創新化解地方政府性債務風險

□ 孫娜

中央經濟工作會議定調的三大攻堅戰之首就是防風險，地方政府債務風險是防范財政金融風險的重要一環。地方政府性債務涉及地方政府融資、土地出讓、地方債發行、基建投資等，進而左右政府逆周期調控能力，關系到宏觀經濟總體走勢，同時也涉及政府間事權財權、轉移支付、土地制度、地方稅改革等經濟體制改革各個領域，亦是推進各項改革的重要交叉點。加快體制機制創新，探索出一條防范化解地方政府性債務風險的有效、長效機制，對于貫徹黨中央、國務院決策部署，落實省政府工作報告跨越關口的重大任務，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，推動浙江省縣域經濟轉型和實現高質量發展，具有重大戰略意義。

防范化解仍存在一些突出問題

2014年，國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》對地方政府性債務違規進行全面監管。2016年，國務院發布《地方政府性債務風險應急處置預案的通知》。2017年，財政部連發《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，要求地方政府及其部門對融資擔保行為摸底排查，分類妥善處置，全面改正地方政府不規范的融資擔保行為。浙江省也陸續出臺《關于進一步加強地方政府性債務管理的實施意見》《浙江省地方政府性債務風險應急處置預案》等。地方各級政府加快建立規范的舉債融資機制，積極發揮政府規范舉債對經濟社會發展的支持作用，防范化解財政金融風險，取得了階段性成效。但個別地區違法違規舉債擔保時有發生，局部風險不容忽視，債務風險防范化解的長效機制尚未真正建立。同時，2018年是地方政府置換債券發行的最后一年，如何順利完成置換任務，也是關注焦點。從調研情況來看，地方政府性債務防范化解中仍然存在以下主要問題：

地方政府性債務口徑仍需再明確。除地方政府及所屬機構直接舉借形成的債務、政策性掛賬、鄉鎮村級債務、國債轉貸、國債投資項目地方配套及資金缺口、外債（包括地方政府擔保外債）、地方政府擔保、地方政府不規范行為引發的債務、地方政府融資平臺相關債務等外，還應根據新的發展形勢，將可能出現的社保基金缺口、地方國有企業相關債務、金融機構不良資產、一些PPP模式等新機制帶來的地方政府債務問題等債務分類、分步囊括進來。

債務防范化解機制仍待加快完善。隱形債務化解方式單一，主要依靠財政資金簡單直接的償還，目前尚未形成采用融資平臺公司轉型和實施規范的PPP項目運作等積極有效的方式進行消化，同時償還資金來源也存在較大風險。

規范有效健全的地方政府融資機制仍待加快建立。地方政府新增地方債務規模相對不足，難以滿足地方基礎設施建設要求。地方不規范融資整改已取得初步成效，但部分環節進展緩慢，整改阻力仍然較大。地方政府創新融資能力普遍缺乏，長期來主要依靠土地財政、融資平臺和自有財政資金進行投融資建設，對金融產品、金融市場、PPP模式等創新融資方式缺乏探索。

構建有效長效的化解體制機制

防范化解地方性政府債務風險作為當前三大攻堅戰的首重之戰，重點是要堅持目標導向、問題導向和績效導向，圍繞高質量發展的目標，正確處理好發展、改革、穩定三者關系。在及時有效化解即期地方性政府債務風險基礎上，通過體制機制創新，以做大經濟總量化解債務存量，探索出一條即期與長遠相銜接、促發展和保安全相結合、資產質量與債務結構相協調的具有浙江特色的化解有效、管控有力、防范有責的地方性政府性債務風險的“化、管、防”長效機制，切實化解地方政府性債務危機、減少地方政府負債融資壓力，激發各類資本活力，提高公共服務效率，從而實現地方政府可持續發展能力增強，區域金融生態安全提升，成功跨越高質量發展的重要關口。具體需加快構建六大機制：

建立政府性債務風險快速化解機制。制定并出臺實施切實可行的債務風險化解計劃，明確風險化解目標、進度和工作措施，通過調減政府投資計劃、停止新上政府投資項目、壓縮公用經費等一般性支出、統籌各類結轉結余資金、處置政府資產等方式，多渠道籌集資金，及時將債務率控制在警戒線以內。多途徑籌措償債資金，積極拓展隱性債務消化方式，積極爭取置換債券額度。制定政府性債務五年消債計劃，確保按期完成化債任務。

建立政府配置資源要素的價值發現機制。結合高質量評價體系和政府配置資源要素市場化評價體系，建立一張全面的政府配置資源要素目錄清單。分類管理政府資產要素，盤活存量資產、處置無效低效資產，優化資產質量，做大資產總量，增強資產配置效率和市場化運作水平，實現“資產覆蓋債務、收益覆蓋利息”的長效發展機制。

建立政府投資項目全生命周期管理機制。嚴格執行“三個不得”立項要求，嚴格政府投資項目審批。推行政府投資項目管理改革，利用信息化、數字化技術，按照“單位投資強度、績效評估、過程監管”標準化的要求，建立健全績效評估、平臺管理、策劃規劃、監管驗收等一系列制度，形成政府投資項目從謀劃到驗收的閉環式標準化管理體系。

建立政府性債務動態監測評價機制。根據權責發生制的政府財務報告制度，編制政府資產負債表、財政收入支出表、債務分類矩陣表，重點對債務類型、舉債途徑、資金用途、期限結構、風險級別等數據進行統計。引入專業咨詢機構，探索建立包含規模風險、結構風險、宏觀經濟環境和政府償債能力等在內的債務風險指標體系和各指標警戒線，綜合評估各地債務健康和高質量發展情況。

建立政府債務風險預警防控應急處置機制。嚴格按照牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線要求。明確責任主體，建立快速響應、分類施策、各司其職、協同聯動、穩妥處置的地方政府性風險應急處置機制。建設地方性政府債務大數據監測平臺，建立相對獨立的債務風險預警體系，實施全流程監管。

完善地方政府融資新模式新機制。準確把握中央關于地方政府融資的政策要求（中發18號文、國發43號文、財預50號文、財預87號文、全國第五次金融工作會議等），創新推進投融資體制改革，加快平臺公司市場化轉型，推進國有企業改革，積極探索地方政府融資新途徑。積極探索社會資本與政府合作共建項目機制，提高自身造血能力，構建可持續的投融資長效機制。具體有以下幾個方面：

加快推進融資平臺市場化轉型。合理劃分政府與企業償債責任，推動融資平臺公司與政府脫鉤，加快實行政企債務切割。按照“關、停、并、轉”對現有融資平臺進行分類、分批次管理，加快各融資平臺整合重組，出清低效資源、空殼企業。推進融資平臺市場化改制，健全完善公司治理結構。盤活政府存量資產，擇優注入資金、資產和資源。加速國有資產證券化步伐，通過企業上市、有收益的項目發行企業債券、組建基金、私募等方式直接融資。

積極穩妥推進政府和社會資本合作（PPP）模式。推動PPP模式應突出重點、抓住關鍵，科學制定PPP項目規劃，合理確定PPP項目總體規模，降低PPP項目對政府付費的依賴，規范PPP操作流程。并通過向社會資本出售優質基礎設施項目的股權、經營權、收益權等權利，運用PPP模式盤活基礎設施存量資產。

積極構建政府資本性支出的基金化模式。加強基金的規范化管理，通過產業投資基金、股權引導基金等方式構建政府資本性支出的基金化模式，發揮政策性基金的帶動作用，根據不同項目情況，可采取投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，放大政府資金撬動社會資本效用。

通過資本市場提高政府部分資產流動性。一方面是加快推進政府存量資產證券化，另一方面是地方政府建立融資租賃業促進政策和監管服務體系，支持有條件的地方政府優先設立融資租賃公司，鼓勵民間資本設立融資租賃公司，促進投資主體多元化。