村土地利用規(guī)劃編制的幾點探討
——以諸暨市浬浦鎮(zhèn)馬酈村為例

□ 諸暨市國土資源局 楊永高

□ 浙江臻善科技股份有限公司 韓偉剛

近年來，我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)村土地制度改革不斷向縱深推進，如何加強農(nóng)村土地利用利用的精細化管理，提高農(nóng)村土地資源節(jié)約集約利用，助力“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略實施，需要規(guī)劃作基礎(chǔ)和引領(lǐng)，編制村土地利用規(guī)劃成為必然。為適應(yīng)新形勢下的農(nóng)村土地利用和管理需要，國土資源部《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》（國土資規(guī)〔2017〕2號）部署在全國有條件的地區(qū)開展村土地利用規(guī)劃編制工作。諸暨市浬浦鎮(zhèn)馬酈村作為浙江省19個村土地利用規(guī)劃編制試點之一，其規(guī)劃成果于2017年初批準實施，為馬酈村的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、土地綜合整治及三產(chǎn)融合發(fā)展提供了行動方案，取得了良好成效。本文以馬酈村為例，對村土地利用規(guī)劃編制的主要做法、規(guī)劃探索、需重點考慮的問題進行探討。

一、主要做法

1.從規(guī)劃實施層面落實工作保障措施

工作小組與技術(shù)小組雙配置。村土地利用規(guī)劃涉及多個部門單位，不僅要考慮規(guī)劃方案的編制，更要考慮規(guī)劃實施，必須成立統(tǒng)一的工作小組進行組織協(xié)調(diào)，也必須有明確的資金安排來確保規(guī)劃的落地實施。馬酈村土地利用規(guī)劃編制，除了組建工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)外，還成立了由市國土資源局、鎮(zhèn)政府、村兩委和技術(shù)單位組成的項目技術(shù)小組，負責規(guī)劃的編制和實施。

整合資金渠道保障規(guī)劃編制及實施落地。工作領(lǐng)導(dǎo)小組對馬酈村土地利用規(guī)劃編制和主要項目實施的經(jīng)費進行了充分落實：村集體出資同步更新村莊建設(shè)規(guī)劃；農(nóng)村土地綜合整治項目由市財政通過回購復(fù)墾指標進行投資；美麗鄉(xiāng)村裝配式建筑示范項目由浙江省、紹興市和諸暨市分別投資，住房建設(shè)資金在村集體補助之余，由村民按1000元/平方米自籌；精品村建設(shè)項目由市財政出資。

2.從技術(shù)和理念上落實多規(guī)融合

村土地利用規(guī)劃包括村域所有土地利用的范疇，必須對村域每一塊土地的用途進行明確，是最小單元的全域整治和空間治理規(guī)劃。因此，村土地利用規(guī)劃必須和村莊建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)劃等充分銜接，最終形成村莊層面的“一本藍圖、一張規(guī)劃”，確保規(guī)劃成果能真正實施，滿足村莊經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。

多規(guī)同步編制。馬酈村在編制村土地利用規(guī)劃時，同時進行了多項規(guī)劃的編制，包括村莊建設(shè)規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村裝配式建筑示范項目規(guī)劃、農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃、精品村規(guī)劃、休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃設(shè)計等，確保了多個規(guī)劃的同步編制、完全融合。

統(tǒng)一土地現(xiàn)狀基數(shù)。以大比例尺高清影像及1∶500（或1∶2000）地籍地形數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對村域所有地塊尤其是土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀與村莊建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃現(xiàn)狀不一致的地塊進行實地調(diào)查確認，實現(xiàn)土地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。

統(tǒng)一用地分類和性質(zhì)認定。著重對村莊建設(shè)用地進行打開細分，把純住宅用地、混合式住宅用地、村莊公共服務(wù)設(shè)施用地、村莊公共場地、村莊道路用地等進行統(tǒng)一細分，并對人均建設(shè)用地、戶均宅基地等指標進行統(tǒng)一規(guī)定。

統(tǒng)一規(guī)劃目標和用地布局。以環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃確定的生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田劃定的永久基本農(nóng)田保護范圍為保護底數(shù)，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一研究確定村莊的未來發(fā)展方向、規(guī)模結(jié)構(gòu)及土地整治目標，對全村土地按生態(tài)、生產(chǎn)、生活的大框架進行統(tǒng)一劃區(qū)控界，對各類各業(yè)用地進行統(tǒng)一布局。

3.大比例尺調(diào)查讓現(xiàn)狀更清晰

現(xiàn)狀分析和評價是村土地利用規(guī)劃方案可行的前提，現(xiàn)狀評價需要分析村域區(qū)位、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀建設(shè)布局和建筑狀況、土地流轉(zhuǎn)、生態(tài)保護等，總結(jié)村域特色資源、民俗文化、村民規(guī)劃意愿，評價村域土地利用現(xiàn)狀的優(yōu)劣勢和存在問題。

實地調(diào)查時，對于非村莊建設(shè)部分，采用1∶2000地形數(shù)據(jù)套合高清影像進行實地核查；對于村莊建設(shè)部分，采用1∶500地籍測量數(shù)據(jù)套合高清影像逐宗地逐幢建筑進行核查和細分。借助大比例尺基礎(chǔ)底圖，技術(shù)人員走到田間地頭，實地調(diào)查每個地塊的現(xiàn)狀及利用方向、每幢房屋的利用狀況及用途；走進農(nóng)戶家里，準確了解村民的實際情況及需求意愿，為規(guī)劃編制的實用性和可實施性打下堅實基礎(chǔ)。

二、馬酈村土地利用規(guī)劃的探索

在規(guī)劃編制和實施過程中，馬酈村著重在建設(shè)用地減量化、 “三生”空間的優(yōu)化安排和耕地保護等方面進行了有益探索。

1.盤活存量，周轉(zhuǎn)流量保障各項用地需求

馬酈村在土地利用規(guī)劃編制過程中，著重探索如何通過存量盤活和流量周轉(zhuǎn)實現(xiàn)對各項建設(shè)需求的支撐和保障。

在規(guī)劃編制時，對村域所有建設(shè)用地及房屋建筑的利用狀況進行調(diào)查，對村民的住房需求以及搬遷安置意愿進行訪談?wù){(diào)查，摸清村域閑置、零散、廢棄及利用低效等存量用地的分布與規(guī)模，有針對性地制定措施引導(dǎo)其盤活優(yōu)化利用；明確規(guī)劃期內(nèi)每一個復(fù)墾地塊和村民建房需求，以建設(shè)用地復(fù)墾帶來的流量彌補增量的不足，對村域建設(shè)用地布局進行優(yōu)化，最終形成零增量規(guī)劃、減量規(guī)劃。

馬酈村土地利用規(guī)劃將農(nóng)村建設(shè)用地分為“保留區(qū)”“拆舊區(qū)”“建新區(qū)”三種類型，其中保留區(qū)2.92公頃，拆舊區(qū)4.43公頃，建新區(qū)3.38公頃，分別制定不同的盤活優(yōu)化利用措施。通過存量盤活和流量周轉(zhuǎn)，全村節(jié)約建設(shè)用地1.05公頃，安置農(nóng)戶104戶，極大提升了村域土地節(jié)約集約利用水平。

2.優(yōu)化“三生”空間，促進三產(chǎn)融合

編制村土地利用規(guī)劃的目的是對村域生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間做出更加細致的安排，通過科學(xué)開展村莊集聚建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地綜合整治，落實“三生”用地空間，優(yōu)化村域空間格局，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，有效解決農(nóng)村土地利用粗放、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、農(nóng)民生產(chǎn)生活條件落后等問題。

馬酈村土地利用規(guī)劃對生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地進行了科學(xué)合理的安排，生態(tài)主導(dǎo)型用地主要分布在村內(nèi)河流及重要生態(tài)林分布區(qū)，以保護為主，嚴格禁止與主導(dǎo)功能不符的各項建設(shè)；生活主導(dǎo)型用地主要分布在村莊保留區(qū)和建新區(qū)，在新建住宅區(qū)中，采用裝配式建筑按統(tǒng)一面貌、統(tǒng)一風(fēng)格進行建設(shè)，對于保留住宅區(qū)內(nèi)的建筑面貌和建筑風(fēng)格也分期進行整治；生產(chǎn)主導(dǎo)型用地包括農(nóng)用地、經(jīng)營性建設(shè)用地、旅游設(shè)施用地等，分類制訂管制規(guī)則并嚴格進行管理。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，規(guī)劃對接諸暨市東白湖的旅游資源，保障村內(nèi)田園酒店與休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)，既帶來源源不斷的游客，提高村域經(jīng)濟效益，也增加了村內(nèi)勞動就業(yè)率，在改善馬酈村居住條件和居住環(huán)境的同時，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高收入水平。

3.通過土地流轉(zhuǎn)和綜合整治探索耕地保護的新模式

土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)耕地集中保護。通過規(guī)劃引導(dǎo)將馬酈村成片農(nóng)業(yè)用地以租賃方式流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模經(jīng)營，為村集體帶來可觀的收益，在增加農(nóng)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)附加值的同時，實現(xiàn)耕地與永久基本農(nóng)田的長期保護。

土地綜合整治弱化建設(shè)空間沖突。馬酈村在摸清村內(nèi)廢棄閑置、低效建設(shè)用地的同時，還制訂了高標準農(nóng)田建設(shè)及耕地質(zhì)量提升等土地綜合整治方案。通過實施土地綜合整治，將現(xiàn)有農(nóng)用地中的散點分布房屋拆遷復(fù)墾，同時通過土地綜合整治提高耕地的等別和集中連片度，實現(xiàn)對馬酈村現(xiàn)狀建設(shè)用地與耕地交錯空間的優(yōu)化處理，降低耕地與建設(shè)用地的空間沖突。

三、需要重點考慮的幾個問題

1.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和外業(yè)調(diào)查

村土地利用規(guī)劃是詳細型規(guī)劃，1∶1萬比例尺的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)不能滿足規(guī)劃編制的精度要求，必須用大比例尺數(shù)據(jù)作基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（村莊建設(shè)部分1∶500，其它村域1∶2000），并對現(xiàn)狀村莊建設(shè)狀況進行逐宗地逐幢建筑核查。同時，村土地利用規(guī)劃一定要將調(diào)查放在核心工作之中，不僅對村內(nèi)土地和基本情況進行全方位調(diào)查，還應(yīng)對村民進行一對一訪談?wù){(diào)查。

2.公眾參與

村土地利用規(guī)劃能否實施的關(guān)鍵是在符合鄉(xiāng)級規(guī)劃對本村規(guī)劃安排的前提下滿足村民和村集體的意愿。村土地利用規(guī)劃必須有一些對村域情況熟悉、對村莊未來發(fā)展有一定思路且能充分調(diào)動各方面資源的干部群眾參與，盡量讓更多的村民參與進來，充分聽取他們的意見和意愿，了解他們在建房、生活、土地流轉(zhuǎn)等方面的真實需求，并在規(guī)劃中予以反映。

3.長效機制

村土地利用規(guī)劃是新生事物，不屬于法定的“五級規(guī)劃”，國家沒有出臺關(guān)于村土地利用規(guī)劃法律地位的文件。因此，對于村土地利用規(guī)劃編制后如何更好地實施，必須有法律法規(guī)來保障，要充分發(fā)揮村規(guī)民約對村民的引導(dǎo)作用，確保村土地利用規(guī)劃的有效實施。

4.經(jīng)費保障

目前，村土地利用規(guī)劃編制的經(jīng)費來源比較單一，對規(guī)劃編制的保障力度不足。建議集中資金在需求迫切的村先行開展村土地利用規(guī)劃編制。在縣級財政安排專項資金的同時，也應(yīng)給予村土地利用規(guī)劃的編制主體和村集體一定的資金支持，從而保障村土地利用規(guī)劃編制工作順利開展。