房地產稅焦點辨析

張琦　陳偉偉

對政府開征房地產稅的邏輯可以從四個方面進行理解：一是完善中國直接稅體系；二是完善中國地方稅體系；三是完善中國現代房地產稅制度；四是建立中國房地產市場調控的長效機制

2017年12月20日，《人民日報》第7版大篇幅刊載了財政部部長肖捷的署名文章《加快建立現代財政制度》。文章發出之后，在社會上引起了較大的反響和廣泛的討論，其主要原因是文中提出了“推動房地產稅立法和實施”這一公眾關注的焦點問題，而且關鍵是房地產稅將居民個人住房納入征稅范圍，并將按照房屋評估值進行征收。

在中國這樣一個帶有濃厚的“老有所養、住有所居”、“有恒產者有恒心”觀念的國度，從居住的角度，擁有一套屬于自己的住房可以說是每個中國人的畢生追求；從理財的角度，有錢之后買房買地似乎是滲透到中國人骨子里的一種文化傳承。而從1998年房改之后，中國房地產市場快速發展，在20年的時間里，居民住房擁有率快速提升，居民家庭資產配置中房產占據主要位置。因此，征收房地產稅的提法一經嚴肅且確定地提出，就迅速引爆了輿論并成為公眾關注的焦點。

目前，媒體和公眾對房地產稅關注的焦點主要集中在幾個問題上：一是房地產稅的內涵；二是房地產稅開征的理論基礎；三是房地產稅開征的可行性；四是房地產稅開征之后對房價的影響；五是房地產稅開征的時間表。

房地產稅開征之所以能引爆輿論并成為公眾關注的焦點，一是因為其關系到每個人的切身利益；二是因為公眾對房地產稅的理解和開征邏輯還沒有清楚的認識。因此，本文力圖從三個層面對房地產稅進行分析：首先理清房地產稅的概念；然后分析國家開征房地產稅的邏輯；最后就公眾關注的幾個焦點問題進行分析。

房地產稅的內涵

房地產稅，顧名思義是對房子及其土地征收的一種財產稅，而要準確理解房地產稅的內涵，需要把握四點。第一，房地產稅是將房子和土地視為一個整體而征收的不動產稅，相當于現行的房產稅和城鎮土地使用稅合并。第二，房地產稅的征稅范圍擴大，不僅對工商業房地產進行征收，而且將個人住房納入征稅范圍。第三，房地產稅的計稅依據不同于現行的房產稅和城鎮土地使用稅。現行房產稅的計稅依據是按照房產原值扣除一定比例計算，城鎮土地使用稅的計稅依據是按照土地使用面積計算。現行房產稅和城鎮土地使用稅的計稅依據導致的問題是稅收和房地產價格出現嚴重背離，尤其體現在房地產市場過熱的城市，政府通過稅收對房地產市場進行調控的能力下降。因此，房地產稅的改革方向將是“按照評估值征收”。第四，根據第一點實際上可以推出，房地產稅是對房地產保有環節進行征稅，在此不涉及房地產的建設環節和交易環節。因此，可以預見的是，房地產稅開征后，房地產保有環節的成本將上升，同時將“適當降低建設、交易環節稅費負擔”。

開征房地產稅的邏輯

當前，中國與房地產相關的稅收包括房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城市維護建設稅等多種。那么，在政府對房地產市場已經有了如此多稅收調控手段的情況下，為什么還要開征房地產稅呢？

目前，網上存在一些言論，諸如地方政府的土地快要賣完了，政府需要尋找新的收入來源，為此甚至還找出了各種數據佐證。本文認為，這些言論一方面片面地理解了政府開征房地產稅的內在邏輯，另一方面從“惡”的角度來解釋政府行為動機。實際上，對政府開征房地產稅的邏輯可以從四個方面進行理解：一是完善中國直接稅體系；二是完善中國地方稅體系；三是完善中國現代房地產稅制度；四是建立中國房地產市場調控的長效機制。

第一，完善中國直接稅體系。通俗地講，直接稅是稅收負擔不能轉嫁給他人的稅，比如個人所得稅、企業所得稅、財產稅，直接稅直接作用于納稅人；而間接稅的稅收負擔是可以通過價格轉嫁給他人的，比如增值稅、營業稅、消費稅等。表面上看，間接稅是由納稅人承擔，但實際上由買受人承擔。直接稅體系不完善，間接稅比例偏高，引發兩個問題：一是政府通過國際比較發現，中國的稅收負擔并不高，但是群眾，尤其是低收入群體的“稅收痛苦”感受卻很明顯。這是因為，間接稅比例偏高會導致生活必需品價格里面含有較多的間接稅，而低收入群體的恩格爾系數更高，生活必需品占其收入的比例較高。二是稅收對收入分配差距的調節作用下降。稅收作為財政政策的一個重要工具，其作用不僅是為政府提供收入來源，更重要的是通過讓高收入者多繳稅、低收入者少繳稅來調節收入分配差距，但是間接稅可以通過價格轉嫁給最終消費者，因此間接稅比例偏高就會降低稅收調節收入分配差距的功能。房地產稅屬于財產稅，即房地產稅是直接稅的一種，開征房地產稅以提高直接稅比重，同時降低間接稅比重，將有助于解決目前面臨的各種問題。

第二，完善中國地方稅體系。地方政府要建設當地的基礎設施，完善當地的公共服務等，都需要相當的財力支撐。1994年建立的分稅制體系明確了中央政府和地方政府之間的稅收劃分，但是省級以下的市、縣、鄉各級政府在稅收劃分上并沒有完全依照執行，更多的是實行稅收分成和稅收包干。由此導致的問題，一是如果地方政府發展經濟帶來的稅收不能由自己掌控，從而不能用于當地的建設和發展，那么地方政府發展經濟的積極性會受挫；二是地方政府在建設地方時財力與責任不匹配，在肩負地方發展責任和面臨財政窘迫的兩難境地時，地方政府的選擇只能是通過舉債、賣地等措施籌措資金。

而地方政府通過舉債、賣地等手段籌措發展資金又會帶來一系列嚴重后果：一是地方政府債務負擔較高，融資平臺杠桿率居高不下，經濟運行面臨系統性風險。二是地方政府賣地籌措資金是一種短視行為。一方面，賣地收入相當于一次性收入，本屆政府的賣地行為會影響后續政府，當后續政府無地可賣的時候，在發展產業和引進項目時將面臨無地可用的尷尬局面；另一方面，地方政府為了籌措更多的錢，抬高地價的動力很強，從而傳導到整個房地產市場，影響民生。房地產稅屬于地方稅，而且因為房地產稅天然具備的“稅基弱流動性、收入成長性、征管便利性”，開征房地產稅有助于形成地方政府的穩定稅源，同時有助于解決地方政府高額舉債、短視賣地等問題。endprint

第三，完善中國現代房地產稅制度。中國現行與房地產相關的稅收包括房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城市維護建設稅等，將房地產的建設、交易、保有等環節都包括進來了。但是目前存在的問題是保有環節的稅負較低，建設和交易環節的稅負較高。以2016年全國公共財政收入中以上六種稅收額為例分析，經過計算發現，房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城市維護建設稅占六種稅收總額的比例分別為11.66%、11.84%、22.11%、22.57%、10.65%、21.17%，其中房地產保有環節的房產稅和城鎮土地使用稅合計占比為23.5%。其原因是現行房產稅和城鎮土地使用稅的計稅基礎存在不合理的地方。房產稅按照房產原值扣減一定比例計算征收，城鎮土地使用稅按照土地使用面積征收，由此就會造成保有環節的稅收額與房地產的市場價值出現嚴重偏離，持有房子的成本較小，房屋空置等現象嚴重。如果開征房地產稅，將房子與土地視為整體并按照評估值征收，而且在增加保有環節成本的同時“降低建設、交易環節稅費負擔”，就能很好地解決當前存在的問題。

第四，建立中國房地產市場調控的長效機制。綜合來看，因為存在政府賣地、房地產保有環節稅收負擔較低等問題，中國房地產市場的發展存在過熱現象。政府債務負擔較重、社會資金大規模進入房地產市場，使宏觀經濟運行存在系統性風險，并擠壓實體經濟。政府為了穩定房地產市場，多次出臺限購、限貸、限售、提高首付比例等措施，令人眼花繚亂、應接不暇，這樣不利于穩定社會公眾預期。宏觀調控的目的是為了熨平經濟波動，防止經濟大起大落，但是頻繁的調控對社會公眾預期造成不利影響，起到的作用有可能會事與愿違。因此，“按照‘立法先行、充分授權、分步推進的原則，推進房地產稅立法和實施”，有助于建立中國房地產市場調控的長效機制，穩定公眾預期。

開征房地產稅焦點辨析

本文在厘清房地產稅的概念、分析了房地產稅開征的內在邏輯之后，進一步對開征房地產稅的幾個焦點問題進行辨析。這包括房地產稅開征的理論基礎、房地產稅開征的可行性、房地產稅開征后對房價的影響、房地產稅開征的時間表。

第一，房地產稅開征的理論基礎。有媒體和公眾存在一種認識，認為中國的住宅土地只有70年使用權，政府在獲取了土地出讓金之后不應該再征收房地產稅，因為住宅使用的土地是租來的。這種認識看上去很有道理，而且很有說服力，但是實際上是沒有認清中國的國情和政府的兩種身份。中國的土地是國有或者集體所有，因此政府一方面是土地的所有者，政府依靠土地的所有權可以獲得土地出讓金；另一方面政府又是公共服務提供者，政府有權依照法律授予的權利征稅。另外，有人拿西方國家的土地私有制說事，實際上這也存在誤解，西方國家包括英國等發達國家同樣是存在國有土地的。

第二，房地產稅開征的可行性。肖捷部長在《加快建立現代財政制度》一文中提到了“對工商業房地產和個人住房按照評估值征收房地產稅”。有媒體和公眾對此提出了其中的兩個難點：一是將個人住房納入征稅范圍，就必須明確房屋的所有權，并避免有遺漏；二是對房屋按照評估值進行征收，那么這個評估方法是否合理、科學和可行。針對這兩個問題，其實已經有了比較明確的答案。首先，國家正在加速實行不動產登記制度，住建部和國土部正在要求各地加速推進不動產登記平臺建設。一方面，市縣一級的不動產登記已經接入全國不動產信息登記平臺，比預期提前；另一方面，對于存量的紙質房屋產權登記信息，住建部和國土部要求2017年年底前必須全部復制和移交到不動產統一登記平臺上。其次，國家已經運行了十多年的物業稅模擬評估“空轉”征收，并在重慶和上海進行了試點，可以說對房地產按照評估值征收已經積累了豐富經驗。

第三，房地產稅開征后對房價的影響。因為事關每個人的切身利益，所以，房地產稅開征之后的房價走勢及對房地產市場的影響是公眾關注的焦點。如何看待房地產稅和房價之間的關系，實際上可以有三個視角。一是有人從成本角度解釋兩者之間的關系，認為征稅之后房地產價格會隨之上升。實際上，本文認為這種情況可能存在，但并不是主要因素。一方面，房地產稅是直接稅，直接作用于產權所有人之上，很難轉嫁給下一個環節；另一方面，房地產除了具有使用價值之外，還具有投資屬性，而投資品的估價是很難按照成本來進行估算的，一般是按照未來現金流的貼現值進行估算。二是從房地產市場的基本面來看，一個城市的房地產價格持續攀升，有供不應求的因素存在，但是從本質上來看，就像名牌商品一樣，一個城市的房地產價格能高于其他城市的房地產價格，是因為它具有更多的附加值，如與房地產位置綁定的優質教育資源、醫療資源、公共服務設施等。三是從量價關系看，即從供需角度看，保有環節的房地產稅收負擔提高，對于剛需族來說會選擇購買小面積的房地產；對于具有多套房的人來說，持有房屋成本上升，會促使他們將空置不用的房屋出租或者出售，從而增加房地產市場的供給；對于投資者來說，他們投資房地產最終還需要有人來接盤，因此其他人的購買行為會影響到他們的投資行為；房地產供應商也會根據市場需求做出相應調整。因此，從成本角度看，房地產價格與房地產稅的關系實際上不大。從基本面角度看，房地產價格實際上與所在地的公共服務等相關。在排除政府賣地行為之后，如果地方政府的稅源依靠房地產稅，那么地方政府就有動機積極地建設當地，提供更好的公共服務。從量價關系角度看，房地產稅的征收實際上有助于土地的集約利用，也有利于房地產市場回歸理性，擠壓泡沫。

第四，房地產稅開征的時間表。因為肖捷部長在《加快建立現代財政制度》一文中提到了“力爭在2019年完成全部立法程序，2020年完成‘落實稅收法定原則的改革任務”，因此，有不少媒體斷章取義，預言房地產稅將會在2019年或者2020年開始征收。實際上，從行文邏輯來看，肖捷提到的這個時間是指，“將現行由國務院行政法規規范的稅種上升為由法律規范，同時廢止有關稅收條例。”至于房地產稅開征的具體時間，可以從其他線索推理。如2017年10月10日，國家發改委副主任、國家統計局局長寧吉喆在國新辦新聞發布會上表明，房地產長效機制建立方案正在加快制定，會適時出臺。由此可知，目前房地產稅相關法律實際上應該還處于起草階段，如果按照“立法先行”原則實施的話，從房地產稅立法到實際征收，還有很長的一段路要走。

（作者分別為北京師范大學經濟與資源管理研究院教授，國家發展和改革委員會經濟體制與管理研究所助理研究員）endprint