新加坡互聯網廣告管理體系建構及啟示*

□文│廖秉宜 劉雪琪

新加坡作為亞洲領先的商務中心，先進的技術、完善的基礎設施以及新加坡民眾良好的媒體使用習慣，使得新加坡在媒體以及廣告產業發展上，一直處于領先地位。作為世界上最前沿的數字化市場之一，新加坡用戶對移動設備的接受度非常高，擁有全球最高的智能移動設備普及率，這也為新加坡互聯網廣告發展奠定了基礎。此外，新加坡整體法制體系也比較健全，促進了新加坡互聯網廣告管理體系的不斷完善。

一、新加坡互聯網廣告管理體系的建構

作為一個廣告產業發達、廣告管理體系相對完善的國家，新加坡互聯網廣告管理體系主要是以行業自律為主導、政府管理為輔助以及公眾參與為特色。

1.以行業自律為主導

在新加坡互聯網廣告管理體系中，行業自律占據絕對主導地位。具體而言，呈現出新加坡廣告標準管理局（Advertising Standards Authority of Singapore，簡稱ASAS）一家獨大的局面。由ASAS頒布的《新加坡廣告行為準則》（Singapore Code of Advertising Practice，簡稱SCAP）更是新加坡廣告管理參照文件中的絕對權威。

ASAS由新加坡消費者協會（Consumer Association of Singapore，簡稱CASE）牽頭組建而成，是由廣告公司、廣告主、廣告媒體、有關政府部門以及其他一些支持團體（組織）共同參與支持的自律組織。其成功運作的基礎，正在于其廣泛的成員構成。ASAS主要包括3大類、共16家成員：①營銷傳播行業及相關行業組織代表7家；②來自消費者團體及其他一些行業團體的代表4家；③政府機構代表5家。[1]

在新加坡廣告行業自律中，ASAS主要發揮以下5項作用：①對即將發布的廣告提供建議與指導。當廣告主、廣告公司、媒介對將要刊播的廣告是否違規存在疑問時，可以向ASAS咨詢。②處理廣告經營活動中的投訴。ASAS能夠對廣告主協會、廣告代理商協會、廣告媒介協會、新加坡廣播協會成員間的爭議進行裁決。③對任何廣告提出建議或勸告。只要是符合ASAS的規定程序提出的廣告投訴，即使是上述4個協會之外的個人或公司，ASAS也可以向其廣告提出建議。④制裁。ASAS制裁的結果是廣告主將面臨廣告停播?？鴱V告公司將面臨特許代理權的喪失，而這兩項由媒介實施。⑤對違規者、違規案件進行曝光和公告。⑥制定并解釋《新加坡廣告行為準則》，擁有對該準則的最終解釋權。[2]

ASAS主要通過以下4種自律性約束手段行使對廣告的管理：①暫停，即在調查某一廣告期間可以直接使其暫停刊播。②舉證，即有權要求當事方提供有關廣告的證明性詳細信息。③修改或者撤銷，即有權要求當事方修改或者撤銷其廣告。④取締，即借助媒體會員取締某一廣告。

新加坡廣告行業自律依照的正是由ASAS頒布的唯一一部且權威性非常高的廣告行業規范《新加坡廣告行為準則》（SCAP）。SCAP主要包括6個方面的內容：導論、廣告管理體系、廣告從業章程、基本準則、指導方針及附件。該準則對有關廣告活動的規范較為全面，其中的一些條款甚至比較苛刻，但由于是唯一一部經過行業內部認可的規范，所以對會員具有強大的約束力，甚至不是會員也同樣適用。

2.以政府管理為輔助

在新加坡互聯網廣告的管理中，政府也起到了一定的輔助作用。從政府行政管理層面而言，新加坡廣告行業的管理主要由新加坡媒體發展管理局（Media Development Authority of Singapore，簡稱MDA）負責。

MDA是在2003年由新加坡的3家媒體管理機構——廣播管理局、電影與出版物管理局以及電影委員會合并而成，它是新加坡主管媒體行業的政府部門，主要負責傳媒業發展與管制，包括對于互聯網的開發與規劃，旨在把新加坡塑造成“環球媒體城”。

新加坡不僅有專門的媒體管理機構對包括互聯網廣告在內的廣告行業加強管理，而且正如前文所述，新加坡廣告標準管理局的成員構成中，包括了行業組織、社會團體和政府機構代表，這樣政府機構可以通過與行業自律組織ASAS之間的分工與合作，降低互聯網廣告管理成本，提高互聯網廣告管理績效。

3.以公眾參與為特色

新加坡互聯網廣告管理體系的一個重要特色，就是允許公眾參與到互聯網廣告管理法律法規和行業規范的制定中來，構建了包括行業自律、法規約束以及媒介素養教育在內的“三合一”監管體系。[3]

新加坡互聯網廣告管理十分重視公眾參與，他們認為只有通過媒介素養教育，切實提高民眾媒介素養，增進其對互聯網廣告法律法規與行業規范的認知和認同，使公眾切身參與到互聯網廣告管理法律法規和行業規范的制定與推行中來，才能創造一個真正健康與和諧的互聯網廣告環境，若單純依靠嚴格的互聯網廣告管理行政手段可能收效甚微。

二、新加坡互聯網廣告管理體系的特色

與其他國家互聯網廣告管理體系進行比較，新加坡互聯網廣告管理體系呈現以下四大特色。

1.規章完備，管理嚴格

在2016年出臺 《互動營銷傳播指導說明》之前，新加坡對于互聯網廣告的管理主要是依托《新加坡廣告行為準則》 以及 《互聯網運營規則》。而《互動營銷傳播指導說明》正式出臺后，則以該自律規范文件為主要參照對新加坡互聯網廣告進行管理。對于新加坡互聯網廣告管理而言，前有《廣告行為準則》以及《互聯網運營規則》作為依托，現有專門的《互動營銷傳播指導說明》作為補充，基本覆蓋了互聯網廣告管理中的方方面面。

首先，對于廣告內容的管理，《廣告行為準則》中明確規定，廣告主不得傳播包含色情、暴力、種族主義或性別歧視內容的訊息；[4]《互聯網運營守則》中亦有規定，內容不得涉及任何形式的性暴力與性活動，不得明確描繪從事明顯性活動的個人或群體。[5]同時，《廣告行為準則》中也表示，要杜絕廣告抄襲行為，廣告主不得不當地模仿其他廣告主的廣告系列。[6]

其次，亦有明確條文以規范互聯網廣告營銷中的收費行為?！痘訝I銷傳播指導說明》中明確指出，市場營銷人員應該向消費者清楚說明將來他們是否需要對某項服務的使用收取費用，除非經過預先警告，廣告營銷人員不得以任何理由向消費者收取費用。[7]《廣告行為準則》中亦明確規定，廣告主應清楚地向用戶說明他們的服務是否免費，除非事先提供了收費警示，否則不得向用戶收取任何費用。[8]

最后，對于互聯網廣告效果評估中涉及的數據問題，法規中也有清晰的規定?！痘訝I銷傳播指導說明》中規定，社交媒介可以使用專業工具激勵、測量、跟蹤消費者的參與行為，但廣告營銷人員不得使用欺詐手段提高其網站、社交媒體以及傳播內容的受眾參與度，包括虛假點贊、創建假賬號以及使用機器“刷網站流量”等。[9]

2.規制微觀，關注細節

新加坡互聯網廣告管理的一個亮點就是行業規范文件非常微觀、細致，關注管理工作中可能涉及的每一個細節。對于受到普遍關注的用戶隱私問題、是否需要明確營銷訴求、廣告中的交易事項處理等問題，都做了詳盡規定。

對于用戶數據保存以及隱私保護的問題，《廣告行為準則》規定，除非與客戶另有約定，廣告主對消費者數據的儲存量與時間，不得超過完成交易事項所需的范疇。[10]同時，《互動營銷傳播指導說明》中特別強調了對兒童隱私的保護。其規定，針對某一特定年齡層兒童的互聯網營銷傳播內容，應當適合這部分兒童。且只有經過父母或法定監護人的同意后，才能向第三方平臺公開兒童的個人可識別信息。[11]

對于是否需要明確營銷訴求的問題，新加坡明確規定，互聯網廣告應當明確表達營銷目的。在《廣告行為準則》中有規定，商業性質的內容只應發布到與商業內容相關的平臺上。[12]這種對于廣告發布平臺的規定，實質正是對明確廣告營銷訴求的一種嘗試。而在2016年發布的《互動營銷傳播指導說明》中，對這一問題則有了明確規定，如果廣告內容原創人員和營銷人員之間有某種程度上的商業聯系，這種聯系應該在內容中明確凸顯出來，且廣告營銷傳播的商業性質不得被隱藏。[13]

而對于廣告營銷中交易事項的處理問題，新加坡法規中規定得極其細致?！稄V告行為準則》中規定，提供產品或服務的廣告主應在客戶產生交易行為意向時，向客戶發送確認信息，并允許消費者查看詳細信息后購買。[14]而《互動營銷傳播指導說明》則對該問題做出了更為詳細的規定。首先，除非做出收費提示，否則廣告營銷人員不得向消費者收取任何費用；其次，不得使用任何軟件或其他技術形式，以掩蓋或模糊影響消費者購買決策的因素；再次，在每一次下單、購買、簽訂合同以及其他需要許諾的步驟前，消費者都應該收到提示；最后，在交易達成之前，賣方應該給予消費者充分的時間去檢查提交信息的準確性。同時，賣方應該向消費者發送信息提交確認信息，以提示消費者對其進行檢查。

3.雙向溝通，重視民意

在互聯網廣告管理方面，新加坡特別重視與民眾的雙向溝通。比如2016年正式出臺《互動營銷傳播指導說明》前，ASAS提前一年發布了草案，并公開向公眾征集修改意見。在充分吸收公眾意見的基礎上，ASAS才正式發布了《互動營銷傳播指導說明》。

新加坡政府與互聯網廣告行業充分認識到，民眾的媒介素養極大地影響了其對于互聯網廣告的管理行為，故而非常強調對民眾的媒介素養教育。允許社會公眾參與到互聯網廣告法律法規和行業規范文件的制定中來，這一方面有利于更好地出臺法律法規和行業規范，另一方面也能促進后期法律法規和行業規范的有效實施推進。

4.權威規范，及時更新

在新加坡互聯網廣告管理方面，ASAS及其頒布的《廣告行為準則》處于“一家獨大”的地位。雖然行業管理機構單一，但由于其廣泛的成員構成，使其能夠成功運作多年，且在新加坡互聯網廣告管理領域極具權威。同時，權威行業規范的唯一性，也在一定程度上避免了管理過程中條例不清、相互推諉等問題。

ASAS十分關注行業發展動態，會適時根據行業發展情況對《廣告行為準則》內容進行調整，改動或增減一些內容，以適應行業發展變化。例如，關注到互聯網廣告的飛速發展，ASAS及時以《廣告行為準則》附件形式，于2016年頒布《互動營銷傳播指導說明》，以專門對互聯網廣告進行管理。而ASAS管理的靈活性與針對性，也正是其實現行業自律效能的重要保證。

三、新加坡互聯網廣告管理對我國的啟示

隨著互聯網廣告在我國的飛速發展，諸如虛假數據、用戶隱私等問題凸顯。加強立法，完善監管，是規范我國互聯網廣告市場行為、保證我國互聯網廣告行業健康發展的必由之路。通過對新加坡互聯網廣告管理體系的分析，筆者認為可以從以下5個方面完善我國互聯網廣告管理的制度體系。

1.強化廣告協會在互聯網廣告管理中的地位

與新加坡“三合一”的監管體系不同，我國實行的是以政府行政監管和法規管理為主導，以行業自律與社會監督為輔助的管理格局。[15]

2016年頒布的《互聯網廣告管理暫行辦法》，開始逐步顯露出重視行業自律的趨勢?！痘ヂ摼W廣告管理暫行辦法》第四條規定：“鼓勵和支持廣告行業組織依照法律、法規、規章和章程的規定，制定行業規范，加強行業自律，促進行業發展，引導會員依法從事互聯網廣告活動，推動互聯網廣告行業誠信建設?！盵16]由于處于政府管理機構與市場主體之間，我國廣告行業協會一方面承擔著向政府反映行業訴求的職能，另一方面也肩負著宣傳政府法規、規范廣告市場主體行為的責任。

因此，我國可以參照新加坡互聯網廣告管理體系，重視《互聯網廣告管理暫行辦法》第四條中賦予廣告行業組織的職能，強化廣告協會在互聯網廣告管理中的地位，嘗試逐步構建完善的行業自律機制，以充分發揮行業自律在我國互聯網廣告管理中的重要作用。

2.細化互聯網廣告管理法規，拓展管理范疇

新加坡互聯網廣告監管中另一個值得借鑒的經驗在于，行業規范的細致以及覆蓋范圍的廣泛。新加坡沒有專門的廣告法，《新加坡廣告行為準則》就成了新加坡政府和行業協會規范廣告市場的指導性文件。

我國現行的《廣告法》與《互聯網廣告管理暫行辦法》中關于互聯網廣告的管理主要集中在兩個方面：一是對于廣告形式的規定，二是對于廣告內容的規定?？傮w來說，我國對于互聯網廣告管理范疇過于局限，同時具體法規也較為“粗線條”，所以在具體實施過程中，可能會碰到“無法可依”或是“規定不夠明確”的問題。

在對于互聯網廣告的立法中，我國可以參照新加坡，對于管理工作中可能涉及的內容、影響行業發展的重要問題以及行業普遍關注的問題加以詳細說明。尤其是對于“廣告是否應明確營銷目的”“對于廣告中涉及交易事項的處理”“虛假數據”“廣告抄襲”“廣告內容管理”“用戶隱私”以及“廣告發布平臺”等重要問題，應該考慮做更為明確的規定。

3.結合行業動態，及時更新互聯網廣告法規

關注行業發展變化，及時更新互聯網廣告法律法規和行業規范，是新加坡互聯網廣告管理中值得借鑒的另一項經驗。

由于技術手段與內容呈現方式的快速革新，互聯網廣告的內容與傳播介質也在不斷發生著新的變化。不論是政府相關管理部門，或者行業自律組織，都需要密切關注互聯網行業的新變化，積極更新法律法規和行業規范，對每個變化中可能產生的新問題做出相關解決預案，從而使我國互聯網廣告管理法規緊跟行業發展步伐，努力“走在問題前面”。

4.加強互聯網廣告素養教育，調動民眾參與

新加坡互聯網廣告管理經驗給我國的另一項啟示是，廣泛動員公眾參與到互聯網廣告的監管中，是規范互聯網廣告市場的另一項有效辦法。

如何動員公眾參與，主要涉及兩個層面。一方面要重視民意，賦予民眾參與互聯網廣告立法、執法的權利，讓民眾有機會參與到互聯網廣告管理中來；另一方面，要想實現民眾對于互聯網廣告管理的有效參與，必須保證民眾具有充分的網絡素養、廣告素養，能夠明確自己與群體的訴求，并且在參與管理的過程中適時做出最優決策。

因此，需要從兩個方面解決這一問題。首先，政府要主動承擔起加強民眾互聯網廣告素養教育的責任，走進民眾中，對關于互聯網廣告管理的內容進行知識與法規普及，讓民眾了解互聯網廣告行業面對的問題與相關法規的規定；另一方面，可以參照新加坡，在出臺新法規和行業規范之前，先頒布草案并面向公眾征集意見，同時加強對意見征集的宣傳力度，并給予充分的征集時間，讓更多民眾有機會切實參與到法規和行業規范的制定中來。

5.關注互聯網廣告立法中的隱私權保護問題

大數據時代，機器、程序對于用戶數據的攫取越來越“輕而易舉”，互聯網廣告中暴露的用戶隱私問題，也越來越受到社會的關注。

我國應參照新加坡的成功經驗，充分重視互聯網廣告立法中的隱私權保護問題。例如，明確規定廣告主可儲存的用戶數據類型、數量以及儲存時間，同時規范廣告主對于用戶數據的使用方式；對廣告主侵犯用戶隱私權的處理辦法進行說明，并給出具體判例；更為重要的是，重視弱勢群體（如兒童）的隱私權保護問題，對如何保護其隱私進行特別立法。

注釋：

[1]新加坡廣告標準管理局[EB/OL].https://asas.org.sg/，2017

[2]新加坡消費者協會[EB/OL].https://www.case.org.sg/，2017

[3]武文婷.網絡廣告監管法律問題研究[D].太原：山西財經大學，2014

[4][6][8][10][12][14]新加坡廣告標準管理局.新加坡廣告行為準則[Z].3版，2008

[5]新加坡信息-通信媒體發展局.新加坡互聯網準則[Z].1997.10.22

[7][9][11][13]新加坡廣告標準管理局.新加坡互動營銷傳播指導說明[Z].2016

[15]廖秉宜.《互聯網廣告管理暫行辦法》與中國互聯網廣告監管的十大變化[J].數字營銷，2016.9