沙坡尾社區(qū)舊城更新規(guī)劃實施政策與執(zhí)行研究

景政

摘要：當(dāng)前城市建設(shè)已經(jīng)逐漸從增量空間擴(kuò)張階段走向存量提升的優(yōu)化階段，傳統(tǒng)的物質(zhì)空間更新方式已很難應(yīng)對存量開發(fā)下的舊城更新問題。本文以廈門市沙坡尾社區(qū)的更新改造為例，解析城市舊城更新規(guī)劃的實施政策和手段。本文對舊城更新實施政策和手段的探索可為其他舊城更新提供一定的指導(dǎo)性借鑒。

Abstract： At present， urban construction has gradually moved from an incremental space expansion stage to an optimized stage of stock enhancement. The traditional method of updating physical space has been hard to cope with the urban renewal problem under stock development. Taking Shapowei community in Xiamen as an example， this article analyzes the implementation policies and measures of urban renewal planning. The exploration of the policies and means of urban renewal implementation can provide some guidance and reference for the renewal of other old cities.

關(guān)鍵詞：舊城更新；存量開發(fā)；實施政策；社區(qū)營造

Key words： old city renewal；stock development；implementation policy；community building

中圖分類號：TU984.18 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）06-0048-03

0 引言

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)從高速增長階段進(jìn)入“新常態(tài)、新機(jī)制”階段，城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)從城市擴(kuò)張與舊城改造并重，轉(zhuǎn)入城市更新為重點的時期。在城市快速發(fā)展過程中，城市更新作為城市改造、再生和復(fù)興的重要手段，逐漸受到地方政府和專業(yè)技術(shù)人員的關(guān)注。城市更新是以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質(zhì)空間，使之重新發(fā)展和繁榮。

1 城市舊城更新規(guī)劃的涵義

舊城更新，“舊城”指的是大城市區(qū)域中歷史悠久的集中性傳統(tǒng)生活區(qū)域，一般都曾作為該城市歷史上的中心區(qū)而發(fā)揮過較大的影響力。“更新”是指更改、更換而獲得新生、革新。從本質(zhì)上講，城市更新不同于簡單的“舊城改造”。城市更新有“整治”、“恢復(fù)”、“保護(hù)”等內(nèi)涵。城市更新是舊城的再開發(fā)，是在舊城的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展和完善的。

西方舊城更新理論始于歐洲，其更新發(fā)展思想可歸納為：否定現(xiàn)有城市、大規(guī)模推倒重建式的貧民窟清理與城市美化運動——內(nèi)城衰敗、以追逐城市地產(chǎn)開發(fā)利潤為動力的市場導(dǎo)向型舊城更新——人本主義思潮回歸，小規(guī)模、漸進(jìn)式更新被提倡——城市復(fù)興思潮涌現(xiàn)，以社區(qū)為單位，結(jié)合多元主體，共同參與式的城市更新——以公共管理學(xué)等理論指導(dǎo)下的舊城更新制度變革。

相形之下，國內(nèi)對舊城更新的研究起步較晚，現(xiàn)已初步形成“理論-技術(shù)-制度”的研究歷程與模式。在理論研究層面，已基本對“有機(jī)更新”理論倡導(dǎo)的“小規(guī)模、漸進(jìn)式、微循環(huán)”的改造模式達(dá)成共識；在技術(shù)研究層面已積累了較多的研究成果，主要集中在舊城空間形態(tài)規(guī)劃設(shè)計、如何確定開發(fā)強(qiáng)度、舊城改造過程的評價體系等方面，而且大多結(jié)合了具體案例，具有一定的基礎(chǔ)價值和實證意義。在制度研究層面，隨著舊城改造的日益發(fā)展，眾多學(xué)者已意識到單純從技術(shù)角度研究無法改變舊城的現(xiàn)實困境，舊城改造的機(jī)制、政府行為與市場經(jīng)濟(jì)的互動關(guān)系、利益協(xié)調(diào)等方面逐漸成為研究的熱點。

2 城市舊城更新規(guī)劃的內(nèi)容

城市舊城更新規(guī)劃不僅僅包含單純的物質(zhì)環(huán)境改善規(guī)劃，還包括社會規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、管理政策制定等，既是物質(zhì)空間環(huán)境的修復(fù)和修補(bǔ)，也是社會文化等軟環(huán)境的修復(fù)和修補(bǔ)，包含城市品質(zhì)提升，風(fēng)貌形象優(yōu)化，民生工程梳理等。

更新內(nèi)容主要包括：①更新城市規(guī)劃的結(jié)構(gòu)，從區(qū)域范圍著眼，實行合理的功能分區(qū)和用地劃分；②改善城市環(huán)境，用再生態(tài)的理念修復(fù)城市中被破壞的自然環(huán)境，改善物質(zhì)空間環(huán)境；③更新城市內(nèi)部的工業(yè)布局，合理調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；④更新或完善城市道路系統(tǒng)；⑤改善城市居民的居住環(huán)境并組織適度規(guī)模的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把舊街坊改造成“完整而有活力”的居住區(qū)。

3 城市舊城更新規(guī)劃的實施政策和手段

3.1 沙坡尾的概況與價值分析

沙坡尾社區(qū)是位于廈門島西南端的一個傳統(tǒng)老社區(qū)，該社區(qū)毗鄰萬石山景區(qū)和廈門大學(xué)，與鼓浪嶼隔海相望，是廈門港的始源地，早期與附近的避風(fēng)塢一起作為漁船停泊的船塢，后因演武大橋的修建而導(dǎo)致船運中斷，變?yōu)榄h(huán)島路的一部分，是極具特色工業(yè)遺產(chǎn)的傳統(tǒng)社區(qū)聚落。近年來沙坡尾人居環(huán)境不斷惡化，周邊高密度的城市開發(fā)不斷侵蝕著原有的社區(qū)肌理，私搭亂建現(xiàn)象突出，缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施。

從沙坡尾的發(fā)展歷程可以看出，由于缺少適時有效的更新手段，擁有老廈門記憶的沙坡尾正逐步走向衰敗。漁業(yè)的衰退，使得原住民不得不另尋經(jīng)濟(jì)來源，導(dǎo)致片區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)類型復(fù)雜而混亂；配套設(shè)施不足導(dǎo)致原住民大量流失，老齡化嚴(yán)重；避風(fēng)塢的環(huán)境問題日益嚴(yán)重，擁有400多年歷史的海洋文化面臨岌岌可危的境遇。這些舊城衰敗所帶來的社會問題日益顯現(xiàn)，合理的改造更新勢在必行。面對這些復(fù)雜的問題，沙坡尾的保護(hù)利用需要探索一條適宜的發(fā)展路徑。endprint

3.2 沙坡尾社區(qū)更新規(guī)劃實施政策

3.2.1 技術(shù)方法：從以地產(chǎn)為導(dǎo)向轉(zhuǎn)為以文化為導(dǎo)向

地產(chǎn)導(dǎo)向的城市更新過于關(guān)注快速的物質(zhì)發(fā)展而忽略社會層面的更新和公眾參與，文化導(dǎo)向的城市更新可以作為經(jīng)濟(jì)增長的推進(jìn)劑，其關(guān)鍵是形成文化品牌，核心是改造的舊城要有其自身的獨特性。沙坡尾地理位置優(yōu)越，位于廈門思明區(qū)核心地帶，毗鄰廈門大學(xué)、環(huán)島路旅游帶和中山路商圈，兼?zhèn)淙瞬?、文化、商機(jī)等多重價值潛力。大學(xué)環(huán)境提供了文化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力源泉，歷史街區(qū)底蘊(yùn)提供了文化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間條件和氛圍，商圈則提供了人流和城市文化形象的展示窗口。沙坡尾在改造之初選擇的就是文化導(dǎo)向型舊城更新。

3.2.2 更新思路：有觸媒效應(yīng)的 “多業(yè)態(tài)”空間組合

舊城更新是一個需要連續(xù)工作的過程，優(yōu)秀的先導(dǎo)觸媒項目必然會對舊城的后續(xù)發(fā)展起到強(qiáng)勁的促進(jìn)和推動作用。在沙坡尾更新項目的實際操作中，運營商和規(guī)劃師對比幾大片區(qū)，選擇了產(chǎn)權(quán)相對單一、談判成本較低的工業(yè)遺產(chǎn)片區(qū)中的冷凍廠作為整個項目的引導(dǎo)塊，在這里建立了沙坡尾“藝術(shù)西區(qū)”，主要目的是吸引年輕人。藝術(shù)西區(qū)自2014年5月開幕至今，已有超過50萬人次的年輕用戶。而在“藝術(shù)西區(qū)”帶動下，其周邊的工業(yè)遺產(chǎn)更新也逐步啟動，life-house音樂演出現(xiàn)場、spw運動中心和b4眾籌籃球館等受到眾多廈門年輕人的熱捧，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了沙坡尾文化創(chuàng)意港，甚至還舉辦了數(shù)場創(chuàng)意市集。這些文化創(chuàng)意活動又作為磁極吸引著來自商業(yè)資本的目光，進(jìn)而為推動片區(qū)的下一步更新提供了可能。沙坡尾社區(qū)以“藝術(shù)西區(qū)”為觸媒點，拉動整個“老舊社區(qū)”的復(fù)興。

此外，沙坡尾社區(qū)還提供了“多業(yè)態(tài)”的空間組合?！爸脫Q并淘汰”了40%以上原有的老舊低端業(yè)態(tài)，引入文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和時尚產(chǎn)業(yè)等；“改造并更新”了30%左右的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，帶動了造船業(yè)、漁業(yè)等有當(dāng)?shù)匚幕厣漠a(chǎn)業(yè)的有機(jī)生長；“保留并發(fā)展”了30%以上的傳統(tǒng)生活服務(wù)產(chǎn)業(yè)，保持了原真性的傳統(tǒng)老舊社區(qū)“風(fēng)味”。

推動觸媒項目的發(fā)展不但可以滿足城市居民的日常生活和休閑需求，而且可以提供數(shù)量可觀的就業(yè)崗位。更新觸媒不僅傳承了文化脈絡(luò)，注入了經(jīng)濟(jì)活力；同時可以增強(qiáng)舊城中居民的價值認(rèn)同感和歸屬感，進(jìn)而為以后社區(qū)自組織的發(fā)展提供堅實的基礎(chǔ)。

3.2.3 參與主體：多元主體共同參與，順應(yīng)“自組織”發(fā)展模式

沙坡尾具有良好的自組織發(fā)展模式基礎(chǔ)，沙坡尾原住民的情感聯(lián)系主要由地緣性維持，社區(qū)居民具有強(qiáng)烈的情感聯(lián)系和本土認(rèn)可度。保持地緣不僅是生態(tài)上的考慮也是文化傳承的一部分。

沙坡尾的更新參與主體以政府為主導(dǎo)，包含企事業(yè)單位、規(guī)劃設(shè)計部門、科研機(jī)構(gòu)、高校、NGO團(tuán)體、社區(qū)居民等。一個完整的舊城存量開發(fā)過程應(yīng)是各級政府、市場、社區(qū)一起參與到更新建設(shè)中。開放多元的公眾參與不僅能使多方利益訴求得到充分表達(dá)，而且能成為政府和投資運營商之外的制衡第三級，保障居民在更新中的利益訴求得以實現(xiàn)。

沙坡尾的更新以市場的介入為開端。早在2011年，成立了沙坡尾文化創(chuàng)意投資有限公司的國源地產(chǎn)公司就已經(jīng)開始著手開展沙坡尾的投資更新項目，其始終堅持“修舊如舊、保護(hù)傳承”的理念。至2012年，國內(nèi)外知名的規(guī)劃設(shè)計團(tuán)隊和小組開始研究沙坡尾的更新，根據(jù)港、場、街、坊四大片區(qū)的權(quán)屬特征進(jìn)行研究探索，繼而為沙坡尾的更新出謀劃策，并且制定了為數(shù)眾多的專項規(guī)劃和具體落實政策。文創(chuàng)公司和規(guī)劃設(shè)計單位對沙坡尾做的第一步就是對業(yè)態(tài)進(jìn)行更新，將原有邊緣陳舊化的業(yè)態(tài)（如廢品回收站、五金雜貨鋪等）升級打造成時尚文藝的商鋪，通過“藝術(shù)西區(qū)”的觸媒作用帶動吸引更多的商業(yè)投資。與此同時，自下而上的規(guī)劃設(shè)計也使得政府開始重視這一片區(qū)的發(fā)展。

通過回顧沙坡尾的更新歷程可以發(fā)現(xiàn)，沙坡尾社區(qū)的營造主體——社區(qū)營造中心，其內(nèi)部成員包括：25%的政府相關(guān)單位，35%的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和40%的社區(qū)居民代表。社區(qū)營造中心為多元主體的合作交流、制定各項公共政策等提供了一個公開透明的溝通與監(jiān)督平臺。多種主體之間互相協(xié)作配合，共同努力達(dá)成公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)環(huán)保等專項的整治規(guī)劃和文件的要求，一起為沙坡尾的社區(qū)改造貢獻(xiàn)力量。

3.2.4 更新方式：堅持“微更新”理念，小規(guī)模、漸進(jìn)式動態(tài)更新

存量開發(fā)下的舊城更新面臨著復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)和用地功能等情況，倡導(dǎo)以小規(guī)模漸進(jìn)式的更新方式協(xié)調(diào)舊城各個系統(tǒng)，鼓勵社區(qū)居民自組織更新，促進(jìn)舊城協(xié)調(diào)發(fā)展。存量開發(fā)下的舊城更新要注重對舊城詳細(xì)的調(diào)研和分析，制定可調(diào)控的階段性時間安排，并適時進(jìn)行方案的調(diào)整。

沙坡尾社區(qū)更新規(guī)劃反對城市空間的“快速式突變”，對歷史建筑和環(huán)境做“微創(chuàng)”手術(shù)式的更新，主張最大化地保留社區(qū)風(fēng)貌與人文生態(tài)。在面對產(chǎn)權(quán)多樣而復(fù)雜的難題時，通過區(qū)分私產(chǎn)、公產(chǎn)等不同權(quán)屬以及評估建筑的質(zhì)量，推進(jìn)以宅基為基本單元的小尺度、漸進(jìn)式更新。通過引入多元主體來參與運營，為公產(chǎn)建筑導(dǎo)入新業(yè)態(tài)；通過談判、租賃等經(jīng)營方式，為私產(chǎn)商鋪業(yè)態(tài)升級；通過“回購指標(biāo)”“局部置換”“以獎代補(bǔ)”等政策，提高居民自組織更新社區(qū)的積極性，繼而完善社區(qū)環(huán)境和服務(wù)業(yè)態(tài)；通過翻修重建危房，插建各項生活設(shè)施，如靜態(tài)交通設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。

3.2.5 時間尺度：從短期快速式更新到長期持續(xù)式更新

存量開發(fā)下的舊城更新，多方利益主體的博弈增加了更新的不可預(yù)知性。以往短期的、快速式推倒建設(shè)將會面臨更多的社會成本，這種更新難以實現(xiàn)。在存量開發(fā)下的舊城更新將以大跨度的更新運作時間來考慮市場在資金運作、利益分配和社會資源整合等方面的能力，將通過分期規(guī)劃來持續(xù)激活舊城。

4 結(jié)語

沙坡尾社區(qū)在更新規(guī)劃中堅持“土地產(chǎn)權(quán)基本不動，空間肌理基本不改，本地居民基本不遷，人文生態(tài)基本不變”四項原則，以宅基為基本單元，以文化為導(dǎo)向進(jìn)行社區(qū)營造。沙坡尾在更新過程中的成功之處，可作為其他舊城更新的借鑒參考。存量開發(fā)下的舊城更新需要探索適合自身發(fā)展的新模式，探索能使舊城形成文化回歸、社會認(rèn)同、自身造血、走向繁榮的轉(zhuǎn)型機(jī)制，實現(xiàn)舊城的再生與穩(wěn)定發(fā)展。

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