精準扶貧背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

全紫紅

（中共湖南省委直屬機關黨校，湖南 長沙 410000）

1 推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義

黨的十八大提出到2020年全面建成小康社會，但我國農(nóng)村仍有大量人口處于貧困狀態(tài)，扶貧工作任重道遠。“授之以魚不如授之以漁”，如何做好新時期的扶貧工作，關鍵在于解決好“漁”的問題，讓扶貧從“輸血”變?yōu)椤霸煅保e極探索“產(chǎn)業(yè)扶貧”新路徑，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，才能從根本上解決貧困問題。

而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，解決好土地流轉(zhuǎn)問題是關鍵。就目前而言，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，流轉(zhuǎn)形式不斷創(chuàng)新，流轉(zhuǎn)主體更趨多元化，但仍然存在許多問題。例如，區(qū)域間土地流轉(zhuǎn)發(fā)展不平衡，尤其是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)土地流轉(zhuǎn)方式不夠靈活，對當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了一定的阻礙，致使產(chǎn)業(yè)“造血”的扶貧功能難以得到有效發(fā)揮。

2 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 農(nóng)民小農(nóng)經(jīng)濟思想嚴重，土地流轉(zhuǎn)積極性不高

在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民群體的小農(nóng)經(jīng)濟思想較為嚴重，“種田養(yǎng)家”的傳統(tǒng)觀念仍然占據(jù)著主導地位。由于養(yǎng)老、社會救助、醫(yī)療服務體系等社會保障體系還不夠完善，致使農(nóng)民群體對土地的依賴程度仍然較高，其所承包的土地仍然是其維持基本生活的保障，其潛意識中認為失去土地的經(jīng)營權就等于失去了經(jīng)濟生活來源。另外，在土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民群體的利益缺乏有效保障也致使其土地流轉(zhuǎn)積極性不高。在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民基本上屬于弱者，既缺乏必要的合同法知識，又缺乏對土地升值的預見性，甚至缺少話語權。因此，多數(shù)農(nóng)戶寧可粗放經(jīng)營甚至棄耕，也不愿轉(zhuǎn)讓土地。

2.2 土地流轉(zhuǎn)服務機制不健全

2.2.1 缺乏完備的土地流轉(zhuǎn)平臺。目前，我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)缺乏功能較為齊全的土地流轉(zhuǎn)服務機構，再加上尚未形成規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，導致土地流轉(zhuǎn)效率低下。土地流轉(zhuǎn)平臺的缺乏，使得土地流轉(zhuǎn)的供給需求脫節(jié)，土地的轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方難以實現(xiàn)有效溝通。這些都導致土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)供給需求脫節(jié)、流轉(zhuǎn)速度慢、流轉(zhuǎn)期限短等問題。

2.2.2 管理和服務工作有待完善。目前，許多偏遠地區(qū)的相關政府部門多多少少還存在一些“缺位”現(xiàn)象，缺乏較為完備的土地流轉(zhuǎn)服務機構，土地流轉(zhuǎn)多以自發(fā)的形式進行。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：大部分土地流轉(zhuǎn)活動并沒有簽訂合同，政府部門也沒有督促補辦；部分村民的承包土地經(jīng)營權證并沒有及時發(fā)放到位；土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的糾紛沒有及時調(diào)解到位；有的企業(yè)在征地中有遺留問題并沒有得到有效解決，等等。這些現(xiàn)象都反映出政府部門的管理服務工作還缺乏深度和廣度。

2.3 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，矛盾糾紛頻發(fā)

土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，主要體現(xiàn)為“四多四少”，即土地流轉(zhuǎn)口頭協(xié)議多，書面協(xié)議少；自行流轉(zhuǎn)較多，申請變更登記的少；約定不明的多，約定明確的少；書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多，規(guī)范的少。這就極易引發(fā)利益糾紛，既不利于管理，也不利于社會穩(wěn)定。

另外，土地增值的利益糾紛問題也是引發(fā)沖突的主要方面。對于農(nóng)民群體而言，由于其缺乏對土地升值的預見性，所以出讓土地的農(nóng)戶難以分享土地增值的收益，因而極易引發(fā)糾紛，甚至發(fā)生嚴重沖突。

2.4 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、發(fā)展慢

廣大農(nóng)村地區(qū)耕地相對比較分散，意欲獲取相對比較集中的土地，只能通過農(nóng)戶間協(xié)商后通過互換的方式取得。再加上農(nóng)村地區(qū)尤其是欠發(fā)達地區(qū)自然地理條件較差，機械設備少，農(nóng)民群體對土地的依賴性較強等，導致土地流轉(zhuǎn)整體呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)規(guī)模小、發(fā)展慢的特點。而且目前多數(shù)流轉(zhuǎn)活動多發(fā)生在親朋好友之間，多為土地出租或是土地轉(zhuǎn)包，土地流轉(zhuǎn)難以成規(guī)模、成片集中，致使許多大規(guī)模的公司和企業(yè)望而止步。

2.5 土地流轉(zhuǎn)缺乏特色產(chǎn)業(yè)的推動

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，各級政府也愈加重視農(nóng)村集體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的培植，有些縣區(qū)甚至把產(chǎn)業(yè)培植視為促進農(nóng)民脫貧致富的根本出路。但總體而言，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平并不高，產(chǎn)業(yè)在當?shù)胤鲐毠允聵I(yè)中所發(fā)揮的作用不明顯。主要體現(xiàn)在以下幾點：一是地方經(jīng)濟的發(fā)展缺乏特色產(chǎn)業(yè)、規(guī)模產(chǎn)業(yè)的支撐和推動；二是相當一部分產(chǎn)業(yè)基地仍處于比較原始的粗放經(jīng)營狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)基地的專業(yè)化、精細化、標準化建設水平整體不高；三是特色產(chǎn)業(yè)品牌創(chuàng)建力度不足，極具支撐實力的特色產(chǎn)業(yè)相對匱乏，產(chǎn)業(yè)“造血”功能在精準扶貧中所發(fā)揮的作用甚微。

3 推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

3.1 加大宣傳力度，改變傳統(tǒng)觀念

針對農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)政策不了解、存在片面理解等問題。相關政府部門可以通過專業(yè)培訓，或是借助電視、微信、手機報等媒體，采用農(nóng)戶樂于、易于接受的宣傳方式進行宣傳，改變農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的認識。另外，可以充分利用致富能手、創(chuàng)業(yè)典型的成功案例來起到示范作用，改變農(nóng)戶對土地的傳統(tǒng)認識，從而減少土地流轉(zhuǎn)的阻力［1］。

3.2 健全和完善農(nóng)村社會保障制度

目前，社會保障水平仍存在極大的區(qū)域差異性，當?shù)剞r(nóng)民群體對土地仍有極強的依賴性。要想使農(nóng)民群體減少對土地的依賴性，愿意并主動將土地流轉(zhuǎn)出去，就需要建立和完善農(nóng)村社會保障機制，真正使農(nóng)民在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面得到有效保障，保證其與土地分離的長期性和穩(wěn)定性。

3.3 規(guī)范政府職能，保證土地流轉(zhuǎn)

在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府要發(fā)揮好引導、規(guī)范和服務的功能，在具體工作中做到“不越位”“不缺位”。

3.3.1 做好土地確權登記工作，確保流轉(zhuǎn)有序進行。土地產(chǎn)權制度是保證土地流轉(zhuǎn)工作正常開展的基礎，對穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關系意義重大。具體而言，需要做好以下方面的工作：一是建立健全土地承包經(jīng)營權登記制度，認真做好土地確權、登記、頒證工作；二是做好土地流轉(zhuǎn)的歸檔工作。認真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料，保證承包地塊、合同、證書、臺賬“四相符”和“四到戶”，為土地承包經(jīng)營權依法自愿流轉(zhuǎn)打下堅實基礎。

3.3.2 健全管理制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。前面已經(jīng)提及，在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)多為自發(fā)行為，以口頭協(xié)議為主，且多未在政府相關部門進行登記，這就使得土地流轉(zhuǎn)較為混亂，難以使流轉(zhuǎn)雙方的利益得到有效保障，不利于土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)。因此，需要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，出臺土地流轉(zhuǎn)管理辦法，規(guī)定土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，并建立土地流轉(zhuǎn)合同鑒定和登記制度。同時，要對土地流轉(zhuǎn)的形式、規(guī)模等進行備案登記，對于以互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行流轉(zhuǎn)的，還要及時辦理土地權證的變更手續(xù)，保證土地流轉(zhuǎn)有序進行。

同時，要健全糾紛調(diào)處機制，及時有效解決流轉(zhuǎn)糾紛，充分發(fā)揮政府在企業(yè)與農(nóng)戶之間的橋梁作用，主動調(diào)節(jié)并處理好土地流轉(zhuǎn)工作中的各類矛盾和糾紛，推動土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。

3.3.3 健全管理體系，提升流轉(zhuǎn)服務水平。一是搭建土地流轉(zhuǎn)服務平臺。健全土地流轉(zhuǎn)市場和土地流轉(zhuǎn)服務中心，搜集本地區(qū)土地情況以及土地持有者的土地流轉(zhuǎn)意愿，并對土地進行有效規(guī)整和分類，對可流轉(zhuǎn)的土地進行歸檔登記。同時，借助土地資源網(wǎng)、土流網(wǎng)、農(nóng)村土地網(wǎng)等土地流轉(zhuǎn)平臺，將本地區(qū)可流轉(zhuǎn)的土地規(guī)模、地理位置優(yōu)勢、當?shù)卣邇?yōu)勢等信息進行公布，讓更多的大公司、企業(yè)獲知本地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)信息，有效解決土地流轉(zhuǎn)過程中供給需求脫節(jié)的問題［2］。

二是建立土地價格評估機制，有效保障農(nóng)民群體的利益，尤其是對土地可能產(chǎn)生的增值效益要設定相應的補助措施，促進土地流轉(zhuǎn)公平、公正、合理，在保證農(nóng)民群體利益得到有效保障的同時助推土地流轉(zhuǎn)。

三是建立風險防范機制。建立有效的市場準入制度，對進入流轉(zhuǎn)市場的企業(yè)、公司在經(jīng)濟實力、經(jīng)營規(guī)模、誠信等方面進行嚴格的審查和評估。而且在進入、引入環(huán)節(jié)，要建立風險預防機制，設立風險保障金，以降低土地流轉(zhuǎn)風險。

四是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式。在實施土地流轉(zhuǎn)的過程中，除了靈活運用土地轉(zhuǎn)讓、土地繼承、土地抵押等傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)方式外，還要根據(jù)本地實際情況靈活選用土地流轉(zhuǎn)方式。例如，廣東省積極探索的農(nóng)村建設用地上市流轉(zhuǎn)方式；湖北省武漢市提出的土地向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民以地為股，經(jīng)集體轉(zhuǎn)讓獲取穩(wěn)定租賃收益；重慶市采取的以土地承包經(jīng)營權入股，將農(nóng)業(yè)用地集中到龍頭企業(yè)和種植養(yǎng)殖大戶手中，實現(xiàn)土地的集約化經(jīng)營，等等［3］。靈活運用多種流轉(zhuǎn)方式，使農(nóng)民的利益得到有效保障，進而推動土地流轉(zhuǎn)，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為打贏精準扶貧攻堅戰(zhàn)增添更多動力。

3.4 致力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助推土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小、缺乏活力，主要原因在于欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)的有效帶動。所以，需要發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模來推動土地流轉(zhuǎn)。

首先，要選準做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)的培植、引進一定要符合本地實際，因地制宜，堅持把以發(fā)展特色、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)作為首選路徑。例如，臨江臨海地區(qū)可以充分發(fā)揮自身通江達海的優(yōu)勢，做大做強物流和貿(mào)易產(chǎn)業(yè)；平原地區(qū)充分發(fā)揮地勢平坦、土地集中的優(yōu)勢，大力發(fā)展規(guī)模種植業(yè)；能源、資源較豐富的地區(qū)可以引進、發(fā)展工業(yè)等，實現(xiàn)以產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來推動土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)。

其次，探索多種產(chǎn)業(yè)扶貧模式，讓廣大農(nóng)戶積極融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來。例如，“黨支部+合作社+基地+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)扶貧模式：吸取貧困戶以土地和扶貧資金入股形式進駐基地，通過土地流轉(zhuǎn)“獲租金”、扶貧資金入股“變股金”、貧困群眾就地打工“掙薪金”模式讓貧困戶走上“三金”道路；“政銀企戶保”五位一體扶貧模式：以財政資金為擔保，以銀行貸款為基礎，以企業(yè)帶動為條件，以貧困戶參與為目標，以保證保險為保障，創(chuàng)新探索金融扶貧道路，為貧困戶脫貧引入資金活水［4］。使貧困戶實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)增收一部分，就近在產(chǎn)業(yè)基地打工收入一部分，由政銀企戶保方式獲得利息補貼一部分的增收模式。這些扶貧模式都實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民群體利益的有效結合，使廣大農(nóng)戶愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，有效推動了土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)。