桐廬縣投資項目“三全四制”服務模式創新
——以政府更加有為實現投資項目“最多跑一次、最多100天”

□杭州市發改委體改處 桐廬縣政府

投資項目“一站式服務、三全四制模式”是基層地方政府按照“聚智聚力、主動實踐，集成推進、靶向攻堅”理念，圍繞問題導向、目標導向探索實踐改革的有效舉措。此項改革集相對集中行政許可權的行政審批局模式、行政服務中心和投資主管部門牽頭抓總等優點于一身，但又合理地規避了各自短板和不足，具備基層首創的典型經驗做法

習近平總書記在十九屆三中全會上強調，要努力實現讓群眾辦事“只進一扇門”“最多跑一次”。桐廬縣緊緊圍繞省委省政府“最多跑一次、最多100天”改革要求，聚焦投資項目審批這一最難攻克的“堡壘”，在全省首創投資項目“一站式”服務中心，通過創建“三全四制”服務管理模式，有效破解了投資項目“審批不協同、部門成藩籬，審批環節多、中介不可控，審批負載重、事后難監管”等難題。

主要做法

按照“外部流程內部化、內部績效外部化”理念，桐廬縣投資項目“一站式”服務中心作為縣政府授權、專注于投資項目審批改革的實體運行機構，統籌全縣投資項目的“健康體檢”、標準地打造、事項集成審批、聯合中介改革、信息化集成等五大職能。中心由分管產業副縣長兼任主任，發改、國土、住建、審改等四個部門分管領導任副主任，其中發改局分管局長兼常務副主任，牽頭“一站式”服務中心日常工作。中心下設受理代辦部、項目保障部、審批服務部，全力攻堅投資項目“最多跑一次”改革。

“一站式”服務中心按照“投資項目全進入、涉審事項全委托、服務項目全生命周期”要求進行組建，即實行“一個籠子管理”，全縣所有投資項目，不論企業投資還是政府投資項目的前期技術把關以及項目審批服務，均由“一站式”服務中心全權負責；“一個口子對外”，全縣17個部門所有投資涉審的事項權力集中委托到中心，部門審批相關公章全部移交到中心，各首席專員及相關人員全部由中心統一分工；“一家負責到底”，從項目招商談判開始至不動產權證核發，項目全生命周期代辦、審批、協調等服務全部由“一站式”服務中心牽頭統籌，切實做到一個平臺議事、決策、審批，項目全生命周期牽頭、協調、監督，率先實現投資建設項目政務服務“一網、一門、一次”的改革目標。

標準地出讓制。一個項目能否快速推進，關鍵在前期。這里面除了企業前期項目謀劃是否充分外，問題矛盾往往出現在項目供地后的各部門事項審批標準、流程等，這對項目審批能否實現“最多跑一次”非常關鍵，而“標準地”作為政府事前定標準的載體，極具操作性。打造什么樣的“標準地”，桐廬的做法是在完成相關區域評價的基礎上，明確項目建設指標、投資強度、單位排放指標、單位能耗指標、畝均稅收等，打造“九通一平一圍墻”的高標準凈地+技術包（含項目用地一次性報批指導單）+免費的藍圖底圖、宗地圖、界址表等數據包，確保企業拿到桐廬版的“標準地”后，直接開展地勘和設計，事項咨詢一次不用跑。

聯合中介制。實施聯合中介是破解當前投資項目有多少審批事項就需要多少份中介報告的有效舉措。“一站式”服務中心的設立和一次性報批指導單為聯合中介編制一份綜合中介報告奠基礎。采取“1+3+N”聯合中介，一是考慮到設計中介是工程建設中用時最長、技術要求最高、責任最大、費用最多的中介，因此以設計中介為主體的聯合中介，能夠確保聯合中介主體責任的承擔；二是工程咨詢、環保評價、水保評價三類中介是一般工程建設審批中的重要組成，相對固定有助于聯合中介發揮作用；三是節能評估、日照分析、地勘測繪、防洪評價、穩定風險評估、水資源論證、招標代理、造價咨詢、工程監理等中介服務，一般作為部分項目涉審事項或者報批支撐材料，可由設計中介結合自身條件隨機組合。在培育聯合中介實現“一次委托、一個報告和一家負責”的過程中，應綜合考慮聯合中介承擔技術性代辦、日常技術檢查責任的條件和能力，政府應重點考慮如何加強中介行業協會培育和激發聯合中介的干事創業激情。

聯審會議審批制。部門事項全委托“一站式”服務中心后，根據部門委托事項多少派駐人員，其中每個部門必須明確一名首席專員。首席專員一方面參與中心項目前期篩選、審批事項標準提供和承諾審批后的檔案歸集等工作，另一方面按照部門職能，監督中心的權力行使，并具有事項審批的否決權。實際操作中，按照一般項目網上并聯審批，遇到復雜項目（網上易退件項目）由“一站式”服務中心審批服務部及時組織資料復核，然后召開首席專員項目聯審會，由各首席專員充分發表意見建議，并按照“民主集中”原則明確結論，原則上聯審會通過當天完成相關證照批復，如遇到把握不定的事項，可在三天的靜默期內征詢所屬部門書面意見（否決結論需主要領導簽字）。

企業承諾制。對于新增“標準地”和存量建設項目，經“一站式”服務中心前期服務后，企業只需通過政府委托的第三方圖審機構進行施工圖聯審即可承諾發證。在操作中，桐廬縣圍繞一般企業投資項目中介委托時間30天+施工圖審和集體會審12天展開時效跟蹤和流程優化（其他項目最多100天），能快則快。為確保企業承諾、項目聯審無障礙，“一站式”服務中心在屬地鄉鎮（平臺）招商項目篩選時重點把牢生態、規劃、用地等紅線關，在“標準地”供地時明確事項審批權，對需報上級審批事項提前介入、全力爭取，確保時間可控。

除了“三全四制模式”外，“一站式”服務中心按照大統籌的要求，跟蹤督辦各部門的區域評價、企業承諾制、標準地、2.0平臺4個100%、施工圖聯審、網上中介超市、竣工測驗合一等審批改革推進，并基于桐廬實際開展項目前期篩選、信息化集成、事中事后監管等改革創新推進。

主要成效和經驗

自中心組建運行以來，實際已受辦各階段報審事項766個，其中審批事項532個，單事項辦理提速90%以上，辦結率98%以上；前期協調服務事項159個；協調歷史遺留問題75個。對所有新供地產業項目實施“標準地”，已為40個項目（45宗地）落實了標準地的現場踏勘驗收和項目聯審，并有32宗“標準地”掛牌出讓，28宗已摘牌。已率先培育8家中介聯合體，有40個項目按照一個綜合報告要求進行編制。通過“1+1”服務代辦，督辦協調105個項目，并先后為縣內鄉鎮（街道）領導、代辦員和各類中介開展業務培訓十余批次。從已落地的28宗“標準地”節點推進情況看，基本實現一般工業投資項目審批只跑一次，最多42天（包括中介服務），企業對桐廬“最多跑一次”改革的實現率、滿意率均達到100%。

投資項目“一站式服務、三全四制模式”是基層地方政府按照“聚智聚力、主動實踐，集成推進、靶向攻堅”理念，圍繞問題導向、目標導向探索實踐改革的有效舉措。從一段時間的運行情況看，此項改革集相對集中行政許可權的行政審批局模式、行政服務中心和投資主管部門牽頭抓總等優點于一身，但又合理地規避了各自短板和不足，具備基層首創的典型經驗做法。其復制推廣作用與意義在于：

有助于加速投資項目審批改革攻堅。投資項目審批權及相關改革由分管產業副縣長牽頭，并專設縣政府實體運行機構負責。一方面打破了各部門標準制定、項目審批和批后監管于一體的投資審批事項管理模式；另一方面從“一件事標準化”和“讓市場起決定性作用”角度，高位重新審視各部門投資相關管理的協同性和改革的科學性，這為投資領域“卡爾多式改進”創造了條件。圍繞企業投資“最多跑一次、最多100天”目標倒逼，通過“一站式”服務中心“三全四制”模式的流程優化，將進一步加速投資項目審批改革攻堅突破。

有助于撬動投資領域的前期服務優化。投資項目審批提速提效能否實現，關鍵在政府的標準是否公開、透明。“一站式”服務中心積極探索在每個項目審批前，制定個性化的指導單、技術包，在大量實踐中發現各部門存在政策標準嚴重缺失，卻長期得不到解決的問題，甚至由于部門各自為政所導致的供地項目無法審批、無法開工等尷尬。中心成立后，按照投資項目全進入、服務項目全生命周期要求，可以在審批中發現各類問題和矛盾，并及時督促相關部門優化前期服務的規范、標準，如提交中央深改組第三次會議研究的浙江建議，大部分是桐廬的投資事項法律法規修改建議。

有助于倒逼部門加強事中事后監管。過去，一個部門涉及投資項目審批和監管的往往就是同一個科室。“一站式”服務中心成立后把各部門的事項審批權力全部集中行使，利用“部門否決權”機制最大程度簡化審批手續的同時，又不轉移部門的“誰主管誰監管、誰審批誰監管”監管責任，倒逼部門切實加強事中事后監管，避免監管缺位導致的結果失當情況發生。另外，實行事中事后監管將為我國投資領域如代建制、EPC總承包、BT制、PPP模式以及全過程工程咨詢等改革增加更多機會。