《監察法》二審稿修改意見

馬嶺

《監察法》（二審稿）對原草案進行了修改，但在爭議較大的若干問題基本上都未接受和采納學界的主流觀點

《監察法》（二審稿）對原草案進行了修改，但在爭議較大的若干問題基本上都未接受和采納學界的主流觀點。本文主要對二審稿中的憲法問題提出一些意見和看法。

《監察法》作為與憲法關系極為密切的權力法，其制定應有憲法依據，應在第一條中寫上“根據憲法，制定本法”。

監察委員會的名稱宜叫“人民監察委員會”，這樣不僅與人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院保持一致，而且特別強調了“人民性”，更符合中國的國體。其他中央機構之前的定語都是“人民”，而監察委員會之前的定語卻是“國家”，與唯一沒有冠之以“人民”的中央軍委類似，易引起人們的誤解。

《監察法》的內容不宜與憲法重復，如監察機關的性質、地位、組成、任期等應由憲法規定，法律不宜重復規定。否則既是立法資源的浪費，在實踐中也易產生混亂——混淆違法與違憲的界限。2010年，具有中國特色的社會主義法律體系就已經建成，這個體系內部應該是分工明確、邏輯清晰的。

第2條：“堅持中國共產黨對國家監察工作的領導，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制。”缺乏主體，不知道是指本法，還是指整個監察機關的工作。與原草案中的該條相比，增加了意識形態的內容，淡化了法律色彩。

第3條：“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。”對“公權力”、“公職人員”應進行界定，如本法所稱“公權力”是指……，“公職人員”包括……。

第4條第2款：“監察機關辦理職務違法犯罪案件，應當與司法機關互相配合、互相制約。”首先，在憲法中沒有“司法機關”一詞，建議還是采用憲法第135條規定的“人民法院、人民檢察院和公安機關”的提法。其次，憲法第135條規定的“分工負責”不應略去，“互相配合，互相制約”是建立在“分工負責”基礎上的。再次，應細化（而不是重復）憲法“分工負責，互相配合，互相制約”的內容，如用專條規定監察委員會采取留置等限制人身自由的措施超過一定期限時，法院有權介入，賦予法院對公民人身權的特別保護（這是國際慣例）；用專條規定檢察機關的法律監督對象除了現有的公安、法院、監獄等國家機關外，還包括監察機關。

第5條“國家監察工作堅持憲法法律至上，以事實為根據，以法律為準繩，在適用法律上一律平等；權責對等，從嚴監督；懲戒與教育相結合，寬嚴相濟。”其中“堅持憲法法律至上”不妥，當憲法和法律放在一起時，應當是憲法至上，不可能兩者都至上，而監察工作主要應堅持法律至上，是依法監察而不是依憲監察，由于后面已經有“以法律為準繩”，因此“堅持憲法法律至上”顯得重復，建議刪去。此外“從嚴監督”與“寬嚴相濟”互相矛盾。

第6條：“國家監察工作堅持標本兼治，保持高壓態勢，強化不敢腐的震懾；深化改革、健全法治，有效制約和監督權力，扎牢不能腐的籠子；加強思想道德和法治教育，弘揚中華優秀傳統文化，增強不想腐的自覺。”其中“強化不敢腐的震懾”，“扎牢不能腐的籠子”，“增強不想腐的自覺”是社論性語言，可以用作法制宣傳，但法律文本要求用專業的法言法語，莊重、嚴謹、準確，忌用形容詞。

第7條規定了三級地方監察委員會。建議只在省、自治區、直轄市設立監察委員會，省以下不再設置。省級監察委員會可以在下級行政區域設置派出機構，或設立巡回監察委員會，這更符合中國傳統政治體制“上”對“下”的監督模式，與中國的歷史文化也較為契合。

第8條共4款，內容比較雜亂。第2款“中華人民共和國監察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國人民代表大會選舉產生，副主任、委員由中華人民共和國監察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免。”規定的是國家監察委員會的組成及其成員的產生，建議單列一條。第3款“中華人民共和國監察委員會每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同。”規定的是任期，建議單列一條。同時增加“中華人民共和國監察委員會主任連續任職不得超過兩屆。”1982年憲法對國家領導人的限任制規定意義極其深遠，但對軍委主席的任期未做嚴格限制是一大漏洞，如果監察委員會主任的任期也不做限制，將給國家的民主法治建設撕開更大的缺口。第1款“中華人民共和國監察委員會由全國人民代表大會產生，負責全國監察工作”和第4款“中華人民共和國監察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受監督”都規定的是國家監察委員會與全國人大的關系，宜放在同一條文中，作為第1和第2款。

第15條規定的公職人員監察全覆蓋，第一類是“中國共產黨的機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派各級組織機關和各級工商業聯合會機關的公務員，及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員”，其中漏掉了“中國人民解放軍的機關”。

第68條：“中國人民解放軍開展監察工作，由中央軍事委員會根據本法制定具體規定。”對解放軍開展監察工作應由誰負責，是否需要設立軍事監察院等問題的規定不明確。

第28條第1款：“監察機關調查涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪，根據需要，經過嚴格的批準手續，可以采取技術調查措施，按照規定交有關機關執行。”其中“根據需要”是指什么需要？“經過嚴格的批準手續”是什么手續？第2款：“……對于不需要繼續采取技術調查措施的，應當及時解除。”“及時”是多長時間？法律對這些問題都應有明確規定（在第30、42條等條文中亦存在同樣的問題），否則權力人擁有太大的自由裁量權，可能傷及人權，傷及法治。endprint

第43條第1款規定“監察機關采取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定。”“集體研究決定”涉及監察機關的內部領導體制（合議制還是首長制），宜放到第二章“監察機構及其職權”中。“集體研究”的形式宜明確，如召開“由監察機關領導人員”組成的常務會議，討論決定重大案件和留置等其他重大問題（包括但不局限于采取留置措施）。草案沒有規定監察委員會的內部會議（如國務院有常務會議、全體會議），也沒有規定內部設委員會（如法院有審判委員會、檢察院有檢察委員會），存在體制上的漏洞。

第49條：“監察對象對監察機關涉及本人的處理決定不服的，可以向作出決定的監察機關申請復審；對復審決定仍不服的，可以向上一級監察機關申請復核。復審、復核期間，不停止原處理決定的執行。復核受理機關審查認定處理決定有錯誤的，原處理機關應當及時予以糾正。”這是內部申訴，還應有外部救濟。即監察對象申訴后仍然不服時應有權向法院起訴。第60條規定的被調查人及其近親屬的申訴權也是內部申訴，也缺乏外部救濟。

第53條共3款，都規定的是監察委員會與人民代表大會的關系，建議放到第二章“監察機構及其職權”中。

第53條第2款：“各級人民代表大會常務委員會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，并組織執法檢查。”這里不應局限于“人大常委會”，而是應明確規定監察機關應向本級人民代表大會及其常務委員會報告工作，這樣才能與前一款“監察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督”吻合。同時也不應局限于“專項工作報告”，而是應規定“報告工作”，即定期的報告（年度報告），表明監察委員會是全面接受人民代表大會及其常務委員會監督的。同時該款規定的“組織執法檢查”是《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》規定的人大常委會的一種獨立的監督方式，建議單列一條。

第53條第3款：“縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，可以依照法律規定的程序就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢。”應增加“受質詢的機關必須負責答復”，以保持和憲法第73條的一致性。（憲法該條為：全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復。）

關于接受人民代表大會監督的形式，建議增加一條：“全國人大常委會有權撤銷國家監察委員會制定的同憲法、法律相抵觸的監察法規、決定和命令；省、自治區、直轄市的人大常委會有權撤銷本級監察委員會制定的不適當的監察規章、決定和命令。”

第54條：“監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。”這一公開性原則值得肯定，但還應規定具體形式，如在有關網站上公布其內部機構及其運作程序，公布其向人民代表大會所作的工作報告，接受人民代表大會或者常務委員會組成人員質詢時允許公民旁聽，重要案件不得拒絕媒體采訪等，把接受社會監督落到實處。

監察機關采取留置措施時，應允許律師介入。不論是采用偵查還是調查手段，也不論在什么階段實施這些手段，只要國家權力限制了公民的人身自由，就應當允許公民請求律師幫助。這是民主法治國家的慣例，也是保障人權的基本手段。

（作者為中國社會科學院大學政法學院教授）endprint