“藍色基本農田”：糧食安全保障與制度構想

韓立民 李大海 王波

一、引言

中國政府高度重視糧食安全問題。國務院于1998年頒布了修訂后的《土地管理法》與《基本農田保護條例》，重新界定了基本農田的概念與范疇。自此，基本農田保護制度成為中國一項基本的法律制度。十幾年以來，中國堅持和落實了最嚴格的耕地保護制度，劃定18億畝耕地保護“紅線”，實行耕地占補平衡制度。耕地保護不僅要確保耕地的數量，而且要保證耕地的質量生態功能（曹瑞芬、張安錄，2014），要實現對耕地的數量、質量和生態“三位一體”的全面管理。

對基本農田保護的研究由來已久，尤其是近幾年，隨著可持續發展理念成為全球發展所秉承的基本原則，基本農田保護問題成為學術界研究的熱點。國內學者對基本農田保護的研究主要集中在概念內涵、政策制度、劃定方法及保護技術等方面。關于基本農田保護的內涵，主要存在著兩種觀點：一是強調基本農田的質量，即農田的生產能力。劉維新（2005）認為，只要基本農田的生產能力能夠滿足一定時期內居民消費需求，避免遭受破壞，就達到了基本農田保護的目的。翟文俠、黃賢金（2005）則從生產利用的角度定義了以質量為核心的基本農田，突出強調其生產力特性。張沁文、許繼光（1987）和聶慶華、包浩生（1999）認為，基本農田保護的核心內容是保存農田的生產力，必須保持其較高的土壤肥力與適宜的立地條件。張鳳榮等（2005）以北京市為例，分析了耕地占補平衡面臨的問題，認為應將耕地占補平衡工作的重心向保持耕地生產能力平衡的方向轉移，強調保持耕地質量的重要性。二是強調基本農田的數量，從耕地面積上保證耕地的糧食生產總能力，實現耕地資源的可持續利用。一些研究文獻采用定量分析方法，分別以某些區域為研究對象，分析了這些區域耕地數量的變化，發現耕地總量都呈波動中下降的態勢，并分析了其原因（例如許月卿、李秀彬，2001；梁俊花、馬春燕，2008；楊朔、李世平，2013；鄧楚雄等，2013）。李宗堯、楊桂山（2006）采用定量分析方法研究了安徽省沿長江地區的耕地變化情況，認為如果不對耕地加以保護，該地區的耕地總量將會持續減少，在中短期內將會影響糧食產量的提高，強調耕地數量的重要性。在基本農田保護政策方面，一些研究文獻分析了基本農田保護政策的局限性，認為國家僅從宏觀層面制定了相關法律、法規，卻忽視了農戶在基本農田保護中的作用（例如周建春，2005；郭春華，2005；湯建東、梁山然，2005；陳美球等，2005）。劉彥隨、喬陸印（2014）認為，中國現行的耕地保護制度與政策并未達到其預期目標，應從耕地保護政策、財政扶持、監督管理等方面加以改進。吳勝利（2012）分析了中國基本農田保護補償法律規制存在的問題及其原因，認為應從耕地保護主體的權益、監管機制等方面完善基本農田保護補償的法律規制。吳次芳、譚永忠（2002）認為，制度因素是影響耕地保護的關鍵因素，并分別從經濟、政治、法律、管理等層面分析了制度缺陷對耕地保護的影響。還有部分學者從分級管理、經濟約束機制、激勵機制等方面對基本農田保護進行了專門研究（例如王萬茂、李邊疆，2006；臧俊梅等，2006；段鵬飛等，2006）。在基本農田劃定方面，學者們提出了不同的方法與技術。許福濤（2005）從農田質量的角度，主張以“3S”技術為手段建立一個信息管理系統，實現對耕地的動態監控；而鐘太洋等（2006）從基本農田數量的角度，提出了區域人均基本農田需求面積測算模型，預測某一區域內基本農田的數量；錢蠢等（2006）、劉霈珈等（2015）則運用GIS技術及空間分析方法獲取基本農田的數據，并進行了相關分析與評價；聶艷等（2013）運用景觀破碎度指數以及空間聚類等方法探討了耕地入選基本農田的過程，提出了基于土地評價和空間聚類劃定基本農田的新方法。

在國外相關研究中，缺少具體針對基本農田保護的研究，大多是將其納入農地保護的范疇。關于農地保護的內涵與目的，主要有兩種觀點：一是重視土地的質量與數量。Shoshany和Goldshleger（2002）以以色列為例，研究了農地保護的原因以及保持一定數量農地的重要性。二是強調農地保護與資源、環境之間的相互關系，認為農地保護就是對土地等資源與環境的保護。Duke和Aull-Hyde（2002）通過對美國特拉華州的實地調查，發現保持農業生產方式、保護相關資源（例如水資源）質量等是進行農地保護的最重要原因。在農地保護的主體方面，大部分國外學者認為，農地保護的主體主要是政府。然而，Rosenbeiger（1998）認為，農地保護的主體不僅包括政府機構，還應該包括不以營利為目的的私人農地保護協會。Kline 和 Wichelns（1998）則進一步論述了私人農地保護協會在農地保護過程中與政府機構相比所具有的優勢。在農地劃分方面，國外通常采用4種標準，即土質、環境意義、區域重要性和區位，這些標準往往是通過公眾投票來決定的。Deaton等（2003）采用實地調查的方法，研究了農地等級劃分與公眾對農地保護支持態度的關系，分析了何種農地劃分方式及標準更能夠獲得公眾對農地保護的支持。Cynthia和Daniel （2003）則具體闡釋了美國農地劃分的過程，認為農地劃分前的調查、聽證、投票表決等程序是至關重要的。

國內外對基本農田（農地）保護制度的研究，為中國糧食安全管理提供了理論指導和有益的經驗借鑒。認真梳理相關文獻資料，不難發現，現有研究都將糧食安全保障的重點放在陸地上，卻忽視了海洋這個更大的自然生態系統和食物供給系統。海水養殖業屬于“藍色農業”養殖海域是“藍色農田”。經測算，中國居民從海洋水產品中攝入的蛋白質已經占到動物蛋白質攝入總量的大約10%（韓立民、李大海，2015）。相對于陸地“種植+養殖”的肉類生產模式，海洋生產動物性食物的空間優勢、資源優勢和產出效率優勢十分突出，以海水養殖為代表的藍色農業發展潛力巨大。但是，受資源環境質量下降、產業用海競爭、技術成本大且風險高等因素影響，中國海水養殖面臨著“近岸趨于飽和，離岸開發不足”的結構性矛盾。因此，借鑒耕地保護中行之有效的基本農田制度，以養殖海域保護和結構優化為主要目標，在海洋建立并完善“藍色基本農田”制度，有利于緩解中國食物生產中的總體資源環境壓力，通過陸海統籌提升糧食安全保障能力。

本文結構安排如下：第一部分是引言；第二部分主要闡釋養殖海域的糧食安全保障功能；第三部分分析建立“藍色基本農田”制度的必要性；第四部分提出建立“藍色基本農田”制度的基本構想；第五部分闡述推行“藍色基本農田”制度的政策保障。

二、重視養殖海域的糧食安全保障功能

中國是一個海洋大國，擁有18000 km長的漫長海岸線、300萬km2的管轄海域，所轄海域跨越暖溫帶、亞熱帶和熱帶3個氣候帶，自然條件復雜多樣，海洋生物物種十分豐富，擁有巨大的開發潛力。海水養殖的主要產品是動物性食物。這種生產模式較種植詞料糧生產肉類的陸地“種植+養殖”生產模式具有更高的生產效率和營養轉化效率。在當前陸地資源緊張且生態環境惡化、海洋漁業資源持續衰退的形勢下，保護和擴大海水養殖生產能力，對于緩解現階段由居民動物性食物消費增長帶來的糧食 安全壓力，具有更加直接和顯著的作用。

第一，海水貝類養殖無需投喂飼料，發展這類海水養殖相當于提高了海洋的食物凈產出。2014年，中國海水貝類養殖產量1316.6萬t，占海水養殖總產量的81.68%；養殖面積2295.6萬畝，占總面積的70.3%。按貝類可食用部分占總重量的40%計，中國海水養殖貝類可食用部分重量約527萬t，占海水養殖可食用部分重量的74.9%。就提供動物性食物及營養的數量而言，以豬肉作為肉類的代表性品種，按每生產1 kg豬肉消耗4 kg原糧計算，并且糧食平均單產取2014年中國實際數值（糧食總產量6.07億t，播種面積16.9億畝，單產為359 kg/畝），則每開發1畝貝類養殖養殖，就相當于開辟2.5畝耕地。2014年，中國僅貝類養殖就相當于增加耕地5800萬畝，并由此節約灌溉水資源約174億立方米，減少化肥使用量約174萬t，減少牲畜糞便排放約5000萬t。

第二，海水魚類、甲殼類養殖需要投喂飼料，發展這類海水養殖相當于利用飼料水產品進口替代飼料糧進口，其糧食安全保障功能亦不應忽視。2014年，中國海水魚類、甲殼類養殖產量262.3萬t，占海水養殖總產量的16.3%；養殖面積579.23萬畝，占總面積的17.7%。甲殼類與魚類可食用部分分別按60%和70%計算，該兩類產品的可食用部分重量合計為163萬t，占海水養殖可食用部分重量的23.2%。所需飼料折算為低值海水魚約800萬t，其中約一半來自進口（魚粉、魚油等）經估算，中國海洋低值海水魚捕撈產量約400萬t；此外，如果中國海洋水產品得到充分加工，有望獲得100萬t加工副產品；兩者相加，最多能夠保障中國海水養殖飼料需求的2/3。未來中國海水魚類和對蝦養殖增產主要依靠國際漁業資源支撐。如果中國能夠保持年產300萬t海水魚類、甲殼類的養殖規模，這就相當于每年從國外進口相當于400萬t低值飼料水產品。按照上文計算方法，與豬肉生產模式相比較，可替代約800萬t飼料糧進口。

第三，發展海水養殖不存在占用耕地的問題，開發養殖海域相當于在海洋中開辟“藍色農田”。中國陸地國土（特別是東部、中部地區）開發得比較充分，在天然湖泊、港汊、河道的水產養殖功能基本得到開發利用后，開挖魚塘進行水產養殖往往與基本農田保護相沖突，使淡水養殖水面與耕地之間出現此消彼長的競爭性開發關系。海水養殖主要位于海洋中的港灣、灘涂和淺水區域，開發養殖海域不會占用耕地，這是海水養殖開發與淡水養殖開發的一個顯著區別。發展海水養殖相當于在陸地耕地系統之外再造一個新的食物生產系統。保護和擴大養殖海域，實質上是利用海洋空間和海洋資源增強國家糧食安全保障能力，可以緩解陸地的資源環境壓力。

三、建立“藍色基本農田”制度的必要性

中國海水養殖規模居世界首位，仍具有較大的發展潛力。但是，當前中國海水養殖發展中存在著空間格局失衡、資源環境退化、政策支持不到位等問題，嚴重制約著海水養殖在保障國家糧食安全中發揮更大作用。為此，有必要通過建立“藍色基本農田”制度，加強對養殖海域的開發引導和保護。“藍色基本農田”就是指按照一定時期人口和經濟社會發展對海洋水產品的需求，為確保基本的海水養殖空間，依據海洋功能區劃確定的不得占用的沿海灘涂和近海水域。“建立‘藍色基本農田’制度的必要性主要體現在以下幾個方面。

第一，近岸開發飽和與離岸開發不足并存，產業空間格局有待優化。中國海水養殖絕大部分位于近岸海域。2014年，中國海水養殖面積230.5萬hm2，其絕大部分位于10 m等深線以內的近岸海域。考慮到城市建設、港口航道等其他用途，近岸海水養殖發展受空間制約大，潛力有限。與之相對應的是，10 m等深線以外的離岸海域，除航行、捕撈作業占用外基本處于待開發狀態，具有很大的海水養殖開發潛力。但是，目前由于成本、技術、風險等原因，除少量底播、深水網箱養殖外，離岸養殖海域尚未得到有效開發。對此，需要發揮政策的引導作用，推動海水養殖從近岸向離岸發展，優化海水養殖空間格局，增強其發展后勁。

第二，空間環境制約日趨突出，發展后勁不足。近年來，中國沿海工業化、城市化快速推進，第二第三產業開發利用的近岸海域面積不斷增加，沿海城市的近岸海水養殖正呈現出快速萎縮的局面。以青島市為例，2000年以來，由于城市濱海公園、港口、科研基地、臨港工業區建設，市南區、嶗山區、原黃島區的養殖海域基本轉為其他用途，即墨市、原膠南市的近岸養殖海域也被大量占用，使海水養殖規模和潛力均受到較大影響。除受空間制約外，環境惡化對海水養殖的影響不斷顯現。近岸海域污染持續加重，部分海域富營養化問題突出，赤潮、綠潮（滸苔等）發生頻率增大，增加了海水養殖經營風險。因此，有必要集中連片規劃海水養殖區，通過配套實施空間保護和環境改善政策，強化海域的食物生產主體功能。

第三，由于未納入國家糧食安全總體戰略，政策支持不到位。新形勢下，保護和挖掘海水養殖利用海洋資源直接生產動物性食物的潛力，陸海統籌規劃和建設國家糧食安全保障體系，應當成為中國糧食安全政策設計的重要思路。但是，受長期以來一直將水產品定位為副食品觀念的影響，目前的中國糧食安全政策過度著眼于耕地，忽視了養殖海域同樣具有的糧食安全保障功能。一些沿海省份在執行耕地“占補平衡”的過程中，利用沿海灘涂、淺海養殖區圍墾耕地。一方面，這些“新圍墾耕地”喪失了海水養殖功能；另一方面，由于土壤洗鹽淡化周期長、成本高，以及耕種收益低等原因，出現了大片“新圍墾耕地”撂荒、農田基礎設施閑置損壞的現象。以沿海某縣為例，該縣在2010—2012年投資3.5億元，按照耕地“占補平衡”的要求圍海灘涂墾造耕地1萬余畝，目前全部處于撂荒閑置狀態。這顯然與基本農田的政策設計初衷背道而馳。如果從陸海統籌的角度進行“基本農田”設計，允許通過開辟海水養殖（特別是無需投喂飼料的貝類養殖）區的方式來實現“占補平衡”則可以兼顧國家糧食安全、地方經濟發展和群眾增收致富的多重目標，使基本農田制度設計更加優化。

四、建立“藍色基本農田”制度的基本構想

以充分挖掘和保護海洋的食物生產功能、保持和擴大海洋的食物生產能力為主要目標，比照現行基本農田政策，設計并實施“藍色基本農田”制度，把最嚴格的耕地保護制度延伸到養殖海域，使基本農田制度覆蓋陸地國土和海洋國土，陸海統籌優化和完善耕地保護制度，提高國家糧食安全保障水平。

（一）劃定“紅線”

所謂“耕地紅線”是指經常進行耕種的土地面積最低值，是中國耕地保護制度中劃定的不可突破的下限。在“藍色基本農田”制度設計中，也應劃定類似的“紅線”，從制度上保障海域的食物生產功能。現階段中國海水養殖大部分屬于近岸養殖。可結合海洋功能區劃，在現有養殖區內選擇環境和細設施條件良好、與第二第三產業用海沖突小的集中連片海域初步劃定近岸“藍色基本農田”50萬hm2，約占現有近岸海水養殖面積的20%。到2030年，近岸“藍色基本農田”逐步擴展到100萬hm2，約占屆時近岸海 水養殖面積的50%。確保近岸海域基本的食物生產能力。

（二）離岸拓展

順應海水養殖從近岸向離岸拓展的發展趨勢，在現有養殖區以外（水深大于10 m左右、離岸超過1 km的開放式海域）劃定離岸“藍色基本農田”100萬hm2。未來隨著深水養殖技術和經營模式的成熟，離岸“藍色基本農田”逐步擴大，到2030年拓展到500萬hm2。

（三）政策引導

依托“藍色基本農田”制度，通過稅收、補貼等手段引導海水養殖集約化發展。主要實施路徑是：在近岸海域，通過完善基礎設施、改善環境、優化養殖模式等手段，提高海水養殖單位面積產量，實現對近岸海域空間的高效集約利用；在離岸海域，通過加大投入和技術創新，發展以信息化、自動化、規模化為特點的設施養殖，以及以人工魚礁建設和深水底播增殖為特征的海洋牧場。通過拓展藍色產業發展空間，努力提升海洋空間的食物生產能力。

（四）陸海統籌

通過陸海統籌優化“基本農田”制度，在保持全國耕地（基本農田）總量不變的基礎上，實現陸海基本農田的互補和銜接。對于沿海地區，可陸海統籌設計耕地“占補平衡”制度，對于利用海岸帶和近海空間補償耕地的，宜耕則耕、宜漁則漁，適當嘗試以“藍色基本農田”補償“基本農田”的制度創新。

如果“藍色基本農田”制度得以推行，到2030年，以近岸海水養殖平均單產12 t/hm2（年均增長3%）、離岸海水養殖平均單產2 t/hm2計算，僅“藍色基本農田”即可實現增產2200萬t。結合其他海水養殖和遠洋漁業增產，中國海洋動物性食物生產能力將較目前擴大3000萬t，相當于減少6000萬t飼料糧需求，可在很大程度上彌補全國由于耕地資源不足形成的糧食產需缺口，相當于在海上新開發1.6億畝耕地。通過陸海統籌，實現國家糧食安全保障水平的進一步提升。

五、推行“藍色基本農田”制度的政策保障

（一）明確政策實施主體

由國土、農業、海洋行政主管部門負責“藍色基本農田”制度的組織實施。主要工作包括“藍色基本農田”的規劃、相關支持和保護政策的制定、與陸地基本農田政策的銜接等。沿海地方海洋行政主管部門主要負責“藍色基本農田”制度的落實和日常管理工作。

（二）認真做好中長期規劃

一是要合理規劃、科學布局，以現有海水養殖分布為基礎，從各次產業海域使用的長期發展趨勢出發，合理劃定“藍色基本農田”的范圍，并適當預留拓展區和生態隔離空間。二是要做好與各級海洋功能區劃、海域使用規劃的銜接，將“藍色基本農田”制度切實落實到現行規劃體系中。三是要推動“藍色基本農田”制度法制化，根據實踐發展的需求，逐步出臺相關規章、條例，最終推動該項制度寫入《漁業法》《海域使用管理法》。

（三）加強與“基本農田”制度的對接

按照陸海統籌的要求，實現與陸地“基本農田”制度的銜接，是“藍色基本農田”制度發揮作用的關鍵。一是要從對國家糧食安全的整體考量入手，在科學評估陸地和海洋兩大生態系統的資源環境承載力的基礎上，科學謀劃食物供給的總體布局，并根據資源、環境、技術的發展變化逐步調整。二是建立陸海“基本農田”補償制度。對于有條件的沿海地區，可將目前耕地保護“占補平衡”政策延伸到海洋，推進陸海基本農田之間的“占補平衡”允許以“藍色農田”開發補償被占用的耕地，最終目的是以資源環境消耗最小化來換取糧食安全保障程度最大化。

（四）加大政策引導支持力度

綜合運用稅收、補貼、公共服務等政策手段，推動海洋食物生產空間資源的集約利用。一是對“藍色基本農田”減免海域使用金，降低開發成本，促進海洋食物開發從近岸海域向離岸海域延伸和轉移。二是比照陸地“基本農田”加大對海域開發的補貼力度，對于人工魚礁建設和深水網箱（或其他養殖設施）購置比照遠洋漁船給予補貼，對于無需投喂飼料的海水貝類養殖參照糧食生產給予補貼。三是加大科技支持力度，設立重大工程專項，重點突破離岸設施化養殖以及近岸集約化養殖關鍵技術，形成較為完善的海水養殖技術體系。四是提供充足且良好的公共服務。開發海域信息庫系統，提供滿足生產需要的氣象水文環境實時信息；建設離岸裝備試驗場，提供各類海水養殖設施及配套裝備試驗測試的基本服務。五是認真借鑒海洋捕撈業的發展經驗，建立和完善海水養殖保險體系。