法治評估的范疇：內涵、價值和類型

系統的社會項目評估最早出現在教育和公共健康領域。第一次世界大戰以前，最有意義的努力就是掃盲、職業培訓以及為降低死亡率和流行病發病率所實施的公共健康項目。20世紀30年代，各學科的社會科學家開始致力于用嚴格的研究方法評估社會項目，由此，使得系統的評估活動變得越來越頻繁。譬如，列文開創性地對“行為研究”的研究、李普特和懷特對民主和集權領導的研究，都是影響廣泛的評估研究；類似的著名例子還有，西部電器廠實驗發現涉及勞動生產率的“霍桑效應”。［1］（P6）法治評估作為社會評估項目的一部分，是在建設新型社會管理模式與建設法治社會中的有益嘗試和探索，這一概念的提出始于10年前，特別是在近幾年表現出相對集中的理論熱點。①依據世界銀行全球治理指數與世界正義工程的法治指數，部分國家與地區開展了法治的量化評估，中國也不例外。

中國的法治評估實踐，經歷了立法司法領域的評估考察、法治評估的全面探索兩個階段，表現出“嵌入性”、政府主導、法治理解廣義化、法治評估區域化等特征。法治評估應該在“試錯”中逐步實現區域評估的規范化、體系化與制度化，并作為區域法治建設的新增長點推動地方政府法治目標的實現。［2］中國一直重視對法治建設成效和社會效果的觀測，各級法制辦、政法委、法院、檢察院等單位通常以基層調研、走訪、工作匯報等多種形式對法治建設的情況進行定期審查、評估，其中，也包括各種以問卷、座談、統計在內的定量與定性研究方法，將對法治的理解“下放”到基層，注重對現實中的法的運行狀況的科學研究。［3］但理論研究中對法治評估的內涵界定、基本技術方法，以及法治評估的體系構成等方面均未達成共識，本文以這些問題為視域，以期為法治評估研究的深入提供初步的視角。

一、法治評估的內涵界定

法治評估的概念在理論界尚無統一界定，只是基于法治與評估的關系形成了對該概念的初步認識。法治評估是指特定主體在法治進程中，通過評估、評價或測量等基本方法，對法治的運行狀態和發展水平設定相應的評價標準，對法治進行事實判斷和價值判斷，為法治的路徑選擇、風險防范和決策參考提供依據。

法治評估的核心是將法治的范疇系統置于評估的范疇體系進行整體考量，其中需要考查兩個核心范疇。第一個范疇是法治。法治的概念歷經久遠，已形成了較為范式的界定。“法治是一個無比重要的但未被定義，也不是隨便就能定義的概念，它意指所有的權威機構、立法、行政、司法及其他機構都要服從于某些原則。這些原則一般被看作是表達了法律的各種特性，如:正義的基本原則、道德原則、公平和合理訴訟程序的觀念，它含有對個人的至高無上的價值觀念和尊嚴的尊重。”［4］（P790）但是良法而治的良法、普遍遵守等基本問題，在具體的法治實踐過程又產生了較大的偏差，這使得對法治本身進行檢討在理論上成為可能。第二個范疇是評估。“社會評估運用社會分析、監測和公共卷入方法記錄和管理社會效應，關注的焦點是受變遷影響的個人、群體、社區和社會部門。社會評估在國際上被確認為環境評估程序與決策，以及工程、項目和政策規劃與執行的重要內容，廣泛應用于國際發展機構、政府組織、發展商、非政府組織和社區群體的實踐行動，對改善決策、推動形成更加可持續的社會和環境秩序發揮了積極的作用。”［5］（P1）評估的技術和方法在社會科學領域的運用，對于回應型法治和法治的開放結構也產生了很大的影響，世界法治工程、正義法治實踐等是世界范圍內的有益嘗試。②

法治評估的性質可從如下四個層面進行把握。

（一）法治評估是評價主體目的性活動

法治評估是特定的組織、個人、群體通過一定的測評手段和技術，認識法治的基本狀況和發展水平的評估活動。評估活動的目的性可以從兩個維度進行理解。第一，評價主體的目的性活動體現在評估實踐的過程中。法治評估是評價主體通過設計科學的評估方案、明確的評估目標、梳理評估項目結構和項目環境、厘定評估者與各方項目主體關系的目的性活動，在評估實踐中項目的各元主體之間的利益訴求和行動協調、評估項目進展不同階段的評估功能、項目的多元組織結構和項目的社會變動的復雜事實等都需要評估主體和評估的組織方予以明確。第二，評價主體的目的性活動體現在評估實踐中以評估問題為導向。對于社會項目需要評估已經達成共識，但如何實行有效的評估還沒有達成共識，不同的評估主辦方和評估的委托方在評估過程的價值取向上具有很大程度的區別，這些差異也緣于立法、司法和其他相關的法治領域的問題本身。在法治評估的計劃和方案中，皆要體現評估中的法治問題意識，主要表現在需求評估、項目理論評估、項目過程評估、影響評估、效率評估等方面。［1］具體而言，需求評估要回應法治評估項目運行應該具備相應的社會條件、經濟條件、技術條件、資源基礎等，且該項目進行評估有時效要求；項目理論評估即要通過法學基礎理論對于待評估的相關理論前提和概念結構進行界定；項目過程評估是要明確評估中的問題識別、分析和評價等過程性要素；影響評估就是現有項目的產出或結果；效率評估是回答項目本身“成本—績效”問題。高水平的法治評估報告應該在需求評估、項目理論評估、項目過程評估、影響評估、效率評估等的一個方面或數個方面有較為明確的目標意識，這也是法治評估的目的性要求的體現。

（二）法治評估的手段是運用評估、評價和測量的方法

法治評估是運用評估、評價和測量的方法，針對法治發生和發展過程的形態予以定量和定性的過程。評估、評價和測量雖稱謂不同，但整體表述了一個相對明確的社會科學研究范式的變遷，法治評估的特定方法的更新正是社會科學研究范式的變遷在法學研究領域的體現，正如有的學者指出：“在過去的時間里，在對社會現象進行有效描述方面，社會研究方法以及與之相關的方法質量控制標準已經得到了很好的發展。特別是，當代社會科學中的系統觀察、測量、抽樣、研究設計和數據分析，已經發展到了相當高的水平，已經能夠對社會行為的特征進行有效的、可靠的、準確的表述。”［1］（P39）法治評估的評價和測量的難點在于確定測量對象和指派數字等兩個方面，測量對象的法治評估的客體屬于模糊型的事物類型，該事物類型不同于可以直接以數字化、數值化予以定量的確定性事物類型，因此如何對法治的發展水平、立法水平的高低、危險危害層級的高低等的定量過程需要對于其中判斷標準和技術指標進行有效的認定，并通過統計學中的手段進行有效分析和分段檢驗，在一定意義上評估、評價和測量手段的科學與否直接影響到法治評估的結果客觀性。

（三）法治評估的核心在于作出事實判斷和價值判斷

事實是指客觀存在的事物、事件和過程。從本體論上分析，事實具有客觀性、獨立性和真實性。所謂事實判斷就是指人們對客觀事物存在及其過程、性質和規律的認識、把握及斷定。這里“判斷”一詞的內涵有別于邏輯學中與“概念”“推理”相并列的“判斷”的含義，而與“思維”的含義相近。事實判斷的目的在于把握事實的真實情況，洞悉事物的本質規律，以達到對事物的真理性認識。價值是客體對主體的意義和效應。價值判斷就是主體對客體、對象對主體自身的意義和效應的認識、把握和斷定。簡而言之，價值判斷就是主體關于客體價值的斷定。［6］（P251）

區分事實判斷和價值判斷的隱性前提是“事實”與“價值”的二分法，或者說，這種區分是“事實—價值”二分法的邏輯必然。［7］（P80）具體而言，法治評估的事實判斷層面包括了如下要素。一是法治評估中的物件要素，指在法治評估中足以引起相關評估后果的特定物質要素，如食品衛生風險評估中的對人體有毒有害化學性物質（食品添加劑、污染物、農藥殘留、獸藥殘留等）。二是法治評估中的事件要素，包括自然事件與人為事件。其中自然事件是指由自然原因引發的、與人的意志完全無關的事件，如自然災害、產生原生性病毒、人的出生和死亡等事實；人為事件是指由人的行為引發的事件，如：具有危害社會公共安全行為的具體的犯罪行為，社會穩定風險評估中的戰爭、少數民族地區沖突，環境影響評估中的生態系統的破壞、環境污染。三是法治評估中的行為要素，是指與人的主觀意志直接關聯的法治評估事實，比如，特定主體在執法水平評價之后，基于各評價指標的不利因素適時調整其執法模式和提升其執法效果，該執法調整行為可成為再評估時法治評估的行為要素。

（四）法治評估的目的在于促進法治進步

法治評估就是向相關的立法者、政策的決策者或執行者提供相關的評估信息和評估結論，因此法治評估研究和實踐的基本目標就是通過評估設定行動方案達成特定社會的法治變遷，在法治評估研究和實踐中特別關注的是評估結論、決策方案、法治改進措施中涉及的各類要素，其中更多的是法治中的公正效果、政治效果、社會穩定、資源配置、實踐成本和制度措施等內容。通過法治評估促成法治變遷的需求，對于評估方案設定時要對政治訴求予以全面回應，政治因素滲透評估主要包括三種方式：（1）要求進行評估的項目和政策都是政治決策的產物。這些項目和政策的設計、界定、爭論、實施與資助都在政治過程中完成，并受到來自各方的壓力（扶持的、反對的），這就使得政治問題非常重要。（2）由于評估是為了滿足決策的要求，所以評估報告要進入決策領域。在政治過程中，項目產出的評估性證據要有足夠的競爭力。（3）最沒有引起重視的是評估本身就具有政治意涵。就評估本身的特點而言，它使得針對某些項目的問題變成了絕對的政治陳述，并使其他項目無法對其提出挑戰，也使得項目目標和戰略的合法性，漸進改革的戰略用途，甚至社會科學家在政策和項目形成中的角色，都變成了政治性的問題。法治的本身要達到價值中立或政治無涉相對困難，而法治評估的運行過程面臨著同樣的問題，換個角度思考，政治的對抗和影響并不能成為放棄法治的理由，同樣不能成為影響和放棄法治評估的理由；相反，而是要在法治評估之前盡可能進行一個相關主體的前置性的評估，評估過程中需考慮多元主體的角色、利益訴求、完成評估的成本、評估結論的可運用性程度及其障礙，這樣方能使得法治評估具有戰略高度，在推進法治水平的進步過程中具有可信度、可接受度和相關的適用效應。

二、法治評估的理論價值

法治評估的理論價值在于探討特定時代特點與法治自身狀況尋求導入評估方法的理論可能，現代社會的風險性是法治評估的時代特征，信息技術的發展為法治評估提供了技術支撐，法治的既有困境是法治評估內在要求，通過如上制度建構將治理變為精確治理。

（一）風險社會是法治評估的外在要求

隨著社會的進一步發展，有的學者宣稱工業社會已進入“風險社會”［8］（P3）；風險由外部風險和人為風險構成，人為風險占據主導地位。［9］（P157）風險社會為危機管理和風險評估提供了時代背景。國內有學者指出，社會風險是指由于某些局部的或是突發的事件可能導致或引發的社會災難。［10］在風險社會的闡述中，工業社會和后工業社會的風險類型表現出了如下特征：一是風險由自然風險轉化成了人為不確定的危險。正如烏爾里希·貝克于在《世界風險社會》中指出的：“工業革命與現代科技深刻改變了人類的生活秩序與方式，提供了傳統社會無法想象的物質便利，也創造出眾多新生危險源，導致技術風險的日益擴散。現代社會越來越多地面臨各種人為風險，從電子病毒、核輻射到交通事故，從轉基因食品、環境污染到犯罪率攀升等。”［10］烏爾里希·貝克在《風險社會在思考》中也曾說過：“至于在吉登斯之后出現的新的不確定的類型——自然被工業化、傳統變得隨意,我寧愿把它們說成是‘人為的不確定’。這些國際風險和危險假定參與風險界定的學科專家、分析家和從中獲利者是原來的三倍，在這樣的條件下,許多限制和控制風險的努力轉化成了更大的不確定性和危險。”［11］二是風險包含了工業社會和后工業社會的技術風險。吉登斯指出：“環境破壞現在受到了廣泛的關注，而且在世界范圍內也成了政府工作的焦點，為了避免嚴重而不可逆轉的破壞，人們不得不面對的，不只是技術的外部影響，而且也包括無限制的科技發展的邏輯。”［10］

（二）法治的既有困境是法治評估的內在要求

法律漏洞需要對法治進行全面評估。一是法律的不合目的性。法律的普遍性是指法律的適用對象具有普遍性而非特殊性，能夠適用于一般情況的法律是正義的法律，只能夠適用于個別情況、特殊情況的法律會產生法律的不公，不能實現公平正義的法律是惡法。法律的不合目的性正是指創造出來的法律只能夠適用于特殊情況而違背法律自身的目標產生的非正義結果。二是法律的不周延性。法律制定的過程，是指對社會客觀實際情況從感知到認識的過程。只有當社會現實中存在著事實情況需要法律規范來進行規范、調整的時候，法律才有可能、也才有必要被制定出來。法律，不可能規定社會中虛無的事物，更不可能是主觀創造出來的，而是從具體的現實生活中抽象出來的。更重要的是，制定法律的本來目的在于調整今后所發生的行為，法律一般是不具有溯及既往的效力。三是法律的滯后性。法律的滯后性也指立法滯后性，是指制定出來的法律與社會現實存在著一定的脫節現象，不能夠滿足社會發展的需求。四是法律規范的模糊性。法律需要依據語言文字進行表述，而語言文字本身就具有一定的歧義性和有限性。所以，某一個詞或者同一句話用于不同的語境中或者由于讀者身份的差異而可能會出現不同涵義的理解。在開放的文本中，諸如此類需要法律的制定者或使用者進行合理運用、判斷的詞有很多，如“可”“應當”等。針對這種現象，美國的現實主義法學派代表弗蘭克也曾指出：“在很大程度上，法律過去是、現在是、將來永遠是模糊和多樣化的。”［12］（P296）

（三）信息技術為法治評估提供了技術手段

隨著信息技術的不斷發展，21世紀已經被標識為大數據時代，大數據時代已經影響到了政治、經濟、文化的諸多方面，“大數據是人們獲得新的認知、創造新的價值的源泉；大數據已經撼動了世界的方方面面，從商業科技到醫療、政府、教育、經濟、人文以及社會的其他各個領域”［13］（P15）。無疑大數據必然對于法學研究與國家治理、法治評估的理論和實踐產生若干重大的影響，海量的信息讓法治評價數據化、直觀化、可測化成為可能。大數據時代法治進程中的各種形態都可以通過數據化形式予以記錄、檢索和挖掘，大數據時代背景下的數據化與傳統背景下的數字化是有本質區別的。在該背景下，法治發生過程中的各類數據皆可以成為研究和測評的對象，立法過程中社會個體、組織、群體、階層等對于立法的需求、意見和建議可通過大數據時代的技術手段予以呈現，該數據通過數據挖掘和整理能成為促進立法優化的重要手段，進一步體現信息時代立法大眾化的優勢。

（四）法治評估使得精確治理和科學決策成為可能

政府規模擴張和公共資源浪費，使得行政管理、決策的科學和效率成為重要的命題，這是公共行政興起的重要背景，有的學者指出公共行政是公法的細述和進行系統執行的活動。［14］羅森布魯姆的“三途徑”說在西方公共行政學界被譽為經典，其將公共行政界分為管理途徑、政治途徑和法律途徑，其中管理途徑的價值訴求是效率、效能和經濟（3E），認知模式是理性—科學主義；政治途徑的價值訴求是行政行為的代表性、回應性和責任性，認知模式則為協議、民意和政治爭辯；法律途徑的價值訴求則是憲法的誠實和公正、正當法律程序、實質權利、平等保護、公平，認知模式是歸納性案例分析、演繹式的法律分析、反復辯論程序等。［15］（P40-41）

公共行政的發展必須要求行政與管理學的結合，我們可以從兩個角度認識法治評估對于公共行政發展的有效建構作用。一方面，法治評估有助于實現決策的科學化。有的學者指出把決策程序分為四個階段，它們分別是探查環境、尋求決策條件的情報活動階段；創造、制定和分析行政方案的設計活動階段；從方案中選出一條特別行動方案的抉擇活動階段；對過去的抉擇進行評估審查活動階段。［16］（P34）法治評估首要就是要明確對于特定評估對象的評估目的，或者是塑造性評估或者是總結性評估等，并依據此制定有針對性的評估方案。另一方面，法治評估有助于公共行政的行政效能提高。對于公共行政的效能可以設置若干詳細的評估指標和觀測點，達成對公共行政過程的評估和結果的評估，公共行政過程控制中可以設定機構的職責任務、依法行政水平、政令暢通等考核指標；公共行政效能可以用“成本—效率”的基本分析手段評估行政過程資源投入產出效果。

三、法治評估的類型劃分

法治評估體系主要是在法治評估的理論研究和實踐中反映的法治評估的具體形態，按照評價的內容構成和復雜程度不同，可以包含：指標觀測導向的法治評估、影響評價導向的法治評估、風險評價導向的法治評估。這三類評價的內涵明確及評估方法的優化，有助于法治評估整體水準的提升。

(一)指標觀測導向的法治評估

指標觀測導向的法治評估是評估的具體實踐過程中，以特定的法治現象為評價對象，通過設定具體的指標和觀測點，以及權重化的技術手段進行具體量化，并以量化的結果對法治特定層面水平進行數值化的反映。評估的結果要為項目改進提供指導性信息，如果評估的主要目的就是幫助項目運作得更好，那么這樣的評估就是塑造性評估。塑造性評估結果所針對的受眾，主要是項目策劃者(在項目策劃階段)或項目管理者、監察委員會或對優化項目績效感興趣的投資者。這些人所提供的信息與對項目的需求程度、項目概念和設計、操作化、結果或效率等相關。［1］（P6-39）從指標觀測導向的法治評估的研究和實踐在現階段表現出了如下的一些特點。

第一，法治評估的政治導向和行政自覺相結合的特點。2010年國務院正式頒布的《關于加強法治政府建設的意見》，以法律文件的形式正式確認了法治評估在依法行政中的地位和重要作用，該意見先后在規范行政決策程序、完善行政決策風險評估機制、規范行政執法行為等三方面強調法治評估對于依法行政的作用和要求。自國務院頒布該意見之后，各級政府部門研制并發布有關法治政府評估的指標體系，并紛紛推進法治政府評估的實踐，將意見的政治導向轉化成依法行政過程中的自覺行為。

第二，初步建立起了法治政府的考核指標體系，并體現出地域的不同特征。通過對于已公布的法治政府指標體系來看，明確了指標體系中的一級指標、二級指標或觀測點，例如湖北省將“法治政府”分解為8個大項、35個中項、160個小項，深圳將“法治政府”分解為12個大項、44個子項、225個細項，杭州余杭區將“法治余杭”量化評估體系將法治分解為9個大項、27個子項、77個細項。但作為量化依據法治標準的指標的含義的明確程度、可信度還有待進一步加強，指標權重的賦值的科學性有待進一步完善。

（二）影響評價導向的法治評估

影響評價導向的法治評估是評估的具體實踐過程中，以特定的法治發生影響為評價對象，通過具體的評估測量手段，探索性發現法治對于法治系統之外政策、經濟和環境等的評估。影響評價導向的法治評估與指數評價導向的法治評估表現出了一定的區別，主要體現在以下方面。

第一，評估的范圍不同。后者側重于從法治系統內部的法治行為、過程及運行機制等方面進行評估，而前者側重于以法治運行對法治系統之外的政策、經濟、環境等進行評估。

第二，評估的功能不同。后者主要是對于法治發生的整體水平和法治狀態進行評價，其重點關注立法、執法和司法領域的合法性問題及其水平，在行政執法的某些層面也關注一定的合理性問題；前者主要關注的評價對法治系統外經濟、環境等影響，從而對法治系統內部的具體制度要素進行相關的調整和配置。

第三，評估的直接性和難易程度不同。后者在評估過程中主要涉及與法治直接相關的要素，諸如立法的合法性、執法水平等內容，這些指標反映法治具體構成要素，在測評過程中，指標取樣過程具有直接性的特點，因此難度相較影響評價導向的法治評估而言較低。

影響評價導向的法治評估在現有的研究中主要表現為立法后評估研究，在影響評價導向的法治評估考量中的立法后評估應該是狹義上的立法后評估，即對于立法后的政策、經濟和環境的影響評估。影響評價導向的法治評估的典型的代表是立法后的政策、經濟和環境評估，關于該方面的實踐最早興起于美國。20世紀60年代，美國國會通過立法加以規定：“行政部門提交的法律草案，須同時提出立法論證報告，且經過成本收益比較分析程序并由聯邦預算局審核，方可提交國會通過。”［17］（P84）立法后評估的產生是在20世紀70年代，1976年，美國科羅拉多州通過了第一個“日落法”，該法律對一項計劃或一個規章規定一個日期，到了這個日期，該計劃或規章除非再次得到批準，否則就此失效，從而迫使政府部門定期對其活動和規章的結果進行評價。［18］繼美國之后，加拿大、澳大利亞、韓國、日本等國家相繼出臺了《日落法》或在某部門法中規定了“日落條款”。即在法律中規定了法律實施的自動到期日條款，在法律規定的有效期限屆滿之前，啟動法律績效評估，以決定是否繼續沿用該法律。［19］（P3）

（三）風險評價導向的法治評估

風險評價導向的法治評估與指標觀測導向的法治評估表現了相應的區別，主要體現在風險評價導向的法治評估主要通過指標和指標權重的設定，形成有關于特定法治領域的風險等級，以此形成對于法治領域的不確定性的風險進行有效管理的評估模式，在一定意義上說風險評價導向的法治評估實質意義上是不確性的風險管理。風險評價導向的法治評估其主要是通過調查問卷、實地走訪或專家的頭腦風暴法擬定的風險評估的指標體系，構造判斷矩陣，從層次結構模型的第2層開始，對從屬于(或影響)上一層每個因素的同一層諸因素，用成對比較法和1—9比較尺度構造成對比矩陣，直到最下層，判斷矩陣的構造是定性問題轉換為定量問題的過程，采用德爾菲法確定判斷矩陣。計算權向量并做一致性檢驗。對于每一個成對比較陣計算最大特征根及對應特征向量，利用一致性指標、隨機一致性指標和一致性比率做一致性檢驗。若檢驗通過，特征向量(歸一化后)即為權向量：若不通過，需重新構造成對比較陣。風險導向的法治評估可以與社會規制和調控的風險點相聯系，通過風險識別、風險分析和風險評價等評估過程管理，實現社會穩定風險評估、重大行政決策風險評估、食品衛生安全風險評估、社區和公共場所安全風險評估、環境影響風險評估等目標的實現。

總之，法治評估基本范疇的確定有助于理論研究回應法治元命題和確立法治評估的基本問題閾，法治評估基本內涵和內在價值以論證法治評估的核心內容和何以必要的問題，指標觀測導向、影響評價導向、風險評價導向等為實踐所表現的法治評估的具體類型，法治評估的長足進步將取決于實踐案例的充分檢討和科學的評估、評價類的方法的有效運用。

注釋：

①以“法治評估”在“中國知網”進行全文精確檢索可知：2002年出現法治評估的前身（依法治市）工作評估及其研究；2003—2007年對法治評估的研究基本處于停滯狀態，只有零星的文章發表，所涉內容也停留在對法治城市的思考上；2007年開始興起了對于法治指數的研究，特別是在余杭區開始了對于法治指數的實踐和系統研究；2008—2010年的研究成果，也多以余杭區的法治實踐為素材，這一階段可以視為法治評估的發展階段。法治評估真正成為研究熱點是在2012年以后，這一時期的研究不再局限于法治指數，而是擴充到法治評估體系、評估方法、風險評估等領域，代表性成果如董皞《美國司法改革評價指標體系介評》（《國家檢察官學院學報》2015年第2期）、錢弘道《法治評估模式辨異》（《法學研究》2015年第6期）、孟濤《論法治評估的三種類型——法治評估的一個比較視角》（《法學家》2015年第3期）、朱景文《論法治評估的類型化》（《中國社會科學》2015年第7期）。

②聯合國開發計劃署治理指標項目、世界銀行的世界治理指標、國家政策與制度評估、治理與反腐敗診斷調查、經濟合作發展組織的Metagora項目等政府治理績效內容也多有與法治評估相關的內容。具體參見俞可平《國家治理評估——中國與世界》（中央編譯出版社2009年版）。

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