項目管理在城市規(guī)劃中的應用研究

文/王維 上海交通大學船舶海洋與建筑工程學院 上海 200240

1、引言

城市規(guī)劃升級為一級學科，以及最近自然資源部的成立等，均為規(guī)劃發(fā)展帶來的管理思路的變化。長期側重于規(guī)劃技術方法研究使得城市規(guī)劃本身并能很好適應這種局面，因此在我國城市規(guī)劃編制和實施過程中，如何進行協(xié)調(diào)有效的管理，一直是比較重要的問題。從學科應用角度看，無論是設計單位、還是規(guī)劃管理和規(guī)劃實施單位，均面臨困境，需要更精細的管理來協(xié)助管理實施規(guī)劃全過程。

項目管理作為管理龐雜巨大的內(nèi)容的一種方法，可以結合其管理途徑和工具，進一步提高城市規(guī)劃編制和管理水平，豐富學科內(nèi)涵，更好地指導城市發(fā)展建設。

2、相關概念

2.1 城市規(guī)劃的概念

城市規(guī)劃理論和內(nèi)涵一直處于不斷變革和發(fā)展的進程中，但就我國現(xiàn)階段城市規(guī)劃而言，城市規(guī)劃是為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和具體安排。城市規(guī)劃是建設城市和管理城市的基本依據(jù)，在確保城市空間資源的有效配置和土地合理利用的基礎上，是實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標的重要手段之一。

2.2 項目管理的概念

項目管理是指在有限資源條件下，將知識、技能、工具和技術應用于項目活動，對項目過程的全部工作進行管理，實現(xiàn)或超過設定需求或期望的過程。項目可以是一項工程、服務、研究課題及活動等，但其管理范圍必須是明確的、一次性的。項目管理的整個過程通常可歸類為五大過程組，分別為啟動、規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)控和收尾。

項目管理是第二次世界大戰(zhàn)后期發(fā)展起來的重大新管理技術之一，最早起源于美國的曼哈頓計劃，主要被應用于含有大量不確定因素的大規(guī)模開發(fā)研究項目。開始局限于建筑、國防和航天等少數(shù)領域，隨后被擴大至各種現(xiàn)代管理活動中。

無論是何種項目管理，其完整的管理內(nèi)容通常包括以下幾方面：項目整合管理、項目范圍管理、項目時間管理、項目費用管理、項目質(zhì)量管理、項目人力資源管理、項目溝通管理、項目風險管理、項目采購管理、項目干系人管理等。

3、國內(nèi)研究進展

盡管項目管理的思維和方法，越來越廣泛應用于制造、安裝、施工、研發(fā)等大型項目中，但是在城市規(guī)劃領域中采用項目管理仍然處于起步階段。

國內(nèi)對項目管理方法在城市規(guī)劃應用研究從2000年以后開始，到2010年后進入較快發(fā)展階段。從已發(fā)表的文獻看，目前項目管理在城市規(guī)劃領域的應用集中在規(guī)劃技術系統(tǒng)和規(guī)劃運作系統(tǒng)，未涉及到規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)和規(guī)劃行政系統(tǒng)研究。

按照項目管理內(nèi)容進一步細分，可以發(fā)現(xiàn)，主要集中在進度管理、質(zhì)量管理、風險管理和整合管理4個方面，其中大多數(shù)文章為應用型碩士論文。同時由于城市規(guī)劃領域的特殊性，費用管理、溝通管理、采購管理等領域則完全沒有研究。

3.1 質(zhì)量管理

在質(zhì)量管理方面，主要包括對規(guī)劃程序和流程的優(yōu)化、規(guī)劃信息管理系統(tǒng)優(yōu)化以及規(guī)劃編制技術的優(yōu)化。

上海市規(guī)劃局在2000年通過對立法項目的計劃擬定、開題論證、草案組織起草、中期論證、上報審核程序等作了進一步的規(guī)定，進一步規(guī)范了城市規(guī)劃、測繪、地名、城建檔案管理等地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件的起草、制定。

北京、宜賓、徐州等地通過對規(guī)劃行政管理流程的優(yōu)化，構建項目信息管理系統(tǒng)，為城市規(guī)劃建設管理提供直觀、準確的科學依據(jù)，提高了各級政府規(guī)劃管理部門與規(guī)劃管理專業(yè)技術人員的工作效率。

3.2 風險管理

城市規(guī)劃領域的風險管理主要應用于建設項目，包括土地整理、房屋拆遷、舊工業(yè)建筑改造、房地產(chǎn)項目開發(fā)、廠房建設、學校建設等。該類研究均從風險管理體系出發(fā)，通過識別風險、評估風險、管理風險等思路，通過具體項目從實踐上提出風險管理與防范的方法。該類研究不同之處在于各個領域的風險管理體系和模型尚沒有系統(tǒng)建立，同時由于各個領域發(fā)展上的差異，導致研究深度和研究重點各不相同。

以城市土地整理風險管理研究為例，文章重點在于構建恰當?shù)娘L險分析模型來評估城市土地整理風險，并針對分析評估結果采取相應的風險管理措施，從而減少風險、抑制風險,為城市土地整理的順利開展提供理論上和實踐上的借鑒意義。

3.3 整合管理

該類研究側重于從全局系統(tǒng)角度對項目管理過程中進行的各種過程和活動進行整合和優(yōu)化，涉及內(nèi)容非常廣，進度管理和質(zhì)量管理的內(nèi)容相互交叉。

以土地一級開發(fā)項目規(guī)劃編制管理模式初探為例，文章以構建園區(qū)規(guī)劃管理模式標準化體系為契機，著手研究以標準體系為基本框架，整合規(guī)劃編制體系管理、工程設計管理、項目管理的管理模式，提出一種高效、靈活、便于復制的土地一級開發(fā)項目規(guī)劃編制管理標準化模式從而在對設計單位的選擇、規(guī)劃評審、設計進度控制、設計質(zhì)量控制等方面形成蘇通園區(qū)特色的規(guī)劃編制管理模式。

3.4 其他管理

主要包括關系人管理、范圍管理和人員管理等。盡管這幾類研究相對較少，但顯得極具意義。受限于城市規(guī)劃專業(yè)體系，項目關系人一直處于不平衡狀態(tài)，而項目范圍通常則顯得極為具體，因此多數(shù)在規(guī)劃項目編制及后續(xù)實施管理上，項目關系人和項目范圍討論得非常少。但是隨著項目類型的豐富，非法定規(guī)劃的逐漸增加，以及規(guī)劃執(zhí)行上超越眾多法定程序之外的事務，使得關系人管理和范圍管理的重要性逐漸凸顯出來。

小結：

項目管理在城市規(guī)劃中的應用，目前總體上處于起步階段，表現(xiàn)為應用和研究數(shù)量較少，相關理論及模型尚沒有構建。每年相關研究發(fā)表數(shù)量維持在10篇左右，且以定性研究為主。針對規(guī)劃項目的管理模型并未系統(tǒng)構建，現(xiàn)有多數(shù)研究按照項目管理方法進行梳理和應用，并未提煉出可以推廣應用的理論模型。

結合規(guī)劃項目編制和規(guī)劃管理特征，規(guī)劃項目管理主要集中在質(zhì)量管理、進度管理，部分與實施建設關聯(lián)度較高的規(guī)劃項目討論了風險管理。同時，對于非法定規(guī)劃以及規(guī)劃研究類課題，關系人管理和范圍管理則開始應用到項目中。同時，在工程項目管理及其他類項目管理中應用較高且相對成熟的費用管理和人員管理，在城市規(guī)劃的應用研究幾乎是缺失的，這也從另一個角度說明了城市規(guī)劃項目管理的特殊性。

對于規(guī)劃編制單位和相關管理部門來說，其關注重點在于提高項目質(zhì)量和生產(chǎn)效率，保障規(guī)劃管理流程公平高效運轉，而對于幾乎不關注項目費用和人員管理。這說明城市規(guī)劃項目本身具有一定的公益性質(zhì)，也是與其他行業(yè)的明顯區(qū)別。