城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調發展

文/劉斌 陜西省西安市航天管委會 陜西西安 710100

土地總體規劃和城市規劃在相互影響和相互制約的同時應強調對二者共性的發揮以及對二者矛盾點的分析，充分的發揮二者相互補充和相互促進的作用，實現二者協調可持續的發展，進一步的發揮土地總體規劃的指導作用，加強對土地資源的保護和利用，提高對城市規劃的科學性，布局的合理性，實現經濟、社會、生態、文化等方面健康、持續、穩定、可持續的發展。

1、土地利用總體規劃與城市規劃的關系

總體而言，土地利用總體規劃與城市總體規劃既相互聯系又相互區別。其共同點在于規劃起點都是從土地出發，規劃目的是要促進城市社會經濟的發展。但同時，二者在一些具體方向和規劃方式上還存在著一些不同。但是無論如何，土地利用總體規劃與城市總體規劃都是在相關的政策方針的指導下，結合區域社會經濟及地理環境因素，合理確定城市的開發發展的規模和方向，在土地利用總體規劃的指導下規劃城市發展。

城市總體規劃與土地利用總體規劃各有其特點。城市總體規劃是建立在城市經濟社會發展的基礎上進行的，主要在于通過綜合確定城市的性質和發展規模進而對城市經濟地理區域內的空間和布局進行合理的規劃安排，屬于區域性和綜合性的規劃。但是土地利用總體規劃是建立在區域自然地理環境的基礎上，從保護耕地、生態、合理開發及可持續發展的基礎上，對區域內的土地資源進行綜合管理和有效持續開發。在進行土地利用總體規劃時，要考慮的不僅僅是城市土地資源的管理和開發，還要綜合考量各方面土地資源的供求狀況，以期使得土地資源的開發管理實現各方面的平衡。從另一個方面來說，土地利用總體規劃是基于區域經濟發展的層面進行的規劃，而城市總體規劃是城市社會經濟發展層面的規劃。城市總體規劃與土地利用規劃屬于部分和整體之間的關系，二者相互聯系又相互制約。城市總體規劃需要在土地利用總體規劃的指導下進行，土地利用總體規劃又需要考慮城市社會經濟發展的要求。二者相輔相成，不可分離。

1.1 共同點

無論是土地利用總體規劃還是城市規劃都是基于土地資源而言的，都是為了強調對土地資源的合理使用和優化配置，都是為了實現資源的可持續發展，都以保護土地資源為目的，以經濟發展為根本。

1.2 矛盾點

土地利用總體規劃與城市規劃的矛盾點主要體現在，土地利用總體規劃的核心點在于對土地資源的保護，是以土地資源為中心進行合理規劃和布局的，而城市規劃則是以城市建設、城市發展為目的的，雖然二者都強調對土地資源的保護，但城市發展與土地資源保護之間本身就存在一定的矛盾點，城市建設在一定程度上就是建立在對土地資源的利用上，城市發展規模越大，對土地需求量和利用率也就越大，土地資源的數量有限性也就越來越突出，二者之間矛盾也越來越明顯。(1)兩項規劃的側重點不同。土地總體規劃主要是基于區域土地資源特點、功能、耕地保護等方面進行具體規劃的，而城市規劃則要考慮城市建設、城市經濟的發展等方面，所依據的法律法規也不盡相同。城市規劃依據《中華人民共和國城市規劃法》而土地規劃則依據的是《土地管理法》，側重內容、采取的規劃方法、對數據的處理、收集等方面都存在差異性。(2)編制規程和工作路線的不同。土地總體規劃在編制和工作思路方面更具有計劃性，但城市規劃在土地要求方面更高。二者是從不同的用地需求角度上進行科學、合理的編制和規劃的。(3)規劃的目的、內容的不同。城市規劃是從城市建設的角度出發，根據土地利用現狀、土地需求預測、土地利用目標和要求等方面進行統籌規劃和合理部署，是從城市建設的經濟效益和社會發展方面考慮的，確保城市土地資源空間布局的效益性和可持續性。而土地總體規劃則是從總體到局部，從上至下對土地資源的開發、利用、整理。

2、城市總體規劃與土地利用總體規劃的協調發展

2.1 優化土地規劃方案

要想實現對土地規劃的合理利用就要制定科學合理的規劃方案，這要求各個部門之間必須加強溝通和協調，使各個部門在統一的土地利用規劃綱領下開展工作，在互相協調中徹底解決土地利用規劃方面的問題。這一目標的實現需要城市建設部門的積極配合，同時也需要相關城市建設部門的支持和幫助。加強對土地規劃方案的重視和優化，可以推動土地總體規劃建設體系進入新的發展階段，從而保證各項工作的順利開展。廣東省南沙明珠灣地區的開發和建設的實現，主要是提供有效的土地規劃方案，實現對人口規模、城市用地規模以及人均建設用地等各要素的統一。

2.2 完善相關法律法規

對土地的利用應當在遵循相關法律法規的基礎上進行，科學的約束機制有利于土地規劃朝正確方向發展。在法律法規范圍內實現對土地利用的規劃，可以保證城市規劃能夠在系統規劃之下順利展開。所以完善的法律法規為相關部門執行工作過程中提供有效的指導。就當前南沙明珠灣區現有的相關法律法規來看，其中還存在一些問題，對城市規劃和土地利用規劃的順利開展有一定阻礙作用，因此，必須加強對我國《土地管理法》以及《城市規劃法》等相關法律的完善，增強規劃權威性，為工作及具體操作和執行提供依據，切實發揮法律法規的約束和監督作用。

2.3 矛盾關系協調與統一的思路

城市規劃和土地利用規劃在執行過程中都必須遵循當前社會整體經濟發展戰略，因為如果二者與社會經濟發展戰略存在矛盾，將直接影響城市產業結構的優化和發展，從而對城市發展建設以及城市布局產生不利影響。因此，南沙明珠灣區要想實現城市規劃與土地利用規劃的協調，應當制定一套科學合理的社會經濟總體發展戰略，在戰略的指導下，合理開展各項工作。另外，城市規劃與土地利用規劃工作的開展，還應當從保護土地和環境的角度出發，在進行城市規劃前，對城市環境以及承載力進行科學預測，避免由于過度開發超出土地承載力，從而保證城市實現可持續發展。

城市規劃與土地利用規劃是城市發展建設過程中必須面臨的問題，要想保證土地的可持續利用，需要成熟體系的指導，從而緩解二者在發展過程中的矛盾。在經濟快速發展新時期，城市規劃與土地利用規劃矛盾日益激烈，如果不加以協調將阻礙城市發展，造成土地資源的浪費和破壞。城市規劃與土地利用規劃的協調發展，需要相關部門加強重視，完善相關機制和法律法規，從而提升土地規劃的合理性，為城市發展和建設提供一個穩定的生存環境，進而提升城市居民總體生活質量。