美國農業災害援助體系啟示

文/王世群 李文明

美國農業災害援助體系啟示

文/王世群 李文明

“美國經過多年實踐已形成較為完善、合理的農業災害援助體系，建立了以農業保險項目為主導、自然災害援助項目為補充的農業災害援助體系。”

農業生產經營面臨著自然災害與市場價格波動的雙重風險。為穩定農村經濟，降低農業經營風險，減輕不利天氣、病蟲害等自然災害對農業造成的損失，需要政府作出相應的制度安排。美國是農業災害援助的先行者，經過多年實踐已形成較為完善、合理的農業災害援助體系，建立了以農業保險項目為主導、自然災害援助項目為補充的農業災害援助體系，從價格和產量損失等方面降低農場主農業經營風險。

農業保險力保不虧

美國的農業保險項目，早期以規避自然災害、承保農作物產量損失為主，種類比較單一。20世紀90年代中期以后，隨著金融創新加快，農業保險產品日益增多。

新的險種不僅包括在原有產量險基礎上有所創新的保險，如集團風險計劃、美元計劃等，也出現了既保產量損失又保價格損失的收入類保險，如農作物收益保險、收益保證等。農作物收益保險所承保的收入水平是農場主所選擇的保障程度、個人歷史平均產量和基本市場價格（或收獲市場價格）三者乘積。當農場主的實際收益低于所承保的收入水平時，保險公司負責賠償其差額部分。農作物收益保證項目與農作物收益保險比較類似，主要差異在于，收益保證項目承保農作物的范圍更寬，農作物收益保險限定了收獲市場價格與基本市場價格之間的差額，而收益保證項目沒有。

此外，廣受美國農民歡迎的險種還有巨災險和歷史實際產量險。巨災險提供最低程度的風險保障，農場主只需支付一定的管理費即可參與該項目。當農作物實際產量低于歷史平均產量的50%，農場主將獲得農作物平均產量50%與市場預測價格55%二者乘積水平的賠償，即巨災險提供50／55風險水平的保障。歷史實際產量險是農場主為追求更高的風險保障水平而購買的，其最高投保產量可達到平均產量的85%，投保價格可為風險管理局公布的市場預測價格的100%。

在美國，為農業生產投保的通常做法是，在某一地區農場主的要求下，負責宏觀管理農業保險項目的風險管理局首先在該地區進行農業保險項目試點，在獲取足夠多的經驗與數據后再推廣開來。為鼓勵農場主積極投保，農業部給予一定的保費補貼。從整體來看，農業保費補貼比重較大，約占保費總額的60%。從實際投保情況來看，農業保險集中在玉米、棉花、大豆與小麥這四種基本農作物。2008年這四種農作物的投保面積占種植面積的比例分別為：81%、95%、81%與77%。

災害援助項目促恢復

除了農業保險項目外，美國聯邦政府也通過一系列自然災害援助項目援助遭受自然災害并造成損失的農場主，幫助其災后恢復生產、生活。

非保險農作物災害援助項目是在1994年聯邦農業保險改革法授權下出臺的，是一個永久性項目。它為農業保險項目之外的農作物提供最低程度的風險保障，其項目覆蓋蘑菇、花卉、苗圃、圣誕樹、草皮、水產品以及人參等農作物。該項目與巨災險類似，只需交納一定的管理費即可參與。一旦由于自然災害原因導致農作物的損失超過50%或者播種面積減少超過35%，參加該項目的農場主將獲得災害賠償。

緊急貸款項目。聯邦政府通過緊急貸款項目為遭受自然災害的農場主提供緊急資金，援助其災后重建。為獲得該項目的支持，通常需要滿足以下條件：第一，農場主所在的縣被總統或者農業部長宣布為受災地區。第二，農作物（或者畜產品，實物資產等）損失超過30%。第三，家庭農場主，且有較豐富的農業生產經驗。第四，不能獲得商業貸款，但有償貸的能力。

補充收入援助項目。該項目為遭受自然災害的農場主提供補充性收入援助。在該項目下，農場主可以獲得實際收入與承保收入之差的60%的支付。

體系之效

經過多年的政策實踐，美國聯邦政府主導的農業災害援助政策體系，取得了一些績效。

首先是穩定了農村經濟。近年來，聯邦政府已經將農業政策的重點轉向對農場主的收入支持。農場主通過參加農業保險項目、反周期支付項目、平均收益支付項目等，收入穩定性大大增加，抵御自然風險與市場價格波動風險的能力明顯增強。農業災害援助政策體系成為美國農村經濟安全網的重要組成部分。

其次實現了國民收入的再分配。農業災害援助項目成為聯邦政府國民收入再分配的重要手段。以農業保險項目為例，1981－2007年的27年間該項目的總支出超過400億美元，這其中很大一部分都轉化為對農場主的補貼。

第三，抵減了其他農場項目收益。由于預期收入有保證，參加農業保險項目的農場主往往會擴大再生產。在年景好的時候，農場主甚至會在邊際成本很高但并不適宜耕種的地塊如河灘、荒地等種植農作物。因而，農業保險項目具有增加農作物產量的功效。然而，產量的增加往往會導致農產品價格的下降，這部分抵消其他農場項目的收益。

此外，還降低了社會福利水平。多數研究表明，農業保險需求是缺乏彈性的，其范圍介于0.2～0.9之間。因此，美國聯邦政府為維持農業保險項目的高參與率，不得不背上巨額財政負擔。據美國農業部統計，198l－1994年間農業保費補貼為3.31美元／英畝(1英畝約合0．405hm)，1994－2000年間為10.51美元／英畝，而2000年以后則上升到26美元／英畝。不僅如此，聯邦農業保險項目也部分替代了農場主業已存在的風險管理手段如兼業、多樣化種植等，導致了社會凈福利的減少。

他山之石

中國是自然災害頻發的國家，

農業災害平均損失率在l0%左右。建立合理有效的農業災害救助體系，盡量規避和降低農業災害帶來的損失，是十分必要的。在這方面，美國的做法可為我們制定政策提供一些參考。

應注重農業災害援助體系立法建設。中國至今沒有農業災害援助的專門立法，新修訂的《中華人民共和國保險法》于2009年10月1日執行，但是該法第一百八十六條規定：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。因此，農業保險制度建設的缺失在一定程度上制約了農業保險事業的發展。

政府相關部門應進一步加大對農業災害援助的支持力度。農業災害援助政策本質上是農業補貼制度，是政府對農民的轉移支付。但是從中國的實際來看，當前中國各級政府對農業災害援助的支出還是很有限的，農業災害損失補償率不及6%，不能完全達到補償損失、恢復生產的作用。因此，對于中國政府來講，一方面應當逐步加大對農業災害援助的力度，另一方面也應當更換農業保護方式，將WTO所不允許的黃箱政策（如價格補貼）轉變為WTO所允許的綠箱政策（如自然災害援助、農業保險等）。