農村宅基地入市交易的“義烏智慧”

□ 義烏市國土資源局 鮑建平

2015年3月義烏市被列為農村土地制度改革試點地區，承擔宅基地改革任務；2016年9月，國土資源部部署義烏市統籌開展農村集體經營性建設用地入市和土地征收制度兩項改革。改革試點以來，義烏市系統設計了農村宅基地制度改革“一意見、七辦法、九細則”的制度體系，探索宅基地“所有權、分配資格權和使用權”三權分置，實現了宅基地有限制的轉讓，讓農村宅基地入市交易向前走了一小步，彰顯了改革的“義烏智慧”。按照習近平總書記系列重要講話精神，農村土地制度改革不能讓農民流離失所。同時，面對社會和學術界的激烈觀點交鋒，義烏市對農村宅基地使用權跨集體經濟組織轉讓始終保持審慎穩妥的態度。

一、權利的限制

《土地管理法》第63條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。《物權法》第184條和《擔保法》第37條均規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。1999年5月6日，國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定：農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。2004年，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）、國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發〔2004〕234號）等一系列文件，均對宅基地使用權和宅基地上住房轉讓作出了嚴格限制。

2015年2月27日，全國人大常委會授權國務院在33個試點地區暫時調整實施《土地管理法》《城市房地產管理法》等有關法律條文，允許開展農村土地制度改革試點。同年12月21日，全國人大常委會授權國務院在北京大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）暫時調整實施物權法第184條、擔保法第37條關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規定，允許以農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款。2014年12月，中辦、國辦印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》；2015年3月，國土資源部出臺《關于印發農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地度改革試點實施細則的通知》，具體指導農村土地制度改革試點。上述意見和細則中明確規定，農民宅基地可以按照自愿、有償的原則，在集體經濟組織內部轉讓。農村宅基地轉讓的范圍明確被限制在本集體經濟組織成員內部，宅基地權利還是未充分實現。

二、權利的渴望

我國土地立法深受城市二元結構觀念的影響，在法律上嚴格限制農村宅基地使用權進入市場自由轉讓。然而一味地禁止宅基地使用權轉讓，一方面農民的宅基地權益無法得到維護，另一方面，由于城鎮一體化發展，宅基地價值提升，除了原本的保障性功能外，群眾期盼發揮出宅基地其他的價值功能，迫切希望突破現有的使用權轉讓限制。

1.農民對于宅基地轉讓意愿強烈

為使改革能夠扎根基層、貼近實際，改革初期，義烏逐村逐戶對逾10萬人次開展問卷調查，梳理出了農民對于農村宅基地的三個主要訴求：一是有一處安身之所；二是有一份穩定性財產收入；三是有一本能保障權利的不動產權證。統計結果還顯示，65%的農民有宅基地轉讓的訴求和意愿。

2.農村宅基地私下轉讓已現實存在

與全國其他地區相似，義烏農村宅基地私下轉讓情況不在少數。根據調查顯示，義烏全市宅基地21.98萬宗，私下轉讓有9724宗，占4.4%。其中，集體經濟組織內部轉讓4096宗，占1.8%；跨集體經濟組織轉讓4491宗，占1.9%；城鎮居民購買1137宗，占0.5%。調查還發現，義烏宅基地還存在轉讓給外國人士的情況。以義烏市樓西塘村為例，在舊村改造中共計有116套高層公寓對外轉讓，受讓對象全部是非本集體經濟組織成員，既有義烏戶籍城鎮居民，也有外來人口，甚至有2套涉及到外籍人士（均是妻子為中國人，丈夫為外國人）。這些宅基地私下轉讓，不僅與現行國家法律、政策相違背，也產生了一些宅基地權屬糾紛甚至民事訴訟，影響了社會穩定。

三、改革的做法

義烏全市共有714個行政村。結合實際，義烏在不同區域探索開展不同形式的宅基地入市交易方式：城鎮規劃紅線范圍內的281個村莊，實施城鄉新社區集聚建設，允許農村宅基地以置換權益方式上市交易。城鎮規劃紅線范圍外的291個村莊中，未開展農村更新改造的，宅基地只能在本集體經濟組織內部轉讓；正在開展農村更新改造的，允許宅基地分配資格權在落地前調劑；已完成農村更新改造的142個村莊，允許宅基地在全市范圍內跨集體經濟組織轉讓。

1.城鎮規劃紅線范圍內，堅持國有化方向，允許宅基地置換權益上市交易

2013年開始，義烏市大力推行城鄉新社區集聚建設，將城鎮規劃紅線范圍內的281個村，規劃安置到55個集聚區，推動農村向社區轉變、農民向市民轉變。在滿足農民基本居住需求的前提下，允許農民以合法宅基地面積按1∶5置換高層公寓、標準廠房、倉儲物流、商業用房、商務樓宇或者貨幣補償。置換權益土地性質均為國有出讓，具有完全產權，可以直接入市交易。政府制定置換權益保護價，設立交易平臺，鼓勵置換權益轉讓交易；允許置換權益面積以1平方米為單元，任意組合交換，方便集聚建設對象籌集建設資金，極大地突出了農民的宅基地權益。截至目前，義烏市集聚建設高層公寓項目7個，占地面積984畝，總建筑面積227萬平方米，總套數11885套；配套產業用房項目7個，占地面積381.7畝，總建筑面積81.2萬平方米；累計成交置換權益5079宗，面積280699平方米。

2.城鎮規劃紅線范圍外，未完成農村更新改造的宅基地允許在本集體經濟組織內部轉讓

義烏市對于城鎮規劃紅線范圍外未完成農村更新改造的宅基地，根據是否已經開始實施農村更新改造，采用了不同的轉讓方式。一是完全未啟動農村更新改造的農村宅基地，只能在本集體經濟組織內部轉讓。轉讓方必須持有權能完整的不動產權證書，受讓方必須是本村集體經濟組織成員，且受讓后面積不超過政策規定的按戶控制面積。轉讓方必須保證轉讓后仍擁有人均建筑面積不少于15平方米的合法住宅，且不得再申請新的宅基地，產權互換除外。二是已部分啟動農村更新改造的農村宅基地，允許宅基地分配資格權內部調劑。義烏市宅基地實行所有權、分配資格權和使用權三權分置。允許宅基地分配資格權進行調劑，農民無償分配取得的宅基地在落地前，如自愿退出宅基地的，在確保“戶有所居”的前提下，可由村集體經濟組織統一回購，再通過市場公開配置方式有償調劑給本村集體經濟組織成員。日前，義烏市佛堂鎮坑口村委托產權交易所，采取了公開拍賣方式對該村宅基地進行有償調劑，共成交面積573.56平方米，成交均價每平方米13726.34元。

3.城鎮規劃紅線范圍外，已完成農村更新改造的宅基地允許在本市范圍內跨集體經濟組織轉讓

農村宅基地使用權跨集體經濟組織轉讓，是宅基地制度改革當中不得不面對的考驗。義烏市始終保持審慎的態度，為了有效防范可能出現的農民流離失所等問題，設置了轉讓的前提條件，包括：一是受讓人必須為本市行政區域范圍內的村級集體經濟組織成員；二是設置最高受讓面積限制，受讓人在同一行政村內只能轉讓取得一宗宅基地使用權且面積不得超過最高戶型面積限制，防范土地投機風險；三是規定轉讓后使用最高年限為70年，期限屆滿后受讓人可優先續期并有償使用；四是設置本集體經濟組織的優先回購權和本集體經濟組織成員的優先受讓權；五是跨集體經濟組織轉讓需經村民代表大會同意，所在鎮（街道）審核，報農林局（農辦）、國土資源局備案。

四、改革的成效

改革兩年多來，從摸底調查到政策構筑，從理論研究到實踐探索，義烏市農村宅基地入市交易改革工作已產生了一批成功案例，總結了一些實踐經驗，獲得了一定改革成果，實現了四個“增”。

1.社會增穩定

義烏市場經濟較為活躍，存在農民私下轉讓宅基地和農房的情況，由于轉讓行為不受法律保護，極易產生糾紛。通過改革，允許農村宅基地跨集體經濟組織轉讓，農民轉讓取得的宅基地和房屋也可辦理不動產權證，保障了受讓人的權益，維護了契約精神，有效減少了農村房屋買賣糾紛，維護了社會穩定。

2.發展增活力

義烏市商貿服務業發達，多數農民從事經商辦廠或者服務行業，宅基地轉讓盤活了農民手中沉睡的資產。對轉讓農戶來說，解決了建房或商事活動的資金問題，緩解了資金周轉壓力；對受讓農戶來說，轉讓取得的宅基地滿足了自身生產和發展需求。同時，宅基地允許轉讓特別是允許跨集體經濟組織轉讓后，有力促進了義烏市農村宅基地抵押貸款業務的縱深擴展。截至目前，全市共辦理宅基地抵押登記4526宗，貸款金額22.9億元。理論上，若全市21.98萬宗宅基地均辦理抵押貸款，可以盤活1300多億的資金，不僅能有效降低金融系統不良貸款率，成為金融去杠桿、去泡沫的有力推手，也將極大刺激農村投資和消費，破解新型城鎮化“錢從哪來”的難題。

3.集體增收入

根據義烏市農村宅基地轉讓辦法和細則，跨集體經濟組織轉讓的，受讓人需向宅基地所在村集體按照宅基地基準地價的20%一次性繳納土地所有權收益，有效壯大了村集體經濟。2017年8月，義烏市辦理了首宗跨集體經濟組織轉讓不動產權證，宅基地所在村游覽亭村收取了32萬元的所有權收益，該村共有15宗跨集體經濟組織轉讓的宅基地，預計可收取330萬的所有權收益；全市4491宗跨集體轉讓的宅基地，可以讓村集體獲得10多億元所有權收益。

4.農民增權益

宅基地入市交易，顯化了宅基地的內在價值，農民主動要求開展歷史遺留問題處理，頒發不動產權證，提升了農村宅基地確權頒證率。義烏市率先在全國建立了覆蓋全市所有農村宅基地基準地價體系，分九大均質區片，區片價格從最高25870元/平方米逐步遞減到2870元/平方米，為宅基地量化價值提供了依據。城鄉新社區集聚建設中，根據項目區塊設定了不同的政府保護價，為宅基地入市交易提供了堅強后盾。目前，宅基地置換權益已成交280699平方米，成交金額約20億元。

五、改革的啟示

1.改革應堅決賦權

由于歷史和制度原因，農村宅基地一直無法獲得與城市土地同等的權益，限制了宅基地價值的顯現。義烏在改革中，允許宅基地有條件地轉讓，也允許宅基地抵押貸款，農民退出宅基地參加集聚建設的置換權益可以入市交易。這些改革措施，逐步推進了農村宅基地和城鎮土地“同城同權同價”，僅僅以資本撬動效果來看，義烏市就可盤活千億級的資產。據統計，全國7億農村人口，人均住宅面積即使按照城鎮的同等規模、價格按照城鎮價格的一半來估算，意味著近65萬億元的財富可被激活，這將帶來極大的財富盤活效應。

2.改革應堅守底線

義烏農村土地制度改革取得了顯著成效，與義烏始終把維護農民的土地權益作為出發點和落腳點，始終堅守四條底線，遵循“改革是社會主義制度的自我完善和發展”原則密不可分。義烏市在農村土地制度改革中，始終注重發展農村集體經濟，完善農村土地集體所有制，讓農民以不同方式實現“戶有所居”，分享改革紅利，確保農民利益不受損，從而達到了群眾擁護、政府受益的雙贏效果。

3.改革應堅信農民

改革開放將近40年，經歷過市場經濟磨礪的農民，對風險有著深層次的認知，是理智的群體，有著自己的主張。如義烏宅基地基準地價體系建立之后，宅基地都有最高限額的貸款限制，但目前為止，義烏市辦理抵押貸款的農民，均沒有用完自己的額度，而是根據自身經營情況“量入為出”，心中都有一桿秤。

4.改革應堅持創新

隨著城鄉一體化發展和宅基地制度改革的深入推進，宅基地使用權對外轉讓問題已經成為一個無法回避的話題。義烏大膽探索，將宅基地制度改革向前走了一小步，允許農村宅基地使用權在本市行政區域范圍內跨集體經濟組織轉讓，更加貼合群眾需求，更能凸顯宅基地權益，激活了農民手上沉睡的不動產。從義烏宅基地入市交易成效來看，只要恪守改革底線，充分考慮具體情況，科學設計制度，宅基地的對外轉讓不僅不會危及農民的基本居住保障，而且更有利于盤活閑置的宅基地和農房資源，促進當地經濟發展。