淺談政府投資工程變更類型及審計建議

文/羊翔 泰州市高港區經濟責任審計中心 江蘇泰州 225321

隨著我國新型城鎮化建設向縱深推進，越來越多的大型綜合政府投資工程陸續上馬，政府投資工程所凸現的經濟效益和社會效益越來越明顯。但筆者在投資審計時發現，政府投資工程變更現象較為普遍，且變更內容多、涉及金額大，少數工程變更的金額甚至超過合同金額，建設資金使用存在失控的風險。

事實上，任何工程在實施過程中都會發生變更。符合規范且造價合理的變更，對項目的建設是有益的，而草率的、不合理的變更只會造成工程進度延緩、竣工決算難、成本大幅度增加等問題。因此工程變更管理是工程建設中投資成本控制的關鍵環節，也是工程建設領域問題治理的重點，控制工程變更是建設單位和施工單位雙方利益的焦點，也是投資審計監督的重點。

1、工程變更類型

在日常投資審計過程中，為能快速準確地分析工程變更的屬性，提出審計建議，審計部門需要對工程變更進行必要的分類：

1.1 按照重要性分類，主要依據是變更的金額、內容的重要程度

①一般變更：在限額以下的變更，如細微的漏項、輕微調整等；變更金額一般在15萬元以下或不超過合同價款的15%。

②重要變更：在限額區間的涉及非重大方案調整的變更，如部分主材類別、材料品牌更換等；變更金額一般在15-50萬之間（不含）或合同價款的15%-30%（不含）之間。

③重大變更：在限額標準之上的重點方案調整、結構性改變等，變更金額一般超過50萬元或合同價款的30%。

1.2 按照影響因素分類，依據是引起變更產生的主體或者客體的不同

①外部環境引起的變更：工程所在地的氣候、水文等自然條件發生突然的改變，如連續下雨工程增加排水設施、低溫惡劣天氣增加保溫覆蓋養護等；當地經濟環境發生變化導致工程延期或停工等。

②建設單位引起的變更：業主單位要求增加或減少原設計的工程量，對設計方案進行調整；業主改變原合同中的主材型號、品牌或提供裝修標準等；業主單位未完成前期準備工作而導致的工期延誤等變更。

③施工單位引起的變更：施工單位施工過程中因現場施工條件發生改變，要求增加工程量或增加維護措施等引起的變更。

④設計單位引起的變更：因設計單位（含勘察單位）的問題或疏漏導致工程項目的設計標準難以滿足規范要求，而進行加固或返工的變更。

⑤監理單位引起的變更：監理單位根據對施工方案的審查，發現存在的問題，從而要求對原方案進行優化調整，提出新的優化方案而引起的變更。

2、工程變更中存在的問題

筆者在日常投資審計工作中發現，當前政府投資工程中的變更普遍存在如下問題：

2.1 未明確審批權限范圍，隨意變更

很多業主單位未制定項目建設審批制度，審批程序、權限和范圍模糊，一般變更、重要變更和重大變更均由現場某一人或幾人決定；有的項目建設單位現場管理人員根據領導意見，隨意增加工程內容、更換材料；有的變更改變了原設計標準或超過批準的建設規模，變更方案未經專家論證也未按程序報經有關部門審查批準；有的變更是施工單位“先斬后奏”，事后再補辦手續。

2.2 變更事項與合同約定不符

有的項目業主、監理和跟蹤審計人員不認真審核把關，將施工單位因施工不當造成的損失或返工事項，作為變更簽字確認；有的違反施工合同約定，將合同價包含各類建材的市場風險和國家政策性調整風險，作為變更簽證事項進行確認。

2.3 變更佐證資料不齊全

有的重大變更簽證單上只記錄變更事項，而沒有工程變更理由、原始記錄、詳細計量情況；有的隱蔽工程變更事項，沒有圖片或影像資料；有的簽證單中的資料記載不詳，監理和業主意見模棱兩可。

2.4 變更造價控制不當

有的項目變更簽證只記錄變更事項，未附變更金額，業主無法明晰變更導致的造價變化；有的項目變更造價計算不合理，對原合同清單中已有或類似的工程項目，沒有直接采用或參照原清單中的項目單價，而是重新組價且不參照原投標下浮率，變相提高造價；有的甚至還存在虛假變更簽證，套取建設資金的問題。

3、審計建議

針對政府投資審計變更的類別及存在的問題，審計部門應建議各級政府及相關建設單位切實加強政府投資項目建設管理，規范工程變更行為，有效控制工程造價和投資規模。

3.1 嚴格工程變更審批程序，推行責任追究制度

無論是設計變更、施工條件變更，或是工程量清單漏項缺項變更，工程變更申請的提出、審核和批準，各實施主體均要嚴格履行相關程序和手續。各級政府、部門要建立責任追究制度，將工程變更最終責任落實到責任人，有效地控制工程變更。對擅自要求設計單位提高建設標準、未按程序報批以及在變更過程中弄虛作假的，審計、紀檢監察部門應及時介入，將問題查清查透。

3.2 多部門相互配合，強化建設成本控制

設計單位要規范細化施工圖設計，監理單位要切實加強現場監督，建設單位要嚴格工程變更管理，跟蹤審計單位要對工程變更實行全流程管控，各部門相輔相成，嚴把工程變更關，最大限度地控制工程建設成本，提高政府資金使用效益。

3.3 優化建設程序，提高建設管理水平

業主單位應充分論證設計方案，對因設計單位粗劣設計造成的損失浪費，應扣減其設計費用；建設單位應聘用有資質、信用高、技術強的造價咨詢單位，合理編制招標控制文件；建設單位應在招標文件中明確各方承擔的風險范圍及處理辦法，合同中明確工程變更計算方法，盡量做到事前約定、事中控制，防止施工單位“鉆”空子、濫變更；建設單位要配備具有施工管理經驗的管理人員，負責現場施工管理，并明確責任義務。

結語：

在政府投資工程建設過程中，各級政府及相關建設單位應提高建設管理水平，優化建設程序，控制建設成本；在政府投資日常審計過程中, 審計人員應根據變更產生的機理，識別變更種類,采取不同控制方法有效地控制工程變更。