城鄉控制性詳細規劃指標體系研究

文/劉剛 河北建研建筑設計有限公司 河北石家莊 050021

1、前言

控制性詳細規劃是整個城市規劃管理的核心，并且應該成為判斷某項開發建設活動能否成立的唯一依據。然而，由于我國控規研究起步較晚，發展至今依然存在著諸多問題，嚴重影響著其作用的發揮，深入探討規劃控制指標體系，進行優化設計對控規職能發揮具有得要意義。

2、控規指標體系存在問題

2.1 控規指標體系兼容性的問題

控規編制過程中建設用地使用性質分類的確定一般以城市用地分類與規劃建設用地標準（GBJ137-90）為依據，但這種建設用地分類的劃分，彈性不足，不能很好地適應建設用地的實際分類需要，在高層建筑鱗次櫛比的今天，一幢建筑的主樓和裙房甚至各層之間都有不同的使用性質，這就要求在維護控規原則性的同時，補充適當的兼容性內容以適應這種市場調節的需要。

2.2 控規指標體系內容存在的問題

（1）控制性詳細規劃的前期研究是規劃編制的基礎和依據，具有相當的重要性。前期研究包括對基礎資料的收集，主要包括:總規對規劃范圍的要求、土地利用現狀、人口分布現狀、建筑物現狀、公共設施現狀、工程設施及管網現狀、土地經濟分析資料、所在城市及地區歷史文化傳統、建筑特色等資料以及在此基礎上的分析研究，包括城市設計研究、土地經濟研究、公共服務設施和市政設施研究、歷史建筑和文物古跡保護等。基礎資料的研究收入附件作為控規的成果。但在目前的狀況是。一方面是基礎資料收集不足，同時分析研究也不夠深入。由于控規編制依據不充分，導致編制成果缺乏科學性。

（2）規定性指標控制缺乏彈性空間;控規的指標體系分為規定性指標體系和指導性指標體系，也是規劃管理部門出具規劃設計條件的根本依據，其中規定性指標體系的確定是控規編制的核心任務。舉例來說，土地使用強度的控制主要是在控制環境容量的前提下，保證在土地開發建設中獲得相對合理的綜合效益，比如最能反映土地開發強度的規定性指標——容積率，控制下限是為了保證土地資源的集約利用，也是為了保證土地開發建設能夠基本實現效益平衡;控制上限是為了在滿足環境容量的要求下符合可持續發展的需要。而我們的控規往往只明確了規定性指標的上限卻忽視了指標下限的規劃引導。實際工作中遇到的尷尬問題就是建設管理部門更多的關注指標控制體系的上限;而土地管理部門更多的關注指標控制體系的下限，因此同時對指標體系的上下限做出科學合理的規劃是科學管理、協調發展的需要。

3、控制性詳細規劃指標體系優化設計

3.1 控規目標的重新認識

控規更應關注公共利益。《城鄉規劃法》強調把社會公共利益放在重要位置，明確提出了城市的建設和發展，應當優先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，將促進公共財政首先投到基礎設施、公共設施項目中去。所以，保障城市公共設施、公共衛生和公共安全應該是控規關注的公共利益的最低標準。控規的作用應是維護整個城市和地區的平衡，它所關注的是城市和地區整體的、長遠的發展，而不應止于某一地塊。相比于某一地塊，城市和地區的整體的、長遠的利益就是控規關注的公共利益。就一小塊地塊來講，就地平衡是第一原則，就是不要以鄰為壑，比如說地塊內的居住和就業的平衡、停車場供應的平衡、公共設施配套與人口容量的平衡等，地塊內所有的控制要素達到了平衡的狀態，就不會對周邊地區產生依賴，給它帶來負面影響。

當然，完全的平衡是不可能達到的，因為平衡是相對的也是動態的，所以這就需要在一個更大范圍內考慮平衡的問題，也就是從城市和地區的角度以一種整體和長久的標準來評判控規的目標是否符合公共利益，比如地塊對城市的交通容量、環境容量、人口容量、水和電的供給等方面造成的影響。只有這樣，控規才能實現公共利益，才能引導城市長久、健康地發展。

3.2 控規指標體系的優化

規定性指標在控規應用中發揮了巨大作用，隨著城鄉統籌發展的加快，用地性質復雜的局面，原有指標已不能適應發展的需要，應根據實踐，在控規中增加新的指標，從而發揮其城市建設控制與引導的作用。

3.2.1 空地率

空地率是國際上比較通用的控制指標，是城市開敞空間與總用地的比例，用來控制城市的開敞空間，其控制目標清晰明確。空地率=開敞空間總面積/地塊面積=1-建筑密度，空地率與建筑密度換算非常簡便，更能清晰地表達控制目標，維護控規的嚴肅性，故在此有必要用空地率替代建筑密度。空地控制在城市中具有重要的意義：是控制城市容量的重要手段，引導城市健康和可持續地發展;是城市安全的重要保障，為居民提供防災避難的開敞空間；是城市綠地的主要載體，維持和提升城市空間環境的質量；是城市居民的精神需求，提供戶外活動和休憩的場所。

3.2.2 空容比與綠容比

這兩個指標都是與生態環境密切相關的指標，能直接反映某一居住區或地塊的建設環境宜居度。空容比是指空地率與容積率的比例，綠容比則指綠地率與容積率的比例，從上述控制要素的關系中可以看出，這兩個指標具有關聯性，都與總建筑面積有關。而總建筑面積由于人口數密切相關，當地區內人均建筑面積處于穩定狀態時，空容比和綠容比則可計算出人均空地面積和人均綠地面積，彌補了空地率和綠地率對人均指標反映不足的問題，相比現有指標更具適應性，使指標體系更科學合理，使控規更能主動控制和積極引導城市的開發建設。

結語：

《城鄉規劃法》的頒布實施，確立了控規在城鄉規劃法定體系中前所未有的重要地位，成為城鄉規劃編制和城鄉規劃實施之間聯系的紐帶，控規的編制是國有土地出讓的前置條件，也是城鄉規劃管理實施的依據和準繩。因此，應隨著社會和城市的發展適時調整控規指標體系，進行完善優化，增強指標體系的適應性，使控規更加科學合理具有可操作性。