新時代黨規國法有機統一的內涵及其實現

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新時代黨規國法有機統一，是指新時代背景下，黨規國法并存并行，分工協作，黨規嚴于國法，國法高于黨規，兩者形成互聯互通、相輔相成、相互促進和相互保障的有機聯系。依法治國和依規治黨有機統一，兩者存在包容與被包容的關系。在黨規國法的有機銜接之處，可能出現銜接面特殊情況下的“交叉重復”。關于黨規國法的轉化問題，既涉及黨規國法的內容銜接變化，又涉及黨規國法有機統一的外延建設問題；黨規向國法的單向轉化是原則性的，但是不排除特定情況下反向轉化的可能性。

黨的十九大強調堅持“依法治國和依規治黨有機統一”，并把它納入新時代中國特色社會主義基本方略之中。一般而言，依法治國所依之“法”是指國家法律，依規治黨所依之“規”是指黨內法規。“堅持依法治國與依規治黨有機統一，關鍵在于保證黨規國法的有機統一，主要是注重黨規國法的銜接和協調。如何正確處理黨規國法的關系，這是中國特色社會主義法治建設應當回答的一個重大政治、理論和實踐問題，尤其是黨的十八屆四中全會明確把‘形成完善的黨內法規體系’確定為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分之后，如何回答好這個問題、把兩者關系理明白顯得非常迫切。”［1］截至2017年底，全黨共有3843部黨內法規［1］，如何保證數量如此龐大的黨規制度形成體系，并且與國法體系有機統一，值得深入研究。學界對黨規國法的關系已進行了一些有益的探討，但是尚有諸多分歧。本文擬從“黨規國法”的術語演化、黨規國法有機統一的內涵入手進行研究，探討實現兩者銜接協調的具體路徑。

一、概念：從“黨紀國法”到“黨規國法”

“黨紀國法”的用語已經耳熟能詳，而“黨規國法”則是近年才逐漸被使用的新名詞。新生事物的孕育和誕生往往要經歷一個過程。“黨規國法”這一組合概念也是主客觀兩方面的原因和條件相互作用下形成的。

其一，“黨紀國法”術語中的“黨紀”難以包括一切黨規的內容。“黨紀”與“黨規”存在區別，它們都有大小不同的語境范圍。有學者認為，廣義的“黨紀”概念，既包含黨章和其他黨內法規，又包括國家法律法規、黨和國家政策、社會主義道德等。［2］這種能夠包含“國法”的“黨紀”概念實際上是相對而言最廣義的認知。“黨紀國法”中的“黨紀”與“國法”并列，這一“黨紀”是廣義的理解。“黨紀”是黨的紀律的簡稱，對此人們幾乎沒有異議。但是，根據習近平總書記在第十八屆中紀委第五次全體會議上的講話精神，“黨的紀律”是狹義的，包括黨章、黨的紀律、國家法律、優良傳統和工作慣例的“黨的規矩”，但不能泛泛地包括一切黨規。

而對于“黨規是黨內法規的簡稱”［3］的理解，學界有不同意見。有學者認為，只有當黨規的規范化程度最高之時，才可毫無爭議地認為“黨規是黨內法規的簡稱”，理由在于：黨規是黨的規范體系，是黨中央及中紀委、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委及中央授權的地方黨委制定或認可的有關黨的自身建設活動和執政治國活動的一系列規范的總稱。［4］規范體系的提法本身就暗含著對黨規高標準的規范性要求。“黨規是黨內法規的簡稱”的認識，既可能是狹義說，也可能是廣義說，這取決于其中“黨內法規”究竟是采取廣義還是狹義的立場。從外延分析，黨規規范主要存在于黨內法規與規范性文件之中，少部分存在于不成文的規矩之中。也有學者認為，相對黨紀來說，黨規是上位概念，在實踐中突出黨紀地位和作用，不能淡化黨規的完整性與整體意義。［5］這是對黨規的廣義理解。當黨的紀律、黨的規矩、黨內法規三個概念同時作廣義解釋和使用時，或者在不同場合交叉作廣義、狹義解釋和使用時，就可能導致不必要的概念紊亂和理論含混。原有的“黨紀國法”的術語在這種背景之下就比較明顯地存在一定的局限性。這或許是學界出現“黨規國法”提法的客觀原因之一。

其二，“黨規國法”能夠克服“黨紀國法”術語的一些局限，彌補其不足，符合新時代的實踐要求，兩者可以并存使用，因為“黨紀”與“黨規”在一定意義上存在交叉關系。［4］“黨規”和“黨內法規”兩個概念都是由毛澤東同志率先提出的。兩個概念提出之初，基本上在同一意義使用。但是隨著歷史的發展，“黨規”概念發生微妙的變化，已難以與“黨內法規”概念畫等號。不僅如此，“定義黨規概念，只有起點、沒有終點，沒有無可挑剔的完美概念，界定黨規概念的內涵和外延只有在剛性與彈性之間實現平衡，才能獲得最廣泛的認同”［6］(P25)。“黨規”已演變成具有較大包容性的概念，需結合具體語境去領會和把握。隨著黨規制度建設的發展，黨規國法、黨章黨規和黨規黨紀等組合相繼出現：在“黨規國法”的組合中，黨規是獨立于國法的另一制度系統，黨規國法關聯并行；在“黨章黨規”的組合中，黨章是黨內根本法規，其地位就如同憲法在整個法律體系中的地位；在“黨規黨紀”的組合中，黨紀是最有規范性與約束力的黨規，是黨規制度體系的關鍵部分。［4］可見，黨規可以被視為一個規范體系，以突顯黨的法規體系的規范作用。但是，黨的紀律規范強調權責規范和問責規范，特別是制裁規范，具有不可替代的特殊地位和作用。

其三，新時代全面從嚴治黨的偉大實踐，需要與時俱進的新理論來指導。隨著反腐敗斗爭的深入推進，堅持全面從嚴治黨，堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進和一體建設，努力加強黨規體系建設就顯得更為重要。加強黨規體系建設是全面從嚴治黨的根本之策和長遠之策。而“黨紀國法”的術語難以突顯黨的法規體系的規范引導作用，尋求一個更為合適、更為精致的術語來表述、闡釋和引領依規治黨乃至全面從嚴治黨，客觀上已成為加強對黨的自身建設理論指導的內在要求。

綜上所述，這些主客觀原因和條件使得“黨規國法”的術語應運而生、廣泛傳播并進一步發展豐富。

二、內涵：新時代黨規國法的有機統一

新時代堅持全面從嚴治黨，承載著“四個偉大”（偉大斗爭、偉大工程、偉大事業和偉大夢想）的新使命，也對黨規國法有機統一的內涵提出了新的時代要求。內涵涉及事物的本質特征。新時代黨規國法有機統一的內涵界定，理應涉及黨規國法的關系特征。

（一）“有機統一”的闡釋

學界對“依法治國和依規治黨有機統一”的研究，通常沒有從“有機統一”的含義加以展開。鑒于黨規國法的關系梳理問題，筆者認為有必要先從“有機統一”這一關鍵詞本身內涵解讀入手，對新時代黨規國法有機統一的內涵進行討論。

“有機統一”的語義學闡釋。從語義上看，“有機”一詞源于生物學的“有機體”概念，“有機體”就是有機物組成的有機系統，是具有生命活動的有機聯系的整體，具有不可分的統一性。“有機體”存在兩種意思：一是原指跟生物體有關的或從生物體來的化合物，現指除簡單的含碳化合物之外含碳原子的化合物；二是指事物的各部分相互關聯協調，具有不可分的統一性，猶如一個生物體。［7］（P1652）“統一”也有兩層含義：一是“合為整體”，與“分裂”相對；二是“歸于一致”，與“分歧”相對。據此，“有機統一”是指事物的各部分相互關聯協調，合為整體，具有不可分的統一性，如同一個生物體。

“有機統一”的哲學闡釋。在哲學上，“有機統一”涉及事物的聯系與系統、整體與部分的關系以及對立統一規律。系統是由一定數量并且相互聯系的因素所組成的統一體，具有相關性、整體性和有序性的特征；而事物的整體與部分是互為條件的，整體由部分組成，整體又制約著部分。事物聯系的根本內容，就是不同事物之間以及事物內部不同要素之間的對立統一關系。矛盾對立的雙方既相互依存，又相互排斥，且相互轉化。對立是統一中的對立，統一是對立中的統一。［8］（P97-121）“有機統一”不是簡單的區別和聯系，而是能夠形成有機系統、有機整體的聯系，也即，相對獨立的相同相似或不同的各個部分通過一定的銜接方式互聯互通為一個整體。

綜上所述，“有機統一”是指事物的各部分互相關聯協調，形成有機系統或者有機聯系的整體而有不可分的統一性，如同一個生物體。它不完全等同于“銜接和協調”。“銜接和協調”只是實現事物之間“有機統一”的重要途徑。

（二）代表性觀點梳理

有學者指出，在實踐中有兩種錯誤觀點。一種觀點是將黨規國法對立起來，認為法治只是國法之治，國家與社會治理有國法即可，黨規國法并存會影響國法的“唯一性”、削弱國法權威；另一種觀點是把黨規國法混同起來，因為黨規是黨的意志的體現，國法也是在黨的領導下制定的，所以兩者不必分那么清楚，黨規可對國家和社會事務作出規定，國法也可以對黨組織和黨員作出規定。這兩種錯誤觀點明顯偏離黨中央關于黨規與國法關系的科學定位。［1］把黨規國法絕對對立起來或者完全混同起來的理論認識，既不符合新時代的中國國情這一實際，也難以勝任指導執政黨與時俱進完成新時代偉大使命的重大任務。這里主要探討目前理論界的五種代表性的觀點。

其一，“黨規納入國法體系”說。有學者認為，十八屆四中全會把黨規納入中國特色社會主義法規制度體系，它確立和形成黨、法關系新格局，探索了一條和平時期提升中國共產黨執政合法性的新途徑，理順了長期以來黨在國家和社會治理上的某些體制性和理論性的障礙；同時，將黨規納入國家法規制度體系給黨依法執政帶來了新挑戰。［10］

其二，“相輔相成”說。總的來看，這一學說強調黨規國法相輔相成的關系，且涵攝了如下四種相近的觀點：紀嚴于法、紀在法前的“分工協作”說［11］；相輔相成、相得益彰和內在契合的“雙輪兩翼”說［12］；“七個聯通于”的“互聯互通”說［3］；相輔相成、相互促進、相互保障的“四相格局”說［1］。“分工協作”說、“雙輪兩翼“說、“互聯互通”說和“四相格局”說均蘊含有“相輔相成”之意，或者說其實質上是對“相輔相成”的各自詮釋。

其三，“一高一嚴并行”說。有學者認為，黨規和國法存在顯著區別，但都是黨的主張和人民意志的統一，都是治國理政的規范依據，需要遵循國法高于黨規、黨規嚴于國法的原則處理兩者關系。黨規體系與國法體系將是并存并行的規范體系，但是有一部分黨規會“轉化”為國法。［13］

其四，“有機統一”說。有學者認為，黨領導和實施治國理政，要治黨治國治軍三位一體共同治理，還要黨紀國法軍規三位一體共同建設；既要把依法治國和依規治黨緊密結合起來，也要把國法體系與黨規體系有機統一起來，還要把國家治理現代化和黨的治理現代化高度融合起來。如此才能保證和實現黨和國家的良法善治。而且，黨的十八屆四中全會提出的“中國特色社會主義法治體系”已包含“黨內法規體系”，其中“法治體系”是國家意志和執政黨意志的“雙意志”體系，也是國家強制力與執政黨強制力的“雙強制”規范治理結構體系。［2］

其五，“固守邊界”說。有學者認為，黨內法規既具有法律性，又具有政治性，基于管黨治黨的需要，其政治性應當優先于其法律性。黨內法規的法律性與政治性之間的關系決定了黨內法規不宜被上升為國家法，而更宜固守其與國家法的邊界。［14］

（三）觀點評析

應當說，上述觀點均有一定的合理性，并且其中一些觀點有類似之處。“一高一嚴并行”說中的“并存并行”與“有機統一”說中的“雙意志”體系、“雙強制”體系相近；“分工協作”說中的“協作”和“雙輪兩翼”說中的“內在契合”比較接近，這與“互聯互通”說中的“本質共同”和“七個聯通于”意蘊相似，也與“有機統一”說也有異曲同工之妙；“分工協作”說中的“黨紀嚴于國法”與“一高一嚴并行”說中的“黨規嚴于國法”類似；“一高一嚴并行”說中的“國法高于黨規”與“固守邊界”說中的“黨內法規不宜被上升為國家法”相近。

總體上看，“相輔相成”說、“一高一嚴并行”說、“有機統一”說等觀點更為合理，但是仍然需進一步補充完善。如“固守邊界”說認為，黨內法規具有法律性，而筆者認為，更宜將之稱為法規性或者法的規范性。因為黨內法規體現的是政黨意志，它原則上適用于黨內，通常由政黨的強制力來保障實施，而不是體現為國家意志、適用于全國并由國家強制力保障實施。又如，有學者認為“黨內法規的法律性與政治性之間的關系決定了黨內法規不宜被上升為國家法”［15］（P176-180）。通常認為，法律是統治階級意志的體現，是階級性與規律性的統一，其中的階級性指向其政治性。國家法也有政治性，所以更為穩妥的做法應當是一部分黨規的內容轉化為國法。轉化不是將黨內法規混同于黨的政策。黨內法規和黨的政策都是黨的主張，均體現黨的意志，若條件成熟把其上升為國家意志，即可將之轉化為國家法律；也可以基于黨的政策（作為黨的主張）上升為國家法律的原理，而作出黨內法規（作為黨的主張）也可以部分上升為國家法律的推論。

此外，主張“黨規納入國法體系”說的學者認為，“十八屆四中全會把黨規納入中國特色社會主義法規制度體系”，宜將“國家法規制度體系”簡稱為“國法體系”［10］，這一觀點有必要進一步商榷。正如“雙輪兩翼”說、“互聯互通”說和“有機統一”說所指出的那樣，黨規被納入的是“中國特色社會主義法治體系”，而不是“中國特色社會主義法規制度體系”，這兩者是根本不同的。而且，把“國家法規制度體系”簡稱為“國法體系”，有混淆黨規與國法的界限之嫌。有學者認為，良法善治需要形成多元多層組合的國家治理體系，然而，“法治體系”的概念也應當包含黨內法規體系之外的其他社會規范體系。按照法——法律——法律體系——法治體系的邏輯線索，“法治體系”應當而且可以包括“黨內法規體系”，那么，中國特色社會主義法律體系是否應當而且可以做出擴大解釋，從而把“黨內法規體系”也涵蓋進去？［2］筆者認為，這里的“法治體系”顯然是廣義的，因此其中“法”也是廣義的。但是“中國特色社會主義法律體系”不宜被解釋為包括“黨內法規體系”，否則，容易混淆黨內法規與國家法律的界限，從而改變黨內法規的性質，使其喪失自身的制度優勢。我們應關注并強化黨規在我國社會主義法治體系中的地位與作用，但這并不意味著所有的黨規都有上升為國法的必要性和可行性。如此轉變會使黨規的調整領域從黨內擴展到黨外，使國法直接介入其不宜直接介入的黨內關系領域，使兩者調整范圍逐漸趨同。即使調整范圍有別，也容易改變黨規姓“黨”的事實，從而最終失去黨規應有的黨性，這不利于體現黨的先進性以及保持黨的純潔性，使其喪失自身在管黨治黨方面相較于國法而言的制度優勢。［14］（P139）就此來說，黨規總體上不宜上升為國法，也不宜被隨意解釋為國法，而是更宜作為一種不同于國法的法治現象。“國家治理體系”與“法治體系”是兩個不同的概念，“國家治理體系”包括“法治體系”和“其他社會規范體系”。

總的來看，學界如能將“相輔相成”說、“一高一嚴并行”說和“有機統一”說的合理內核高度地綜合起來，則對兩者關系的表述會更為全面、更為穩妥，當然這正是新時代黨規國法理論發展豐富的目標之一。

（四）內涵界定

至此，有必要結合有機統一的本質內涵，綜合前述各種合理觀點中的合理因素，界定“新時代黨規國法有機統一”的內涵。筆者認為，新時代黨規國法有機統一，是指新時代背景下，黨規國法并存并行，分工協作，黨規嚴于國法，國法高于黨規，兩者形成互聯互通、相輔相成、相互促進和相互保障的有機系統。

特別值得討論的是“黨規國法有機統一”與“依法治國和依規治黨有機統一”的關系。有學者認為，“依法治國和依規治黨有機統一”是對共產黨執政、社會主義建設與人類社會發展的規律總結，在借鑒西方法治經驗基礎上的重大理論突破和實踐創新，是法治中國建設不同于西方法治國家制度建設的鮮明特色。依法治國與依規治黨有機統一于中國特色社會主義的法治體系，統一于堅持全面依法治國的基本方略，統一于黨依法執政與堅持全面從嚴治黨的基本方略，統一于國家治理的現代化，統一于我國社會主義民主政治的偉大實踐，也統一于中國共產黨的領導。［4］筆者認為，這里六個“統一于”與前述“互聯互通”說中的七個“聯通于”，在“法治體系”“全面戰略”“黨的領導”等方面有諸多相同之處。其實，六個“統一于”中的“統一于國家治理現代化，統一于我國社會主義民主政治的偉大實踐”，也能涵攝七個“聯通于”中的“聯通于制度治黨的合力，聯通于執紀執法的有效銜接，聯通于治國理政的創新體制，聯通于治黨治國的基本規律和經驗”。

而且，“依法治國和依規治黨有機統一”與“黨規國法有機統一”之間，存在包容與被包容的關系。“依法治國和依規治黨有機統一”至少可以分解為三個有機聯系的部分：第一，“依法依規的統一”是手段上的統一，主要表現為黨規國法的有機統一；第二，“治黨治國的統一”是目的上的統一，其中“治黨治國”是“依法依規”的目的，但是治黨又是為了更好地治國，有手段和目的的關聯；第三，“依法治國和依規治黨的結合”是兩種手段目的關系上的統一，其中“依法治國”體現一種手段目的關系，“依規治黨”也有一種手段關系，兩者結合以實現國家治理現代化的目標。上述三個部分有機聯系，進而形成一個有機系統。古人云：“工欲善其事必先利其器。”此處“黨規國法”是“治黨治國”的“器具”和“依憑的對象”，屬于手段范疇。“黨規國法有機統一”就是治國的“利器”。因此，在“黨規國法有機統一”與“依法治國和依規治黨有機統一”的關系中，前者是后者的重要前提和基本保障，而后者是前者的進一步運用和重要體現。離開了前者，后者就難以實現。

總之，界定“新時代黨規國法有機統一”的內涵，既要注意其本質特征，又要注意其關系外延。新時代黨規國法的有機統一，可以包括黨規國法一定程度的對立性或者相對獨立性；黨規國法兩者既分工又合作，有區別又有聯系，共同形成銜接協調的有機系統。

三、路徑：新時代黨規國法有機統一的實現

新時代努力實現黨規國法有機統一，具有重要的歷史意義和現實意義,它將有利于完善中國特色社會主義法治體系，有利于推進全面從嚴治黨和全面依法治國，有利于實現“依法治國和依規治黨有機統一”，有利于提高和實現國家治理能力現代化的水平。探討實現黨規國法有機統一的基本路徑，特別是其中完善黨規國法的銜接和協調問題至關重要。

（一）代表性觀點

對黨規國法的銜接和協調方面的研究,有影響力的學術觀點主要有以下六種。

其一，“三層四面”說。有學者認為，實現黨規國法的協調要從事前、事中和事后三個層面著手，具體路徑包括化解黨規與國法沖突的事前控制、構建黨內立法與國家立法銜接機制、加強黨內執法和國家執法的聯系與溝通、解決黨規國法沖突的事后排除四個方面。［16］

其二，“部分區域相交”說。有學者認為，在黨規國法關系中，兩者大部分區域不會發生重疊，各安其位、相輔相成；兩者部分區域是相交的，需要協調一致，避免各自為戰。［6］（P506-515）而且，支持此觀點的學者認為，黨的十八屆四中全會提出的“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”要把握好兩個問題。一是黨規要注重同國法搞好銜接和協調；二是要把握好黨規同國法對表中包括“銜接”和“協調”的具體要求。其中“銜接”，是指黨規國法的制度鏈條無縫對接，不能脫節斷檔，不能交叉重復，不能錯位越位；其中“協調”，是指黨規國法兩者雖可針對同一事項作出各有側重的規定，但是黨規不能和國法相左，以免導致規范沖突、令人無所適從。［1］

其三，“三原則三機制三重點”說。有學者認為，以三項原則協調黨規國法關系：一是黨規制定不得與國法相抵觸原則；二是黨規制定與國家立法相輔相成原則；三是黨規與國法保持連續性原則。以三項機制協調黨規國法關系：一是建立黨規制定與國家立法溝通協調機制；二是完善黨規制定程序；三是適時將成熟的黨規上升為國法。以三個重點協調黨規國法關系：一是重視黨內法規與行政法規清理；二是強化黨規備案審查制度；三是加強黨規實施評價工作。［17］

其四，“基準與路徑”說。有學者認為，黨規國法的銜接和協調，應以體系共存的相容性、價值追求的同向性、具體規范的無矛盾性和行為指引的連貫性為基準，立足法治的一般規律和政治現實，多方面積極地探索銜接和協調的實現路徑，建構以備案審查銜接聯動機制為核心的保障機制，從而達致兩個規范體系內在統一于中國特色社會主義法治體系的狀態，形成相輔相成、相互促進和相互保障的良性格局，推進國家治理體系及其治理能力的現代化。［18］

其五，“三種實現機制”說。有學者認為，實現黨規國法的銜接協調有三種機制，其中包括沖突規避機制、備案審查銜接聯動機制、黨內法規“先行先試”與立法轉化機制。［19］

其六，“兩原則動態配合”說。有學者認為，要在明確遵循“國法至上”和“黨規嚴于國法”兩項原則的基礎上，加強黨內法規的自體協調性，注入合法性審查制度，注重黨規國法的動態配合。［20］

（二）觀點評析

總體而言，各種見解是從不同角度提出的主張，均有較強的合理性，有的宏大敘事，有的局部討論。其中許多觀點也有相似之處，只是表述上的側重點和視角存在差異。“三層四面”說中的“事后排除”方面，與“三原則三機制三重點”說、“基準與路徑”說、“三種實現機制”說中的“備案審查”制度相接近；“三層四面”說中的“事前控制”和“三種實現機制”說中的“沖突規避機制”相契合；“三層四面”說中的“立法銜接”與“三原則三機制三重點”說中的“立法溝通協調”相類似，而且，“三層四面”說中的“執法的聯系與溝通”與“三原則三機制三重點”說中的“黨規實施評價”有關聯；“部分區域相交”說中的“不能和國法相左”與“三原則三機制三重點”說中的“不得與國法相抵觸”意蘊類同，也和“基準與路徑”說中的“無矛盾性”、“兩原則動態配合”說中的“國法至上”，大同小異；“三原則三機制三重點”說中的“黨規上升為國法”問題與“三種實現機制”說中的“立法轉化”問題是一致的，等等。

盡管上述觀點有諸多合理性，但是其中仍有一些值得商榷之處。限于篇幅，這里主要對“銜接”“協調”的含義要求和黨規轉化問題加以討論。

第一，“部分區域相交”說的論者認為，關于“銜接”的要求，打個不確切的比方，若把黨規和國法規范的事項看作是兩個獨立的圓，則黨規國法的“銜接”，就是要讓黨規之“圓”與國法之“圓”保持相切，不能交叉重復。關于“協調”的要求，形象地講，就是黨規之“圓”和國法之“圓”部分相交，交集部分屬于黨規國法皆可調整的事項，但黨規不得與國法相沖突。［1］（P13）雖然該說具有較大的合理性，但既然可能出現銜接面的情況，那么“銜接”之處的無縫對接，就不應排除特殊情況下的“交叉重復”。正如有學者主張，為了更好地銜接黨規黨紀與國法，在黨規黨紀中明確規定，中共黨員如有嚴重違法犯罪行為，必須受到相應的黨規黨紀處分，并根據“法無明文不為罪”原則（在黨內引申為“紀無明文不處理”原則），應當由黨規明確列出“嚴重違法犯罪”應當受到黨規黨紀處理的具體細目。此外，根據“一罪不二罰”的法治原則，還可以在黨規黨紀中進一步細化區分哪些情況應當由黨紀國法共同處罰，哪些情況在黨內可以適用“一錯不二罰”原則。［2］其中由黨紀國法共同處罰的部分區域，就是一個銜接面。不過，此類銜接面的情況宜少不宜多，“交叉重復”的面積宜小不宜大。“銜接”的情況如何，涉及是否“協調”（和諧一致，配合得當）的問題。銜接不好，就會導致不協調問題，即兩者不和諧、不一致、不恰當，形成沖突。

第二，關于黨規國法的轉化問題，其中既涉及黨規國法的內容銜接變化，又涉及黨規國法有機統一的外延建設問題。“國法”通常指的是國家法律，而其中的“法律”是廣義的，包括狹義的法律和行政法規、軍事法規以及地方性法規等。前述諸多觀點普遍認為，只有黨規向國法轉化，而且不是所有黨規都有轉化為國法的必要。進而有學者認為，只有如下三類黨規才有必要轉為國法：一是規范黨依慣例主管的國家事務(如干部任用、監督問責和軍事國防等)的黨內法規；二是國家法律或全國人大特別授權黨規規范某一特定國家事務的黨內法規；三是規范依法治國和依法執政交叉重合性事務(如黨和國家重大決策程序以及政務公開等事務)的黨內法規。［21］持有“兩原則動態配合”說的學者認為，可以轉化為國法的黨規主要包括兩類：一類是在《中國共產黨黨內法規制定條例》生效之前就已發布生效而條件尚未成熟未被清理的涉及黨外事務的規范；另一類是涉及黨的執政事務經黨規試行后認為需要通過國法調整的黨規，比如涉及財產申報、信息公開、領導問責和公文處理的相關黨規以及黨章向憲法的轉化等。黨對國家立法工作的領導和國家法律至上這兩個考量因素，決定了黨規向國法轉化的單向性，這種單向性也是兩者合理轉化的核心要素。［20］筆者基本贊同這兩種觀點，其中不同的分類是從不同角度劃分的。然而，值得注意的是，對上述“黨規向國法轉化的單向性”認識值得商榷。雖然通常情況下是單向的轉化，但是不應排除特定情況下反向轉化的可能性，當然這種轉化不是整體的國法轉化。這符合對立統一規律中矛盾對立的雙方既相互依存，又相互排斥，且相互轉化的哲學原理。不應排除這些法規中的個別條款在特殊情況下具有轉化為黨內法規條款的可能性。

第三，有學者指出，黨規轉化可設四個步驟：一是，組織評估小組對黨規轉化為國法的必要性和可能性、時機和利弊等進行評估；二是，相應黨規如有必要和可能轉化，則應評估和審核其立法質量與實施效果，形成評估審核報告；三是，由黨規制定機構對評估審核報告進行修改和增刪，形成有關國法的立法建議草案；四是，向國家立法機構正式提交立法建議稿及其說明。［21］筆者認為，這一設計比較合理。若有反向轉化的特例，則其步驟應有所差異。

（三）基本路徑的思考

實現新時代黨規國法的有機統一，理論層面可以考慮高度綜合“三層四面”說、“基準與路徑”說以及“兩原則動態配合”說中的合理因素來進行，如此從三個層面著手，把握其四個基準，抓好四個方面的機制建設，注重黨規國法的動態配合。

實現新時代黨規國法有機統一的總原則是：在明確遵循 “黨規立于國法之前”“黨規嚴于國法”“憲法法律至上”三項原則的基礎上，注重黨規國法在事前、事中、事后三個層面之間的動態配合。在微觀層面黨規國法銜接協調至關重要，是黨規國法有機統一落到實處的關鍵，這種銜接協調涉及黨規和國法兩方面的部分調整，但主要是黨規方面的相應調整。

要實現黨規國法銜接協調，應注意從三個層面進行全面建設，即事前控制、事中控制和事后控制。通過三層面的控制，朝著“四個基準”抓好落實，就是要把握好前文已述及的黨規國法的體系共存性、價值同向性、規范協調性和指引連貫性的基準建設。同時搞好四個方面機制建設，包括建立健全沖突規避機制、建立健全黨規制定與國家立法的銜接機制、完善黨內法規“先行先試”與立法轉化機制、強化備案審查及清理工作的銜接聯動的保障機制建設等。

關于強化備案審查與清理工作的銜接聯動機制建設，要注意黨規備案審查與國法備案審查的制度銜接。因目前沒有合適的統合黨內外備案審查的權威機構，故而近期可采取雙軌制的并軌設計［22］，將來條件成熟時可以考慮把兩套制度合并為一套。就近期而言，黨內審查機構審查時，應加強溝通和交流，采用黨內審查加聯席會議的制度模式，注重吸納國法相關制定單位的意見，通過完善黨規國法銜接協調的聯席會議制度的程序設計，使其充分發揮有效作用，真正促進兩套體系的良好銜接。

四、結 語

堅持依法治國和依規治黨有機統一，關鍵是保證黨規與國法的有機統一，主要是要注重黨規國法的銜接和協調。新時代黨規國法有機統一，是指新時代背景之下，黨規國法并存并行，分工協作，黨規嚴于國法，國法高于黨規，兩者形成互聯互通、相輔相成、相互促進和相互保障的有機系統。“依法治國和依規治黨有機統一”與“黨規國法有機統一”之間，存在包容與被包容的關系。“依法治國和依規治黨有機統一”，至少可分為“依法依規的統一”“治黨治國的統一”“依法治國和依規治黨的結合”三個有機聯系的部分。“黨規國法”就是“治黨治國”的“器具”和“依憑的對象”，屬于手段范疇。“黨規國法有機統一”就是治國“利器”。因此，在“黨規國法有機統一”與“依法治國和依規治黨有機統一”的關系中，前者是后者的重要前提和基本保障，而后者是前者的進一步運用和重要體現。“銜接”之處，可能出現銜接面的情況，不應排除特殊情況下的“交叉重復”。關于黨規國法的轉化問題，其中既涉及黨規國法的內容銜接變化，又涉及黨規國法有機統一的外延建設問題。黨規向國法的單向轉化是原則性的，但是不排除特定情況下反向轉化的可能性。