公共政策視角下“國培計劃”的愿景、變遷及其特征分析

程明喜，馬云鵬

（東北師范大學教育學部，吉林 長春 130022）

公共政策是以政府為代表的公共權力機構針對社會公共問題的解決，通過民主政治程序制定和執行的行動方針和行為準則。[1]制定和執行公共政策的主體是公共權力機構。公共政策是一定歷史條件下的產物，是價值選擇的結果。政策的本質屬性是政策制定者價值取向的政治性表達。[2]2010年由教育部、財政部決定施行的“中小學教師國家級培訓計劃”（簡稱“國培計劃”）具有公共政策的三個重要特性：公共性、問題性和動態過程性。運用公共政策視角分析“國培計劃”，能夠在很大程度上闡釋政策變遷和未來走向。同時，通過對政策的總體目標、價值取向、政策變遷、政策特征與調整趨勢的分析，提升培訓實施主體對“國培計劃”政策的認知，避免因政策理解上的偏差導致的培訓實施上的誤區。

一、“國培計劃”的政策愿景

（一）“國培計劃”的政策目標

“國培計劃”是新中國成立以來由國家主導的最大規模的以中小學、幼兒園教師為主要對象的培訓工程。由于“國培計劃”具有覆蓋范圍廣、對象規模大、項目類別多、持續時間長、參與主體多元等特點，使得該計劃的推進必然成為一個基于預定目標的不斷發現問題、解決問題和自我完善的過程。國家有關部門作為“國培計劃”政策制定與執行的公共權力機構，必然要通過政策調整、標準制定和工作路線圖規劃等舉措，為“國培計劃”順利推進做頂層設計、宏觀調控與過程指導。

“國培計劃”施行的政策文本依據主要有《教育部財政部關于實施“中小學教師國家級培訓計劃”的通知》（教師〔2010〕4 號）〔以下簡稱《通知》（2010）〕和做好年度“國培計劃”實施工作的系列通知以及相關標準、意見等。分析如上政策文本發現，“國培計劃”政策目標主要體現為以下四方面：首先，體現為“促進教師專業發展、提升教師隊伍質量”。這一政策總目標統領并貫穿“國培計劃”各政策文本，表明了“國培計劃”政策制定主體的立場和方向，也表明了教師培訓的宗旨。其次，體現為對全國范圍內開展教師全員培訓的“示范引領”。通過骨干教師培養、培訓模式創新和培訓師資的培養，實現培養“種子”、搭建“模子”和探索“路子”，為全國范圍內的中小學教師培訓提供經驗與支持，為“省培”“市培”“縣區級培訓”和“校本培訓”做出示范。再次，體現為“雪中送炭”。“國培計劃”以支持我國中西部23個省份農村教師培訓為重點，助力農村教師專業能力提升，體現了政策目標對農村教育、農村教師的傾斜。最后，體現為“促進改革”，主要包括兩個層面：第一，促進教師教育改革，推動高等師范院校面向基礎教育，服務基礎教育；第二，通過教師專業能力提升，促進與深化基礎教育課程教學改革。

（二）“國培計劃”的政策取向

“價值取向直接影響甚至決定著公共政策的性質、方向、合法性、有效性和社會公正的程度。因此，價值標準和取向的確認和選擇是公共政策的決定性因素之一。”[3]在公共政策學中，以效率為追求目標的功利主義原則與公平原則是現代公共政策最基本的兩種價值選擇。[4]“國培計劃”相關政策文本作為規定、指導、管理與評估教師培訓活動的公共政策，從政策取向而言具有價值上的合理性：總體上，政策的導向是保障每個農村教師都有機會接受專業的教師培訓并得到專業發展的機會。具體在“國培計劃”政策文本分析中，發現從政策導向、培訓目標、培訓過程、培訓課程等四方面凸顯價值標準與取向，體現教師培訓的“國家意志”。

1.政策導向：促進教育公平取向

政策的制定與實施是利益再分配、再平衡的過程；政策實施成效中最常見的評價方法包括弱者優先受益評價。“國培計劃”政策導向就是要明確“國培計劃”政策以誰的利益為取向，要表達的是國家立場，是現階段國家在對東部與西部、城市與農村、骨干與普通教師培訓對象群體綜合考慮后做出的價值排序。目前，我國農村教師群體參與政策討論、維護自身利益的意識與能力較低，他們更多的時候是公共政策的坐等者和消費者。客觀上說，教師的教育不公平感主要體現在我國教育政策的區別對待上，特別是區別對待城鄉、地區和階層，實行城市偏向、東部偏向、精英偏向的教育政策。“國培計劃”第一份通知文件就表明了政策導向：“中央實施‘國培計劃’旨在發揮示范引領、‘雪中送炭’和促進改革的作用”。培訓政策對象主要是我國中西部23個省份的農村中小學幼兒園校長和教師。“國培計劃”面向、聚焦、重點傾斜農村教師的政策導向，是新時期國家倡導教育公平背景下做出的有意的、正確的選擇。對農村教師來說，從“起點處的培訓機會獲得”到“過程中的培訓質量”再到“終點的教師能力提升與專業發展”，在“國培計劃”促進教育公平取向下，將農村教師放到了教師培訓的正中央。

2.培訓目標：專業發展取向

教師專業發展是教師作為專業人員通過接受專業訓練和自主學習，在專業知識和技能、專業精神和操守等方面獲得不斷更新和完善的過程。分析“國培計劃”政策文本發現，“國培計劃”政策對教師專業發展的觀照體現在以下三方面：第一，遵循教師專業成長規律和成人學習規律，按照學段、學科研制各種標準；依據崗位角色和教師專業發展階段，分設培訓項目、設計課程方案，選擇培訓模式與方式，凸顯培訓的專業性。第二，強調教師專業發展自覺與自為，通過培訓模式與方式的創新，喚醒教師專業發展的主體意識，鼓勵教師主體參與，形成教師基于崗位需求與個人專業發展需求的混合式學習方式。第三，在專業知識、專業能力與專業情意框架下，強調基于技能訓練的教學能力提高以及教學情意的提升，進而實現專業結構的更新與完善，達到促進教師專業發展的目的。

簡而言之，《水滸傳》批評本中不乏佳作，然見微知著，統領全局者卻屈指可數。前有金圣嘆才子書，今有鮑鵬山批評本，對于試圖接觸《水滸傳》的讀者來說，此二者不可不讀。然金圣嘆之文字與今相隔三百余年，初讀者不免隔閡。或有新人，需尋得一路徑，鮑鵬山批評本當真是不二之選。

3.培訓過程：專業標準取向

教師培訓是一項專業性極強的工作，中小學教師培訓政策需要關注如何通過實現專業化的培訓而為教師提供有效的、可持續的學習服務與學習支持，進而達到解決問題、提升能力、改善素質的目的。[5]現實情況是：“教師培訓研究很薄弱，導致為教師培訓工作提供的教師培訓知識欠缺；教師培訓的專業化水平亟須提高……”[6]。教師培訓的理想與現實的矛盾，加速了教師培訓專業化進程，國家通過政策文件的印發，特別是培訓相關標準的研制與施行，規范、指導“國培計劃”的實施。2012年，教育部相繼印發《教師專業標準》（含幼兒園、小學、初中），對合格的中小學幼兒園教師應具備的專業素質提出了基本要求，為教師培訓培養怎樣的教師做了具體的規定；同年研制的《“國培計劃”課程標準（試行）》為課程設計與方案研制提供了重要依據。2017年11月，教育部辦公廳又印發了《中小學幼兒園教師培訓課程指導標準》（包括義務教育語文、數學和化學三個學科）（以下簡稱《指導標準》）。《指導標準》從師德修養、學科教學、班級管理、學習與發展四個維度建立完善標準體系，規范和指導分類、分科、分層實施“國培計劃”和五年一周期的教師全員培訓工作。

4.培訓課程：實踐取向

教師培訓是以向教師提供課程的方式來實現教師從觀念到行為的改變的。教師培訓課程“只有著眼于有價值的現實問題及問題的解決，才能夠有效地滿足參訓教師的培訓需求，才能夠促使參訓教師培訓后行為的發生與改變，才能夠真正地促進教師的專業成長”[7]。進一步，只有讓教師置身熟悉的教學情境，將舍恩（Donald A.Schon）提出的“在行動中反思（reflective in action）”和“對行動的反思（reflective on action）”[8]這一理念貫穿于課程實施的全過程，才能真正培養“反思性實踐者”。“國培計劃”政策突出強調以實踐為取向，以問題為中心，以案例為載體，基于真實教學現場開展教師培訓。強調教師在實踐觀摩與教學實操中喚醒經驗、激活思維與行為改進，促進教學實踐力與反思力的提升。

二、“國培計劃”的政策變遷邏輯

“國培計劃”政策的制定與調整，是國家有關權力機構思想、意志、價值觀念的動態反映；是在“國培計劃”政策執行過程中，參與主體多方互動的結果；也是政策的“自上而下”和實踐的“自下而上”雙向互動的結果。政策調整過程，有主動的政策自身調節，也有被動地回應實踐之需。要對“國培計劃”政策的變遷邏輯有一個宏觀的了解，就要厘清“國培計劃”政策制定與實施的過程；清晰政策制定與調整的內容；考察政策調整與變遷的動因。

從2010年起至2017年末，以標志性政策文件發布為依據，可將“國培計劃”實施劃為四個階段，四階段的相關政策多向兼顧、前后銜接、互為補充，作為政策系統，在“國培計劃”施行中發揮了整體功能。

（一）“國培計劃”啟動與定位期（2010—2011年）——政策定位與框架搭建

2010年6月，《通知》（2010）作為首份下發的“國培計劃”文件，對“國培計劃”實施的背景、目的、任務、重點等進行了詳盡說明，從精心籌劃、精心組織，創新模式、務求實效，競爭擇優、確保質量，整合力量、共享資源四個方面對“國培計劃”的實施做了總體要求和部署，同時也對“國培計劃”培訓項目的組織管理進行了明確規定。[9]2011年6月，《教育部辦公廳財政部辦公廳關于做好2011年“中小學教師國家級培訓計劃”實施工作的通知》（教師廳[2011]2號）印發，延續了《通知》（2010）的基本文件精神與內容。2011年9月，《教育部財政部關于實施幼兒教師國家級培訓計劃的通知》（教師〔2011〕5號）發布，至此，“國培計劃”三大類項目包括“示范性項目、中西部項目和幼師國培項目”基本確定。

這一時期的系列《通知》文件作為“國培計劃”實施的主要政策依據和行動指南，闡明的是“國培計劃”為了誰、做什么、怎么做、誰來做、做得怎么樣的系列問題。其重點在于項目的整體規劃和實施方案的精心研制，起到了為“國培計劃”定向、定位、定時、定量、定規的作用。為接下來“國培計劃”系列政策的制定與調整奠定了基礎框架。

（二）“國培計劃”規范與調試期（2012—2013年）——政策強化與調整

2012—2013年，在三個《教師專業標準》和《“國培計劃”課程標準（試行）》以及《意見》的規范下，“國培計劃”得以在啟動兩年后，及時總結成績與不足，針對項目運行中的問題，及時規范與調試，對“國培計劃”健康推進起到了強化與鞏固的作用。

（三）“國培計劃”穩定與發展期（2014年）——政策平穩運行與深化改革

“國培計劃”經過2010—2013四年兩個階段的運行，項目類別與子項目設置框架基本穩定；培訓目標與任務、培訓內容與方式、培訓管理與評估要求基本得到認同；培訓院校機構、培訓團隊、培訓課程資源、培訓體系初見規模。2014年“國培計劃”在延續成形經驗的基礎上，深入執行《意見》，深化培訓模式與方式改革，并適當增加新的培訓項目。對這一階段核心的政策文件是《通知》（2014）（教師廳〔2014〕1號），分析發現，2014年“國培計劃”示范性項目由上一年度的8個子項目增加至12個，12個項目歸為四大類，每一類都有一個創新點。如第一類為綜合改革項目，提出“跨年度、分階段連續遞進式培訓”；第二類為緊缺領域教師培訓，在原有的體育、美育、特殊教育培訓基礎上，增加了優秀傳統文化教育培訓；第三類為教師網絡研修，設置工作坊高端研修，試圖構建網絡環境下學習型教師團隊，為骨干教師常態化培訓做出積極探索；第四類為培訓能力提升項目，努力構建基于能力測評的教師培訓模式。

（四）“國培計劃”改革與轉向期（2015年至今）——政策轉向與新的運行

“國培計劃”經過了2010—2014年一個五年周期的運行，在提高農村中小學教師整體素質，保障基礎教育課程改革，深化素質教育實施，尤其是創新我國中小學教師培訓模式等方面取得的經驗，是進一步實施“國培計劃”促進教育各項事業發展的寶貴財富。

2015年6月，《國務院辦公廳關于印發鄉村教師支持計劃（2015—2020年）的通知》（國辦發〔2015〕43號）（簡稱《鄉村教師支持計劃》）發布，成為“國培計劃”轉向的重要政策導向依據。為落實《鄉村教師支持計劃》并繼續推行“國培計劃”走向深入，從2015年起，相繼印發了多份重要的“國培計劃”政策文件，其中《教育部財政部關于改革實施中小學幼兒園教師國家級培訓計劃的通知》（教師〔2015〕10號）是“國培計劃”轉向并進入新階段的標志性文件。同時，2015—2017年的三份年度培訓《通知》和2016年1月印發系列《培訓指南》指導轉向后“國培計劃”各類項目的規范實施。

2015年至今，轉向后的“國培計劃”培訓重心下移，重點聚焦鄉村，全力支持中西部鄉村教師、校長培訓。培訓主體下移，縣區級教師培訓機構加入到培訓隊伍中來；縣區級名師團隊打造成為培訓的重點，構建縣區級教師專業發展支持服務體系成為重要的培訓目標。

“國培計劃”運行的過程中，若干政策文件，在政策總目標的統領下，形成一個政策系統，不同階段的政策調整總體呈現出整體性、階段性、延續性和穩定性，在一定程度上體現了“國培計劃”政策價值取向的動態平衡。

三、“國培計劃”的政策特征

“國培計劃”實施以來，以年度《通知》文本為政策主線，宏觀調控著計劃實施，通過政策內容的調整，注入新的培訓理念，體現新的培訓側重，其政策調整特點及培訓趨勢明顯。

（一）在項目設置上，分層分類同步推進，在項目調整中體現不同時期的培訓任務與重點

“國培計劃”先后設置“示范性項目”“中西部項目”和“幼師國培項目”。三大類項目延續至2017年保持不變，子項目根據需要適當調整。從三大類項目的關系看，“示范性項目”通過骨干教師的培養、培訓課程資源的開發、培訓模式方式的嘗試與創新為其他兩個項目的實施做出示范并提供支持。“中西部項目”和“幼師國培項目”具有普惠性質，旨在幫助中小學幼兒教師解決教學中實際問題，提高教育教學能力和專業水平。“示范性項目”中除中小學骨干教師培訓、骨干教師遠程培訓、班主任骨干培訓和緊缺薄弱學科骨干培訓等幾個子項目相對穩定外，很多項目設置具有短期階段補償性，如高中課程改革遠程培訓、免費師范畢業生培訓、優秀傳統文化教育骨干教師培訓、信息技術骨干培訓者專項培訓等。

分層分類設置相對穩定的培訓項目，且不同類別項目有不同的培訓定位，充分體現了“國培計劃”政策的頂層設計的系統構思，有效地指導各省完成項目規劃設計與項目過程監管，有效地指導各培訓項目承擔院校和機構制訂方案并組織培訓，確保“國培計劃”大規模的有序推進。

（二）在目標定位上，宏觀微觀分層確定，在目標設計時體現長期目標與短期目標的統一

宏觀上，國家實施“國培計劃”旨在發揮示范引領、“雪中送炭”和促進改革的作用。通過培訓促進教師專業發展，整體提升教師隊伍素質。微觀目標主要指各大類和各子項目對教師改變做出的預期。示范性項目目標與中西部和幼師“國培”項目目標要求具有層次性。如示范性項目目標定位是“提高教師教育教學能力和專業水平”，具體項目目標表述主要有以下幾種：“提高培訓教學和組織管理能力，提升教師培訓專業水平”“提升教學能力、研究能力和創新能力”“提升教師專項技能和培訓能力”。中西部項目和幼師“國培”項目目標定位是“提高課堂教學能力”，具體表述還有：“將新課程理念和要求落實到教育教學中的能力”和“基本技能與專項技能”。

“國培計劃”政策，做到了宏觀目標與微觀目標相統一，長遠目標與短期目標相一致，使“國培計劃”各項目形成了完整的培訓目標體系，確保目標對項目的統領。

（三）在內容選擇上，應然實然因需而用，基于標準、側重實踐、模塊化課程是基本樣態

《通知》（2012）首次在內容的選擇上做出要求，強調基于培訓需求調研，強調培訓內容的針對性與實效性。同時，提出“按照教育部制定的‘國培計劃’標準，優化課程設置，采用模塊化課程設計，優選培訓案例，增強培訓內容的針對性和實效性”。其中“‘中西部項目’要求圍繞新修訂的義務教育學科課程標準，針對農村教師在課程改革中面臨的主要問題進行有針對性培訓”。體現了培訓既滿足教師的實然需求，又引領教師的應然需求。《通知》（2013）提出“進一步加大實踐性培訓比重，切實提高教師教學技能”。在培訓內容選擇上，提出“以提升教師教學技能為中心，以典型案例為載體，合理確定課程內容，開展主題式培訓，實踐性課程原則上不少于50%”。《通知》（2015）提出“科學診斷教師培訓需求，分類、分科、分層設計遞進式培訓課程，以提升教師教學能力為重點，開展主題鮮明的培訓。”《通知》（2016）提出“深入推進互聯網+”“根據不同層次鄉村教師的需求，建立培訓需求‘菜單’”。《通知》（2017）提出“要注重中華優秀傳統文化教育，培養‘四有’好老師，要進一步加大培訓者培訓技能培訓力度”，對培訓類課程以及跟崗培訓時長做出了要求。

“國培計劃”政策對培訓內容選擇的規定性表述，避免了課程設計與開發時的隨意性，體現了國家教師培訓的實踐性導向。在這一導向下，“國培計劃”在課程內容結構上逐漸解決了課程結構單一、課程內容拼盤、內容間缺少邏輯等問題。

（四）在模式方式上，線上線下多元混合，重問題中心、案例載體、主體參與、情境體驗

培訓模式與方式上，2013年，教育部發布了《意見》，《意見》和《通知》（2013）相繼提出 “強化基于教學現場、走進真實課堂的培訓環節”“通過現場診斷和案例教學解決實際問題”“采取跟崗培訓和情境體驗改進教學行為”，并進一步提出“強化培訓自主性，強化學員互動參與”，特別強調營造網絡學習環境，推動教師終身學習，使教師形成“網上和網下研修結合、虛擬學習和教學實踐結合的混合學習”。多元混合培訓與學習方式從提出起其要求一直延續至今。“國培計劃”政策對培訓模式與方式創新的要求，明確了基于現場、主體參與，情境體驗、線上線下結合的混合式研修方式，改變了傳統的以“專題講座+案例分析”為主要方式的培訓面貌，助推了教師多元混合式學習方式的形成。

四、總結與展望

對“國培計劃”政策愿景、取向和特征做歷史研究，從本質上來講，就是理解過去，認識現在，把握未來。為此，回顧“國培計劃”政策演進過程，揭示政策整體價值取向有重大的現實意義。2018年1月，《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》發布，在教師隊伍建設方面，從戰略意義上提出了“強師興國”、在指導思想上要求“遵循教育規律和教師成長發展規律”、在教師全員培訓方面又進一步明確了“促進教師終身學習和專業發展”的目標和“緊密結合教育教學一線實際，組織高質量培訓”的要求。在新的歷史時期，展望“國培計劃”的推進，它必將在終身教育理念、信息技術和教師專業化深入發展的大背景下，針對“國培計劃”實施中存在的培訓需求缺失、培訓內容結構不合理、培訓模式不完善、培訓師資專業水平亟待提高和管理體制滯后等問題，通過“國培計劃”政策的宏觀調控和微觀指導，在教師培訓“社會公平取向、標準取向、專業發展取向和實踐取向”之主流思想下，通過項目規劃與管理、課程設計與開發、教學實施與評價，使“國培計劃”規范、有序地實施，引領教師全員培訓，促進教師專業發展。▲