”。圍繞如何立仁法問題，文中提出“莫若法天”“天之所欲則為之，天所不欲則止”，并進而提出“兼而愛之、兼而利之”的核心立法觀點與政治主張。可以說，該文通篇都在圍繞為什么立法、立什么法以及怎樣立法等立法的核心問題進行深入的探討。依文中觀點，立法是一項要遵循天道的政治活動，立法的基本要求是“兼而愛之、兼而利之”。兼愛、兼利，則非有大智慧不可為也。這對于現代社會“大智立法”的啟示意義至少有兩點。一是，立法必須遵循規律，不可以逆規律而為之。《墨子》所倡導的“莫若法天”，就是說立法必須遵循自然規律和社會規律，凡是符合自然規律和社會規律的，才能被立法所確認。二是，立法必須能夠反映和滿足社會各方面的利益訴求。“兼而愛之、兼而利之”，這就要求立法必須反映人民意志，立法必須保護公民權利。

隋朝大儒王通在《止學》一書中也曾對“大智”與“小智”進行過討論，指出“大智知止，小智惟謀，智有窮而道無盡哉。”意思是，大智慧的人知道適可而止，小聰明的人只是不停地謀劃，智謀有窮盡的時候而天道卻沒有盡頭。這對于現代社會“大智立法”的啟示意義也有兩點。一是，要秉持正確的立法態度與立法目的。立法本身并不是目的，通過立法所形成的規范和秩序才是目的。因此，立法不在于數量的多少、篇幅的長短，而在于一開始是否堅持了正確的立法目的或者價值取向。二是，在立法技術上，要多采納“知止”的“大智”，而少采納“惟謀”的“小智”。即，不要過度依賴于罰款、沒收等行政管理色彩濃厚的處罰措施，而要加強立法引導，提升服務質量，多措并舉實現有效的國家治理和社會治理。

“大智立法”的維度之一：誰主導立法的問題

過去一段時間，由于各級政府部門在立法過程中扮演了過重的角色，導致人大的立法主導權在很大程度上受到政府部門的削弱，從而使我們的立法模式基本屬于“部門主導立法”的模式。這種立法模式的主要特點有三個：一是立法的重要目的是對執法者進行立法授權；二是主要由政府部門負責組織起草草案文本，一般都是誰執法誰起草；三是起草的草案文本與最終文本差別不大。

黨的十八屆四中全會提出，要“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。黨的十九大報告對此作了進一步肯定，提出要“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。可以說，自黨的十八屆四中全會以來，按照中央要求，各級人大的立法主導權正在逐漸強化，這實質上是回歸了立法者立法的本意。“部門主導立法”的立法模式正在逐漸轉向為“人大主導立法”的立法模式。

過去，人大在協調政府與社會各界立法的過程中，考慮最多的是這部法規將來要由誰實施。通常，法規的實施主體是具體的政府部門。在政府壟斷了絕大部分公權力的時代，人們一般認為法規的實施必須借助于政府部門，離開了政府部門和政府的公權力，法規就無法落地。當前，隨著國務院新一輪簡政放權和放管服改革的深入推進，越來越多的公權力正在下放。或者由中央部門下放到地方部門，或者由政府部門下放到社會主體，或者直接取消。面對這種新的權力轉移趨勢，國務院以及各個部委都在修改之前的行政法規或部門規章，主動將權力依法予以收縮。這就要求立法機關在今后的立法過程中，不能再延續原來的立法思維和立法慣性，不能再延用“部門主導立法”的立法模式，而要將立法權收歸立法者本身，徹底解決好誰主導立法的問題，將“部門主導立法”的立法模式上升為“人大主導立法”的立法模式。在這種新的立法模式下，立法的目的不再僅僅是為了眼前的法規執行，更在于充分實現黨和人民的意志，實現經濟社會的永續健康發展。

“大智立法”的維度之二：立什么法的問題

一言以蔽之，就是要立善法。“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”。在全面推進依法治國的新時代，深化依法治國實踐必須首先明確善法的標準。總體上，善法應滿足以下三個判斷標準。

第一，是否符合人民的整體利益需要。這是判斷一部法律或法規是否屬于善法的首要標準。習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上講話時指出：“堅持人民主體地位，必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”。法的核心要義是要保護權利。如果一部法律或法規對于人民的整體利益需要置若罔聞、漠不關心，則注定無法有效發揮法律規范所應當具有的確認和保護公民權利的基本功能。立善法，就要求立法者必須時刻關心人民疾苦，時刻考慮立法是否深得民心，時刻保護最大多數人的最大多數利益，要通過立法讓老百姓享有實實在在的獲得感。

第二，是否適應經濟社會的發展需要。科技在不斷創新，社會在不斷進步，這是任何人都無法阻擋的發展趨勢。立法必須適應時代發展，并能有效促進時代發展。當前，互聯網經濟風起云涌，人工智能方興未艾，新的商業模式不斷涌現。新的科技革命與新的商業模式正在催生出新的立法需求。立法者必須敏銳地捕捉我們這個時代的立法需求，在各種立法需求中尋找、發現、分析、凝練關鍵問題和共性問題，并將其轉化為立法的條文規范。

第三，是否堅持了正確的立法價值取向并采用了合適的立法技術手段。立法價值取向會直接影響立法機關對具體事項的態度、觀點和判斷。堅持正確的立法價值取向，必須秉持公平公正公開的立法態度，必須抵制各種利益集團的立法游說，必須防止各種立法俘獲現象的發生。立法技術手段主要是指在立法中對權利與義務的配置、對權力與責任的劃定、對各類違法行為法律責任的設置等。法律規范效力的發揮，很大程度上取決于立法技術是否成熟。只有采用合適的立法技術手段，才能保證法律規范充分發揮作用。

“大智立法”的維度之三：怎樣立法的問題

怎樣立法的問題，其實就是立法的標準和原則問題。對此，習近平總書記在《關于〈 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑”。黨的十九大報告在此基礎上進一步提出要“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”。這就為新時代的立法工作指明了方向。提升立法質量，關鍵在于踐行科學立法、民主立法、依法立法三大原則。

科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律。科學立法意味著必須實事求是，尊重事物發展變化的基本規律，不能因循守舊。實踐中，有的立法機關片面理解了科學立法的內在要求，將科學立法僅僅等同于在立法過程中邀請有關專家學者參加相關的立法座談會。這還并不充分。科學立法不僅要求立法機關要廣泛征求相關領域專家學者的專業意見，還要求立法機關要在對行業發展有著深入調研之后對于擬立法事項形成準確清晰的立法研判。

民主立法要求立法應當反映民意、吸納民智、保護民權。民主立法意味著立法過程對于社會公眾是開放的，任何人都可以就立法草案的條文內容向立法機關表達意見。這些年，我們在開門立法、民主立法方面取得了很多成績，公眾參與立法的方式不斷拓展，通過互聯網的立法參與不斷增多。與此同時，也應當清醒地看到，高質量的公眾立法參與還有所欠缺。要讓社會公眾普遍增強參與立法的自覺性，還需要各方面的努力，尤其需要立法機關的適當鼓勵與及時反饋。

依法立法意味著維護憲法法律的權威，維護社會主義法治的統一。我國社會主義法律體系是以憲法為統帥，包括法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章以及其他規范性文件在內的有機整體。依法立法的原則要求下位法必須服從上位法，而不能違反或突破上位法。依法立法尤其應當防止下位法在執行上位法的過程中突破上位法立法條文或背離上位法立法本意的情形發生。