鄉村振興戰略下鄉村旅游用地法律問題探究

(成都信息工程大學 管理學院， 四川 成都 610225)

發展鄉村旅游是落實鄉村振興戰略、實現旅游富民惠民的重要內容。2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中，鄉村旅游作為實現鄉村振興戰略的重要舉措寫入中央一號文件。發展鄉村旅游，解決土地問題是關鍵。雖然中央政府和各級政府密集出臺鄉村旅游用地保障等相關政策，但是，由于政府、開發商、村民有著不同的利益訴求，相互之間容易產生分歧，在旅游項目開發與經營過程中出現了違法征地、違法用地、違法占地和違法經營等問題〔1～2〕，造成了不同程度的農村土地浪費，鄉村旅游生態環境被破壞，農村土地市場發展混亂，鄉村旅游用地法律糾紛層出不窮。

隨著國家和各地政府對鄉村旅游用地的支持力度越來越大，各地鄉村旅游形式也在不斷創新，農村土地向鄉村旅游用地流轉是趨勢〔1〕。而只有有效解決土地流轉的法律問題，保障鄉村旅游開發各方利益，提升旅游投資者與當地農民積極性，才能最終促進鄉村旅游健康發展。另外，土地資源是鄉村旅游發展的重要物質載體，而土地是農民最基本的權利，發展鄉村旅游，合法合規流轉鄉村旅游用地，必須最大限度保障農民的土地權益，這也是鄉村振興戰略的根本要義。

一、鄉村旅游用地的屬性

農村集體土地是鄉村旅游發展的土地基礎，對鄉村旅游發展具有重要意義。但是，鄉村旅游用地不同于一般意義上的旅游項目開發用地，它是隨著我國農業產業化發展起來的新興名詞，更大意義上傾向于為一個旅游業專業術語，多見于政府政策文件和旅游產業相關報告等，而不屬于國家法律意義上的概念，相關土地分類國家標準如《土地利用分類》等也沒有對此進行明確區分和界定。因此，我們試圖從農村集體土地法律特征和鄉村旅游土地使用方面進行分析。

首先，鄉村旅游特指依托農村旅游資源開展的旅游服務產業，鄉村旅游項目開發必然涉及農村土地使用問題。而我國農村土地屬于國家或集體所有，農民享有使用權和收益權。我國《土地管理法》明確規定了農村集體土地的內涵和范圍，我國土地所有權分屬國家和集體，國家所有和集體所有構成了我國土地的二元體制。《土地管理法》也明確規定，我國實行土地用途管制制度，規定土地用途分為農用地、建設用地和未利用地，并嚴格限制農用地轉為建設用地。農村集體建設用地是指農村集體所有的非農業建設土地，這里的集體是指鄉(鎮)、村、村民小組等農村集體經濟組織。同時《土地管理法》也對農村集體建設用地作出了規定：農村集體建設用地可以分為宅基地、鄉鎮企業建設用地和鄉(鎮)村公共設施公益事業建設用地。

同時，《土地管理法》規定土地的所有權和使用權可以分離。“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，這里的單位或者個人，可以是本集體經濟組織的成員，也可以是本集體經濟組織以外的單位或個人，但“承包經營土地的單位和個人具有按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務”〔3〕。根據這一規定，農村集體建設用地所有權和使用權也可以進行相應的分離。農村集體建設用地使用權可以由本集體經濟組織成員或非成員的個人或單位使用，可以是自然人、法人或其他非法人組織，在不改變土地用途前提下以非農業建設為目標，對集體所有的土地享有使用權和收益權。我國《物權法》中將農村集體土地使用權納入用益物權。由此可見，我國相關法律對農村集體建設用地的所有權和使用權以及土地使用帶來的權益均有明確規定，農村集體建設用地使用權屬于用益物權范疇。

但是，鄉村旅游用地不僅僅涉及農村集體建設用地問題。根據國家有關政策和全國各地鄉村旅游實踐，鄉村旅游在土地使用上不僅包括建設用地，還包括農用地和未用地。在現有耕地、林地等方式上，發展觀光型旅游，在非農業用地上建設住宿、餐飲、交通等基礎設施，滿足鄉村旅游服務需求〔2〕。2015年，國土部、住建部和國家旅游局聯合下發了《關于支持旅游業發展用地政策的意見》，2017年發改委等14部門聯合發布了《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案》，對鄉村旅游用地問題提供了政策保障和可行方案。但是，由于鄉村旅游實踐方式和用地政策比較分散，各地政策不一，缺乏政策系統性和完整性，鄉村旅游用地仍然很難完全明確界定法律范疇，各地鄉村旅游項目開發與經營仍然存在很多違法用地問題，需要進行系統性的分析。

二、鄉村旅游項目開發中存在的違法用地行為

隨著我國城鄉一體化的發展，城市與鄉村資源開始出現互換，鄉村以土地資源發展旅游業，換取城市資本、管理等要素資源，實現城鄉一體化發展。這既滿足城市人口旅游需求，又符合農村經濟發展需求。而政府政策的大力引導更是為鄉村旅游項目開發帶來了前所未有的熱度。面對可預見的利潤回報，各級政府、旅游開發商和當地農民在市場與政策的驅動下紛紛加入鄉村旅游項目，違法流轉、違法占地、違法用地發展旅游項目，分享項目收益，帶來了嚴重的土地流轉隱患和當地生態環境破壞，土地市場秩序紊亂，利用效率較低，鄉村旅游的土地資源可持續利用問題重重〔4～5〕。

(一)政府的違法行為

土地問題是三農問題的核心，因此，每年政府工作報告和各級政府農村工作重點都與農村土地有關，用好了農村土地，解決好了農村土地問題，意味著農村發展的穩定。政府是土地使用的監督者，也是土地規劃利用的責任者。政府應當制定鄉村旅游用地規劃，并指導實施用地規范，監督用地開發合法性。但是，由于我國鄉村旅游用地的法律規范不健全，在摸索中前進，因此，存在地方政府在鄉村旅游用地規劃與使用中的冒進做法。部分地方政府為了滿足旅游開發用地需求，違法亂用土地征收權，非法買賣土地，通過違法非法手段將旅游資源國有化，侵害土地權益者權利。在這一過程中，地方政府以租代征、非法買賣土地，忽視現有法律法規和政策規定。隨意圈地、征地以擴大鄉村旅游項目規模，以實現鄉村旅游項目土地使用。有些地方政府為了盡快上馬鄉村旅游項目，存在官員尋租現象，通過簡化或篡改土地招投標程序，打鄉村旅游土地政策“擦邊球”，導致農村土地流轉市場秩序混亂。

(二)開發商的違法行為

鄉村旅游作為新興旅游方式，受到旅游者熱捧的同時，開發商同樣看到了巨大商機，眾多旅游開發組織與個人開始涉足鄉村旅游項目。同時，由于我國城鄉二元發展體制的限制，農村地區缺乏旅游項目開發經驗、技術、人才和資金，加之中央政府給予鄉村旅游財政補貼、稅收減免等一系列優惠政策，鼓勵有條件有能力的專業旅游項目開發企業進入鄉村旅游市場，以帶動農村經濟發展，因此政府對鄉村旅游用地審批與監管相對寬松，這給了開發商違法拿地、違法用地的可趁之機。一些開發商以鄉村旅游項目開發的名義偽造資質、編造文件，違法圈地，壓低、拖欠土地補償費，拿地后擅自更改農村集體土地用途，將鄉村旅游用地用作房地產開發，進行商業經營，導致農村耕地、林地減少，土地流失嚴重，破壞了農村原有的生態環境和人文風貌，不利于社會主義新農村建設。也有開發商在原有項目開發用地基礎上，擅自擴大用地范圍或更改項目開發方案，侵占其他土地用途，不利于整體鄉村旅游規劃與區域發展。另外，鄉村旅游開發項目對開發商資質具有較高要求，要有較強的資金實力和抗風險能力〔6〕。但事實上，往往有一些開發商資質與實力不足，一旦發生超預期風險，開發商無力后續開發與經營，導致項目爛尾、土地閑置或形成高價倒賣行為，造成土地資源浪費和土地市場秩序混亂，使得農村土地市場不穩定，進而影響新農村建設的整體推進。

(三)村民的違法行為

土地是我國新農村和城鄉一體化建設中農民最后的資產，農民與土地的關系緊密相連，是他們賴以生存的支撐。隨著鄉村旅游項目的開發，很多農村剩余勞動力開始參與鄉村旅游，或者通過土地流轉將土地轉移出去，獲得征地補償費和項目收益；或者參與旅游服務活動，從事餐飲、住宿、導游服務等項目；還有些農民本身就是旅游項目的提供者，比如農業觀光、農產品采摘、農家樂等形式的鄉村旅游形式。但是，由于農民文化水平有限，法律意識不足，在土地流轉與土地使用中往往違法而不自知。相較于僅僅在鄉村旅游項目中參與就業的普通農民而言，以自家土地和房屋經營農家樂、民宿、旅館和其他娛樂項目的農民，很多人存在未經許可和審批，違法擴建、改建、加蓋房屋與經營場所，并進行商業化經營的違法行為。還有農民與開發商進行耕地、宅基地、自留地流轉，自身權益無法得到有效保障，還容易產生不安全隱患。

三、鄉村旅游開發用地存在的法律問題

(一)土地產權制度存在法律漏洞

第一，所有權主體界定不清。我國關于農村土地的三部主要法律《憲法》《土地管理法》《農村土地承包法》均對農村土地所有權進行了界定，三部法律涉及了不同層次和不同性質的所有權主體，分別是集體經濟組織、村農民集體、村民小組、鄉鎮農民集體經濟組織等，而集體土地經營主體包括村民委員會和鄉鎮農民集體經濟組織等，既有行政主體，也有權利主體，還有村民自治組織〔7〕。行政主體不能作為農村集體土地所有權主體，村民自治組織不具備所有權歸屬資格與權利。因此，我國農村集體土地所有權主體是不明確的，農村集體土地所有權界定不清，也就意味著鄉村旅游開發用地供給方沒有法律意義上的確定性。

第二，征地補償標準不合理。按照《土地管理法》第四十七條規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”但是土地補償費和安置補助費均按照被征收前三年平均產值為基準，征地補償費是六至十倍，而安置補助費是四至六倍，最高不得超過十五倍。同時《物權法》也規定了補償包括被征地農民的社會保障費用，但沒有給出社會保障費用的具體規定。但是問題在于，被征收土地前三年的平均產值能夠代替該土地的實際價值嗎？產值的計算標準又是什么？如果該土地不被征用，未來該土地市場價值出現增值呢？同樣的，按照安置補助費標準，最低四倍，最高十五倍，差值接近三倍，這個數量標準的選擇如何確定？現有土地征用補償標準的法律規定并沒有考慮這些因素，嚴重損害了農民對土地的長遠收益，無法有效保障農民土地權益。

第三，征地范圍與用地范圍的法律界定模糊。根據我國《憲法》規定，國家為了公共利益需要，有權力征收農民的土地。但是對公共利益的界定是什么，因公共利益需要征收的土地是否給農民土地補償，執行什么樣的補償標準卻并沒有給出規定。而《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第四十四條規定“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”，并對審批手續權限作出了規定。那么，鄉村旅游用地是否符合公共利益需要？哪種形式的鄉村旅游用地需要先將土地征為國有？是否需要轉換土地用途呢？如果鄉村旅游用地屬于公共利益，那么土地被國家征收，農民損失了土地，能夠獲得因鄉村旅游發展帶來的長遠收益嗎？

(二)農村土地流轉過程存在法律漏洞

鄉村旅游用地問題從根本上說是農村土地資源分配問題，包括土地承包經營權流轉的農業用地和非農業用地。首先，從法律層面解決好農村土地流轉面臨的諸多問題，也就解決了鄉村旅游用地問題的最重要部分。《農村土地承包法》是農村土地承包經營權流轉的權威法律，該法所指農村土地，“指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。”但是，對于農村土地承包經營權流轉的各種形式以及操作規程，該法并沒有給出詳細明確的解釋。同樣，對于不同形式的土地流轉形式，也沒有制定不同性質的明確的指導性法律條文。這就為農村流轉后土地開展鄉村旅游項目造成了法律空白：流轉后土地是否可以作為鄉村旅游用地，不同流轉形式的土地該如何操作才能作為旅游用地，適用于哪種鄉村旅游形式等，均未明確。另外，法律規定過于抽象。《土地管理法》和《農村土地承包法》等對土地使用用途，土地流轉原則等只做了概括性表述，太過抽象，并且往往具有時滯性，無法適用于新問題的法律適用。

(三)與農村旅游用地相關的法律制度缺失

合理配置鄉村土地資源，關系到鄉村旅游項目開發土地需求保障，也關系到鄉村旅游可持續發展。當前，我國鄉村旅游發展與各級政府和多部門有關，國家旅游局、住建部、發改委等部門均聯合發布過鄉村旅游用地政策與指導意見。但是對鄉村旅游用地的開發管理與監督卻遠遠不足，無法形成監管合力，無法詳細考核農村土地用途與鄉村旅游用地沖突。同時，由于我國法律沒有對農村集體土地所有權征收和鄉村旅游用地來源與使用做出明確規定，給政府行政法規或行政行為代替法律公信力進行違法操作提供了機會，無法從法律層面保障鄉村土地資源合理配置，也無法從法律意義上保障農村集體土地流轉，更無法從法律高度保障并監督鄉村旅游用地的使用合法性〔8〕。因此，合理配置土地資源，保障鄉村旅游用地，僅靠當前各地區鄉村旅游用地政策還遠遠不夠，需要健全旅游用地相關法律法規。

(四)農村土地市場發展不健全

我國農村集體土地所有權和使用權分離，鄉村旅游用地必須經過土地流轉才能實現，而我國同時限定集體土地用途，并實行耕地保障，鄉村旅游用地需要經過政府審批，鄉村旅游項目的開發活動往往也要通過政府招投標。所以，要想保障鄉村旅游用地需求，需要有完善的農村土地流轉市場。但是目前土地承包流轉市場發展并不完善合理，農民擁有集體土地使用權，但在土地流轉市場中并不具有強有力的發言權。一方面，土地使用權來源于政府，政府行政權力主導的直接征收土地行為，使農民沒有討價還價能力，僅能拿到少量土地補償費，甚至沒有任何補償。同樣，政府作為鄉村旅游用地的提供者，開發商也不具備議價可能，只能被動接受高價。這是農村土地流轉市場不健全造成的結果，同時又不利于土地市場的發展。另一方面，存在隱性的土地流轉市場，即不通過政府參與，農民直接與開發商進行土地交易，以獲得更高的土地流轉費用，但是農民與開發商之間同樣存在土地交易信息不對稱，交易不符合法律程序、違法交易和虛假合同等問題，不利于保障農民長遠的合法權益，同時也不利于旅游項目開發用地的合法使用〔9〕。

四、鄉村旅游用地開發對策分析

(一)科學合理制定土地利用總體規劃

土地資源是有限的，農村發展離不開土地，合理分配土地資源是保障鄉村旅游用地的有效措施。土地利用總體規劃是指導土地資源分配、實現土地可持續利用的綱領性要求，它以一定的土地利用目標為基礎，在土地利用過程中，合理規劃用地布局，科學搭配用地結構，并對不同用途的土地利用做出具體配置要求〔10〕，是各級地方政府對所有土地資源的系統性、完整性和長遠性的統籌安排，包括在時間與空間二維尺度內對土地用途、開發利用、整治保護等一系列部署，具有地區長遠發展的戰略性意義。只有在土地利用總體規劃要求下才能保證農村土地有序、安全、穩定開發與使用。《土地管理法》中確定了農用地、建設用地和未利用土地的范圍，并對具體用地類型進行了規定。但是到目前為止，并沒有相關法律法規對鄉村旅游用地做出明確規劃。為了合理利用農村土地，明確鄉村旅游用地范圍，就必須制定合理的土地利用總體規劃，在規劃中增加鄉村旅游用地規劃，對鄉村旅游用地類型進行明確，包括旅游用地功能分區、旅游用地范圍、旅游用地流轉程序、旅游用地標準等。另外，在旅游用地總體規劃指導下，各地方政府根據本地區農業地區劃分，在地區特色農業區域和旅游資源整合基礎上，編制本地區鄉村旅游用地規劃方案，在空間結構、旅游方式、開發方向等方面對鄉村旅游土地開發進行規劃，包括鄉村旅游開發中長期發展規劃、規劃執行、土地功能區劃分、耕地保護與生態保護等內容，并在規劃中保留一定程度的法律靈活性與可調整性，彌補國家法律法規在實踐操作中的滯后性特征，保證鄉村旅游發展用地具有可調整空間。

(二)完善具有中國特色的農村土地產權制度

隨著我國三農問題的逐步改善，農村土地制度也歷經了不同程度的變革，但是土地相關法律法規的修改卻必須慎重，要能夠經受實踐的考驗。我國農村土地屬于集體所有，但是所有權主體、所有權經營管理者卻并不唯一，包括農村集體經濟組織、村民委員會以及鄉鎮集體經濟組織。事實上，農村集體經濟組織并不單純屬于權利主體，自身并不具備保護農村土地權益的內在要求。當鄉村旅游用地需要農村土地流轉時，農村集體經濟組織無法站在農民立場上保護農民土地承包權權益，給旅游開發商的尋租行為提供了便利。而我國《憲法》與《農村土地承包法》等規定的征地制度也無法在政府層面上保障農民土地權益在鄉村旅游發展中的分配權益。因此，必須在法律上明確我國農村土地所有權主體，保障農民能夠享有獨立的土地權益，只有這樣才能改變農民在土地流轉過程中的弱勢地位，為實現土地長遠利益最大化提供法律支持。雖然我國社會制度決定了土地所有權不能完全賦予農民，但是鑒于我國國情，可以將土地承包經營權權益完全賦予農民，土地所有權仍歸國家或集體所有，未經土地使用權人同意，任何個人和組織不得擅自對土地進行流轉。不管土地如何流轉，只要擁有土地使用權，就可以獲得鄉村旅游用地流轉后的收益分配。這樣，既可以保護農民合法的土地權益，又可以減少土地流轉糾紛，滿足鄉村旅游用地法律需求，促進鄉村旅游快速發展〔11〕。

(三)制定鄉村旅游用地專項及配套法律制度

鄉村旅游發展不僅涉及土地問題，農村土地資源利用規劃和配置后還會出現新的社會問題，只有放眼全局，制定相應的鄉村旅游法律法規及配套制度，才能系統地改變鄉村旅游用地發展現狀。鄉村旅游用地勢必會影響農民土地收益結構與風險，因此，需要規范農村土地流轉法律法規體系，建立相應的農民社會保障法律法規體系，以法律保障農民長遠權益，而不是把農民所有利益與土地捆綁。其次，鄉村旅游項目開發一定程度上改變了農村原有農業經濟結構，農村一二三產業結構發生變化，并逐漸融合，同時農村生態環境和社會文化也會受到影響，因此，應該針對農村產業結構變化，配套建立農村生態環境保護機制和政策法規，規范鄉村旅游開發生態保護原則，強化鄉村旅游項目環境評估的重要性〔11〕。再次，鄉村旅游給地方經濟帶來的明顯促進作用，容易導致部分地方政府放寬鄉村旅游項目審批和準入，不利于鄉村旅游市場健康發展，同時也容易出現權力尋租。因此，要制定并規范鄉村旅游準入標準，嚴格執行鄉村旅游審批程序與要求，加大地方政府官員考核的綜合指標，降低經濟性指標。制定鄉村旅游用地專項法律法規，明確鄉村旅游用地概念、分類、流轉和使用用途的法律條文。通過專項法律及配套法律法規體系降低鄉村旅游用地法律糾紛，使鄉村旅游用地市場法制化、規范化，更好的維護鄉村旅游市場發展秩序〔11〕。

(四)正確處理鄉村旅游利益相關者關系

鄉村旅游用地涉及的法律問題本質上是利益相關者權益問題〔12～13〕，正確處理鄉村旅游用地法律關系，才能保障利益相關者權益。在鄉村旅游用地問題上，集體經濟組織不僅是土地所有者，也是農民土地權益的維護者，更是土地流轉的監督者。農村集體經濟組織作為法律上的土地所有權主體，要正確定位自身作用與行為關系。第一，發揮土地所有權主體作用，監督集體土地流轉是否合法，并對已流轉土地進行具體詳細了解與備案，防止違法流轉行為發生；同時不得以集體土地所有者身份強制農民流轉土地，更不能代替農民簽訂土地流轉合同，隱瞞土地流轉事項。第二，地方政府是鄉村旅游項目的監管者，應該轉變行政權力過度干涉鄉村旅游用地行為，維護農村土地流轉交易雙方的獨立自主性，同時對開發商與農民的違規用地應該加強監管，保證農村土地規劃合理實施。轉變政府在鄉村旅游市場中的職能，以市場性調控為主，保持鄉村旅游市場平穩發展〔14〕。第三，旅游開發商要遵守農村土地用地法律法規，依法承包、依法開發、依法經營，改變農用地用途時要按照法律規定程序進行申報，不得違規開發，違法占地。第四，作為擁有農村土地使用權的農民，具有法律上的土地權益，政府與開發商無權剝奪。農民參與旅游服務項目經營的，應依照法律程序審批后改建、擴建房屋，不得擅自更改土地用途。

(五)建立健全鄉村旅游用地市場

農村土地流轉市場應該是在法律規定范圍內以平等自愿為原則，但是由于土地流轉市場不健全，存在不規范流轉、非法轉讓和行政強制力介入過深等問題，加劇了鄉村旅游用地市場的不穩定性和不安全性，嚴重損害了農民的土地權益，無法保障鄉村旅游用地需求，影響法律威嚴。因此應健全鄉村旅游用地市場法律規范性，防止行政權力過度干預司法公證。首先，嚴格審查鄉村旅游開發商土地承包經營資格，對不符合法律規范要求的企業組織依法回收土地，保持對企業追償的權利，維護受損農民土地權益。規范鄉村旅游用地合同，規范基本合同條款，明確農民土地收益方式、有效期限等，追加無利益關系的獨立第三方公正；政府依法監督開發商行為，以過程監督和結果監督相結合的雙重保障，制定開發商違法用地懲罰機制和違約保障金制度，對沒有按照合同規定進行旅游項目開發的企業責令整改，對在規定期限內沒有做出整改的企業，則采取懲罰措施。另外，地方政府要聯合第三方獨立機構建立農村土地流轉信息平臺，建立第三方行為規范和法律法規，依法公開鄉村旅游用地信息，杜絕虛假信息與夸大信息。要以法律法規、政策條文和政府行政監督行為為抓手，為鄉村旅游用地市場規范共同搭建平臺，嚴格鄉村旅游用地當事方行為，保障鄉村旅游用地市場健康發展〔15〕。

五、結語

土地問題是我國鄉村振興戰略的重要內容，解決鄉村旅游用地問題既符合農村產業化發展的市場需求，又與我國城鄉發展戰略具有政策上的一致性。本文對鄉村振興戰略下我國鄉村旅游發展用地問題進行了法律探討，針對農村集體土地在向鄉村旅游用地轉變過程中面對的法律困境，分析認為土地產權界定問題、依法征地法律制度、土地流轉法定方式以及農村土地市場不健全等是造成這些糾紛的主要原因，并從完善農村土地產權制度、制定多元化農村土地法律體系、建立鄉村旅游用地法律法規政策保障以及完善鄉村旅游用地市場等方面給出了政策建議，旨在消除鄉村旅游用地的法律障礙，促進鄉村旅游穩定發展，為鄉村振興戰略順利實施提供法律與政策保障。