我國土地政策在地鐵沿線土地使用權取得上的優化方向

文/楊文意、汪莉 南京工業大學 江蘇南京 211800

1、引言

在地鐵上蓋開發中，香港地鐵作為全球唯一能夠實現持續盈利的地鐵，其所秉承的“地鐵+物業”特許經營投融資模式多年來始終是各國爭相效仿的對象①。然而《物權法》第137條條款中的“招拍掛”規定阻礙了香港地鐵模式在內地的推行。地鐵公司和開發商進行土地競爭，無論在拿地決策能力、資金實力等方面都處于下風?？梢?，沿線土地使用權取得的法律障礙遲遲未能解決，直接影響了“地鐵+物業”模式在我國內地的順利推行，阻礙我國地鐵事業建設。

2、我國城市沿線土地取得的地方性法規與政策

2.1 香港“地鐵+物業”開發模式的相關法規政策

香港“地鐵+物業”開發模式能夠如此成功，與香港特區強大的法律保障密切相關，其中包括與開發模式相配套的法律法規，以及鼓勵該開發模式的土地政策。為了保證港鐵公司盈利，香港的土地政策允許港鐵公司通過協議出讓方式獲取沿線土地開發權，即在修建軌道線之前，香港政府會將每個車站點一定范圍的土地及其開發建設權轉讓給港鐵公司，這為港鐵公司“軌道+物業”模式順利實施創造了條件。

2.2 上海在地鐵沿線土地取得上的地方性法規

針對綜合開發面臨的法律瓶頸，上海政府出臺鼓勵性的政策來保障“地鐵+物業”開發模式的順利實行。如《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》中明確提出對新建軌道交通場站綜合建設用地，可以協議方式，將軌道交通場站綜合用地使用權出讓給綜合開發主體。2010年12月頒布的《上海市城市基礎實施特許經營管理辦法》中明確規定政府可以授予特許經營者與特許經營項目相關的其他開發經營權益。

3、我國城市在地鐵沿線土地取得上的實踐

土地作價出資入股是指國家以一定年期的國有土地使用權作價，作為出資投入改組后的新設企業。該策略被《中華人民共和國土地管理法實施條例》確立為與出讓、租賃并列的國有土地使用權有償使用的方式。

在深圳市向國家發展和改革委員會提報的《深圳地鐵三期軌道交通建設規劃》中，明確提出以土地作價出資解決地鐵三期相關建設資金的融資方式，并得到國家發展和改革委員會的批復同意②。深圳市先后出臺《深圳市國有土地使用權作價出資暫行辦法》、《深圳市土地使用權作價出資工作流程》，明確土地作價出資的具體操作流程及各部門分工職責。

4、我國土地政策在地鐵沿線土地取得上的缺陷與空白

4.1 國家層面的特許經營管理辦法的缺陷

國務院發改委和其它部門聯合出臺的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》中規定特許經營者向用戶收費不足以覆蓋特許經營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經營項目相關的其它開發經營權益。此條規定中所提到的其它開發經營權益是否包括地鐵沿線土地的使用權，如若包括該土地的使用權，可使用的期限為多長，這些仍然存疑。

4.2 地方立法文件與上位法《物權法》存在沖突

我國內地一些大城市通常會利用地方立法權，來制定相關的地方性法規，旨在為綜合開發提供法律依據，然而這些地方立法文件往往與上位法《物權法》存在沖突。如上述《關于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發利用的實施意見》中對新建軌道交通場站綜合建設用地出讓方式的規定，很明顯與我國《物權法》中關于經營性用地應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓的規定存在沖突，可能導致該地方立法條款無效。

4.3 國家層面的土地作價出資法律法規的空白

政府以沿線土地使用權作價入股很明顯避開了上位法《物權法》所設立的法律障礙。此方式是在現有土地制度下，地鐵建設主體取得沿線土地使用權的比較可行的方法。然而到目前為止，我國在土地作價出資入股上仍無國家層面的法律法規保障，無全國性的法律條款來統一標準。只有個別大城市利用地方的立法權，來制定相關的地方性法規，其約束力與法律保障力度均不夠。

5、解決對策與法律制度建議

在地鐵沿線土地取得的法律法規保障方面，我國土地政策應對地鐵沿線土地的出讓方式進行配套改革，并且出臺一些相關性的法律文件，以進一步掃除“地鐵+物業”模式在大陸遭遇的相關制度障礙。

5.1 完善國家層面的特許經營管理辦法

特許經營協議中的土地使用權，它幾乎具有劃撥土地使用權取得的所有特點（行政性、無償性、用途特定性），可以認定為一種特殊的土地使用權劃撥方式③。針對其在地鐵沿線土地使用權的取得上的立法缺陷，應當做出如下完善：在特許經營管理辦法的第19條規定中，明確界定“其它開發經營權益”具體為哪些用地的開發經營權益，其中應包括地鐵沿線土地的開發經營權益。并且應當采取書面形式訂立建設用地使用權出讓合同，明確規定地鐵沿線土地使用的期限。

5.2 完善《物權法》中的“招拍掛”土地出讓制度

《物權法》屬于法律范疇，其法律效力強于地方性法規和地方政府規章。為了“地鐵+物業”模式能在我國內地城市順利推行，有必要對《物權法》中一刀切的“招拍掛”土地出讓制度進行完善。筆者建議在第137條條款中增加如下規定：“與具有重大公共利益貢獻的城市基礎設施項目密切相關的經營性用地，可采取協議方式出讓。”

5.3 出臺國家層面的土地作價出資法律法規

深圳政府出臺的與土地作價出資相配套的法規文件屬于地方性法規，法律效力位階低下，法律保障力度不夠。且缺乏大方向上的原則指引和統一的標準規范，很容易在實際運作時遭遇更高層級的法律法規的限制。因此國家層面應深入研究土地作價出資入股，出臺全國性的土地作價出資入股政策，在具體的條款設計中，應明確政府股權的持有方式、出資比例、收益分配等。

[1]王霽虹，何帥領.香港“地鐵+物業”特許經營模式在實踐中的法律問題[J].都市快軌交通 ,2007,20(4)：25-28

[2]楊建華.深圳地鐵“軌道+物業”開發策略研究[J].華南理工大學，2015.

[3]劉戈，金明浩.外商投資企業 BOT 項目公司土地使用權法律問題分析[J].全球視野理論月刊，2007(3)：158

注釋：

①《香港“地鐵+物業”特許經營模式在實踐中的法律問題》

②《深圳地鐵“軌道+物業”開發策略研究》

③《外商投資企業 BOT 項目公司土地使用權法律問題分析》