新型農村社區在基層社會治理創新中的作用分析

王 敏

（西華師范大學政治與行政學院，四川 南充 637002）

黨的十九大報告提出要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”社區是社會治理的細胞和單元，也是城鄉融合發展過程中建設與管理的重點，更是黨和政府聯系的橋梁與紐帶。隨著新型城鎮化、工業化、信息化和農業現代化的順利推進，鄉村振興戰略的提出以及脫貧攻堅工作的深入實施，使得農村社區治理越來越受到重視，農村社區成為農村社會治理的重要抓手。明確新型農村社區在推進農村治理體系與治理能力現代化過程中的地位與作用，有利于“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，有利于推動農村社區更好更快發展。

1 社區與社會治理創新

1.1 社區、社會治理與社會治理創新之間的基礎關系

所謂社區，是由居住在一定地域范圍內的人們基于某種共同需要或偏好所形成的一種相對穩定的基層社會生活共同體。其既是人們聚集生活、休閑娛樂、放松身心的穩定場域，也是轄區內社會成員行使權利、履行義務、參與公共事務的一個場所。按照人口聚集程度和職業構成的不同，社區通常可以劃分為城市社區和鄉村社區。鄉村社區是指以農業生產為主要謀生手段的人口為主的人口密度和人口規模相對較小的社區。新型農村社區是指以農民集中居住為代表的，對經濟社會進行組織化再造的居住形態，不同于傳統農村社會治理的這樣一種小區。依據不同的動機機制、組織方式、存在區域，可以將社區分為：由村集體自發組織、自覺推動，大多是組內或村內集中，如農民建房需求和村莊內部整治需要而形成的新型農村社區；由政府主導推動，大多是在村內集中，如為了集中提供公共服務、公共產品，或基于村莊內部空間結構調整的需要而形成的新型農村社區；一般由政府主導推動，由組內、單村或多村合并而成，如城鄉建設用地指標增減掛鉤需要形成的新型農村社區；由政府主導推動，大多出現在城郊和工業園區附近，由多村、多組合并而成，如城鎮土地開發需要形成的新型農村社區。此外，也有其他原因形成的新型農村社區，如農村產業發展驅動型的社區、扶貧或開發移民社區等。

社會治理，是相對政府治理而言的。政府治理是指以政府作為治理主體的治理形式，是政府職能的全面實現。而社會治理既可以是對整個社會系統進行治理，也可以是對某個社會分系統進行治理，其意在通過政治手段、行政手段、法律手段等防止社會發生秩序的偏離并使社會回到預期的正常軌道上，維持社會的有序狀態。社會治理是政府治理的對象，政府是社會治理的重要主體之一。

黨的十九大報告明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，這為我國進行社會治理指明了方向和目標，“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。”指明了社會治理的著力點——注重制度建設，同時，也指明了黨委、政府、社會組織、公眾等多元化的治理主體的責任和地位，并明確了多元化治理主體參與治理的“法治”保障這一機制。因此，新型農村社區是基層社會治理的最基本單元，社區治理效果直接關系到基層社會的穩定與發展。

1.2 新型農村社區社會治理創新的意義

黨的十八屆三中全會公報指出：“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革……推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。”確保社會既充滿活力又和諧有序這是社會治理創新的目標，加強基層社會治理創新是推進國家治理體系和治理能力現代化的迫切需要和重要著力點，關系到人民群眾根本利益的實現，關系到基層社會發展活力的激發。筆者認為加強基層社會治理創新具有極為重要的實踐價值和戰略意義。

1.2.1 新型農村社區治理主體的多元化，要求整合各方力量進行共建。新型農村社區是對一定地域范圍內具有某些共同偏好，生產、生活習性相同或相近的人們所進行的聚合。這種聚合具有較大優勢：一方面，人口空間上的集中居住，可以大幅度降低基本公共服務供給的分攤成本，優化公共資源配置，提高使用效率，共享財政對農村公共基礎設施、服務轉移支付的成果；另一方面，市場經濟將廣大農村地區也吸納了進來，加速了農村生產要素人、財、物的空間流動，農村的開放程度更高，新型農村社區借鑒了城市社區所具有的部分優勢，在治理的成本、效果等方面顯著增強。然而，時至今日，村落共同體的演變與發展已經突破了純粹的國家領域、社會領域和市場領域。新型農村社區作為一種新的社會治理單元，深刻改變甚至動搖了傳統的社會治理基礎，更具有建構性即國家權力、市場力量與鄉土社會共同作用的產物。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。這就要求大家轉變觀念，在農村社區治理的過程中要充分整合國家、市場、社會等各種有效力量，通過權利與義務的劃分、優勢與劣勢的互補讓不同的社會治理主體在社區治理中合理分工、共同協作［1］。

1.2.2 新型農村社區治理結構的復雜化，要求整合各方力量進行共治。農村社區治理結構原是法律用語，意為農村社區權力機關的設置、運行及權力機關之間的法權關系。自改革開放以來，農村社區的治理結構發生了巨大變化，傳統的政社合一高度集中的人民公社體制逐漸被村民委員會取代，村莊治理的政治屬性發生轉變，由“統治”向“管理”轉型，村莊的政治職能逐漸被經濟職能所替代。村民委員會作為村莊一級“自我管理、自我教育、自我服務”的基層群眾性自治組織，通過“民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理”這一制度與程序保證農民基本權利的實現，村莊治理的績效得到了大幅度提高。與此同時，因為家庭聯產承包責任制的實施，農村的社會活力得到空前釋放，一方面導致農村人口大幅度外流，土地拋荒現象嚴重，另一方面為外界資本、技術等流入農村提供了機會，外界企業進駐農村，因為企業為代表的資本所具有的逐利性，加之企業所具有的資金、技術等優勢，使得企業經濟能力與傳統的村莊政治職能人之間因為利益的勾連而容易產生共謀，形成“農民—村委會—企業”這樣的三維治理結構。自黨的十八大召開以來，中央提倡“營造共建共治共享的社會治理格局”，農村社區治理的結構呈現為一種多元化形式，除了擁有傳統的村兩委之外，還成立了紅白理事會、紀律監察委員會、村民議事小組等新興組織，這些組織的存在都標志著村莊治理結構多元化，各種組織之間“分工不分家”。這種相互合作又相互監督的組織結構，要求在推進農村社區治理的過程中能夠實現共同治理。

2 基層社會治理創新中存在的問題

在推進社區建設過程中，我國出現了各具特色的社區管理體制的改革實踐和創新模式。這些模式極大地豐富了我國農村社區和城市社區的建設內容，也為當前基層社會治理創新提供了實踐探索和理論啟示。因此，我國基層社會治理創新在獲得巨大成就的同時也存在很多問題。

2.1 農村基層矛盾和沖突頻繁發生，降低了基層政府的治理能力

近年來，我國社會尤其是農村基層社會的不穩定因素逐漸增多，比如，信訪農民不斷增多、群體性事件頻發、社會資源分配不合理等，每年都在加劇基層社會的不穩定性，激化了基層社會矛盾和沖突發生的可能性，在一定程度上降低了基層政府的公信力和治理能力，甚至會引發基層政府治理危機。

2.2 農村公共產品與公共服務有效供給不足

公共產品是指每個人對這種物品的消費并不會導致任何其他人消費的減少。農村公共產品是相對于農民私人產品而言的，主要是用于滿足轄區范圍內農村居民生產生活的現實需要，具有一定的非排他性、非競爭性和非分割性特點。在廣大農村地區，鄉鎮政府是農村公共產品的供給主體，主要承擔社會管理和公共服務等職能，涉及環境保護、農村基礎設施、教育、就業等方面。但是，隨著市場經濟在我國社會的深入發展，公民參與意識的不斷增強以及利益訴求的難以滿足性，使得基層政府難以及時有效地向農民提供均等化的公共產品與公共服務，導致農村公共產品的供給總量不足。

2.3 公民參與意識薄弱，利益訴求表達渠道不暢通

在過于行政化的農村基層社會治理體系中，一方面，公民參與意識薄弱，參與度低下；另一方面，公民具有較少的參與渠道，缺少組織化的利益訴求表達方式。這兩方面使得農民和其他主體游離于公共產品和公共服務供給之外，無法真正維護和捍衛自身的合法權益，在一定程度上壓制了農民和其他社區組織的發展活力，阻礙了其自身的成長，使得基層政府的社會管理和公共服務職能難以得到有效發揮，從而降低了基層政府的治理能力，阻礙了基層社會治理創新的進程。

3 新型農村社區在基層社會治理創新中的作用

新型農村社區是國家在基層社會治理的基礎單元，是網絡社會中的細胞，是精準扶貧在農村的重要站點，是鄉村振興戰略實施的著力點。推進新型農村社區治理，有利于提高整個農村社會的治理績效。筆者認為新型農村社區在農村基層社會治理創新中的作用主要有以下幾個方面。

3.1 新型農村社區是基層社會治理的“緩沖帶”

社區組織是屬于一種自我管理、自我教育的非政府性組織團體，目前在基層社會治理中發揮著連接政府與社區農民的橋梁與紐帶作用［1］。2008年，在基層治理成效比較好的浙江省杭州市，為了解決本地人口與外來人口、本地人口與本地人口之間的日常糾紛與沖突，成立了“和事佬”協會，一方面面向轄區群眾，先后化解各類社會糾紛、矛盾300余起；另一方面，面向基層政府，向黨委、政府或者協助黨委、政府反映社情民意40余件。協會在基層治理的過程中發揮著重要的作用，總結起來可以歸納為：協會已成為黨委、政府與基層群眾的“連通器”，在其中起著信息互聯互通、相互支撐的作用，便于信息的收集、處理與反饋；了解人民群眾呼聲的“感應器”，通過發揮橋梁、紐帶作用，將轄區的民眾訴求及時傳達到基層政府；減少矛盾糾紛的“緩沖器”，通過轄區內部調解，解決了一部分官民沖突，減少了對基層政府直接的沖擊；維護社區和諧穩定的“避震器”，通過多種手段和舉措，不僅解決了轄區范圍內民眾的問題，也有效地維護了社區范圍內成員的鄰里和諧。全國這樣的案例不勝枚舉，但通過案例可以看出基層社區組織在治理中發揮著巨大的作用，通過自治權的發揮，有效分擔了一部分基層政府應該完成的工作，應在與政府劃分事權的基礎上給予一定的財力支持，形成基層政府與社區組織的良性互動。因此，大力培育和發展社區組織，對于推動民眾參與基層治理、有效解決基層社會常見矛盾、維持鄰里和諧和社區關系具有重要意義。

3.2 新型農村社區能夠促進基層政府與公民之間的相互信任和良性互動

社區組織的最大特點在于貼近社會、貼近群眾、體現民情。相互信任不僅是民主政治的重要構成因素，也是社會資本重要的構成要件，是基層社會網絡結構中的關鍵要素，起著凝聚人心的作用。社區組織是連接基層政府與公民的橋梁和紐帶，公民的民情民意即利益訴求通過社區內可靠的非政府組織的傳遞使其到達基層政府部門，政府部門在獲得可靠利益訴求的同時制定出反映民情民意的政策，然后通過各種方式得以執行，提高了政策的執行效率［2］。因此，基層政府不僅獲得了可靠的民情民意，而且使其增強了與公民之間的相互信任和良性互動。因此，基層政府應大力培育社區組織，并且加大資金支持力度。

3.3 新型農村社區有利于維護基層社會穩定，實現社會治理創新

社區是基層社會治理的最基本單元，社區治理效果直接關系到基層社會的穩定與發展。社區公眾利益訴求通過社區自治組織傳達給基層政府，對于信息集中處理和反饋具有重要意義。社區自治組織的這種信息收集、情報傳遞、溝通反饋的強大功能的存在有利于將社區范圍內原子化的居民整合在同一個組織框架下，通過個人意見或信息的整合，提高信息的準確性，避免個體之間無序表達、信息混亂等情況的存在，有利于提高涉及集體利益的事情的決策質量［3］。亨廷頓在《變化中的政治秩序》一書明確指出：公民的有序政治參與，對于維護社會穩定具有重要的作用，而公民政治參與能力的提升，需要科學化的組織的存在和健全的制度的形成。在現代社會中，公民政治意識覺醒，權利意識顯著增強，渴望通過多元化的渠道表達自己的利益訴求，希望通過民主參與渠道的暢通形成科學化的決策。當然，事實也證明，民主渠道的建立有利于整合各方力量，形成科學決策。

因此，只有拓寬社區內公民利益訴求的表達渠道，構建和加強公民利益訴求的組織化表達方式和回應度，才能減少群體性事件的發生概率，切實保障公民的合法權益，同時更加有利于化解社會矛盾和沖突，維護社會公平和公正，進而實現基層社會穩定與和諧發展，從而有利于實現社會治理創新，提高政府社會治理能力。