踐行“兩山”理念 強化耕地保護
——湖州市耕地保護工作主要做法

□ 湖州市國土資源局 徐永平

湖州市地處浙江北部、南湖南岸，東部為水鄉平原，西部以山地、丘陵為主，概稱“五山一水四分田”。2005年8月15日，習近平總書記到湖州安吉余村調研時，首次提出了“綠水青山就是金山銀山”理念。十余年來，湖州全市上下牢記習近平總書記的諄諄教誨，確立了生態立市的發展戰略，推動生態文明建設走在全省全國前列。特別是把保護耕地擺在生態文明建設的重要位置，實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，強化耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，有效破解了經濟發展與資源保護的“兩難”問題，推動工業化、城鎮化和農業現代化統籌協調發展，走出了一條適應經濟發達地區發展的耕地保護新路。2015-2017年，湖州市連續三年以全省前兩名的優秀成績通過省政府對市級政府履行耕地保護目標責任考核。

一、強化組織保障，推進耕地責任性保護

（一）壓實政府第一責任

在每年召開的全市國土資源工作會議上，市政府與各縣區政府簽訂耕地保護目標責任書，把耕地和基本農田保護目標責任列入縣區政府綜合考核及生態文明先行示范區建設等目標評價考核。各縣區政府與所轄鄉鎮政府也簽訂耕地保護目標責任書。以考核指揮棒為牽引，耕地保護主體責任全面壓實，保護制度體系全面建立。2017年，全市確定各級保護責任人、簽訂保護責任書948人（份）。嚴格執行耕地保護責任審計制度，出臺《湖州市領導干部耕地保護責任審計辦法》，把審計查出的問題及整改結果與黨政領導干部考核提升直接掛鉤。截至2017年底，全市耕地總面積238.99萬畝，超額完成了全市耕地保有量220.64萬畝的保護任務。

（二）夯實部門共同責任

全市從2012年起建立耕地保護共同責任機制，明確國土、農業、林業、審計、統計、財政、建設、水利等部門共同負有耕地保護監督管理責任。國土資源部門全面履行組織協調、監督管理等職責；農業、水利、林業等部門在生態保護優先的前提下，重點圍繞耕地質量和連片度建設，提供資源支持；財政、審計等其他部門立足各自職能，參與做好耕地保護資金保障和審計監督工作。“十二五”以來，除國土資源部門負責的墾造耕地任務外，農業部門建成糧食功能區81.6萬畝、完成標準農田質量提升24萬畝，水利部門新增改善灌溉125.49萬畝、新增高效節水灌溉66.62萬畝，財政部門實施農業綜合開發高標準農田建設42.076萬畝，形成了合力推進的良好局面。

（三）落實基層直接責任

依法明確農村集體經濟組織和農戶在享有耕地所有權、使用權、經營權的同時負有保護耕地的直接責任。扎實開展確權登記，出臺全面建立耕地保護補償機制的指導意見，進一步強化村集體和農戶的主體意識，激發保護耕地的積極性和主動性。截至目前，全市完成集體土地所有權確權登記頒證1.6317萬本，完成農村土地承包經營權確權登記頒證34.58萬本，確權登記完成率分別為95.4%和82.76%；共實施耕地保護補償面積359.97萬畝，落實補償資金18840.48萬元。

二、強化規劃約束，推進耕地管控性保護

規劃節約是最大的節約，規劃保護是最根本的保護。湖州市積極探索“多規融合”“多規合一”工作，強化規劃管控，優化結構布局，促進耕地保護空間更科學、城市發展空間更協調。

（一）確立“一張”藍圖

以市委、市政府主要領導為主任和各職能部門為成員的城鄉規劃管理委員會，集中統一規劃管理，凡涉及城鄉發展戰略、建設用地布局、重大項目選址等規劃編制和修訂，均需規劃管理委員會審議同意并報市政府批準后實施，形成一張藍圖管制模式。2013年以來，共召開36次規劃管理委員會會議，審議和協調解決了城鄉規劃管理方面的一系列重大事項。

（二）重抓“兩規”融合

全市扎實推進“十三五”規劃與主體功能區規劃、城市規劃、土地利用總體規劃、生態保護規劃等“多規合一”工作。特別是把城市規劃與土地利用總體規劃的“兩規”融合作為重點來抓。如湖州城市總規（2035）在編制過程中，多次與國土資源部門對接和溝通，城市規劃將土地利用總體規劃已明確的建設用地和拓展邊界優先進入城市邊界，并作為近期（2020）建設用地進行規劃布局和管控，基本實現了兩個規劃空間布局方案的無縫吻合。

（三）統籌“三生”布局

2015年10月，中央全面深化改革領導小組第28次會議首次提出“三區三線”（城鎮、農業、生態空間及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界）劃定要求后，全市以土地利用總體規劃調整完善為契機，主動加強與湖州城市總規（2035）編制小組溝通，科學統籌生產空間、生活空間和生態空間布局。特別是以劃定城市開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線“三條紅線”為契機，把城市周邊、交通沿線等優質耕地劃為永久基本農田，實行剛性管控。目前，全市共劃定永久基本農田180.02萬畝，其中市中心城區18.4萬畝，實行永久保護。

三、強化整治提升，推進耕地建設性保護

（一）墾造耕地增數量

按照省政府“812”土地整治工程、“611”耕地保護工程的具體要求，湖州市開展了“3256”耕地保護行動（2013-2017年，墾造耕地3萬畝、實施農村土地綜合整治2萬畝、建設高標準農田56萬畝）。2015年，市政府出臺《關于進一步加強市區墾造耕地管理工作的若干意見》，大幅提高獎勵補助標準，鼓勵基層墾造耕地積極性。2016年，出臺《湖州市墾造耕地項目市級抽查復核辦法》，全程加強墾造耕地質量監管。據統計，2013年以來，全市共投入資金127891萬元，墾造耕地4.7萬畝，連續多年實現耕地占補平衡，既守住了耕地紅線，又保障了項目建設落地。

（二）剝離改造提質量

按照“規劃引導、統籌安排、保護資源、保障發展”原則，扎實推進全市高標準基本農田建設，2015年以來，建成高標準基本農田14.82萬畝，全市高標準基本農田總數已達114.83萬畝，占基本農田總數的63.8%。著力模式創新，2015年出臺《關于全面推進建設占用耕地耕作層剝離與再利用工作的指導意見》，要求建設占用耕地耕作層“應剝盡剝、能覆盡覆”，截至目前，全市共剝離建設占用耕地耕作層9058畝，利用剝離耕作層開展土地整治、土地復墾，進一步提高耕地質量。積極推進“旱地改水田”耕地質量提升工程，2015年以來，全市共實施“旱改水”項目63個、旱改水面積8196畝。

（三）整治復墾優布局

把農村土地綜合整治作為提高農村用地效率、優化農村用地結構、促進城鄉統籌發展的重要載體，與“三改一拆”“ 五水共治”、農房改造、下山脫貧等工作充分結合起來，通過建新拆舊和土地整治復墾等措施，實現耕地集中連片生產、農村建設用地規模縮減、用地結構布局優化的目標。2013年以來，全市完成農村土地綜合整治項目149個，復墾新增耕地面積36345畝。

四、強化挖潛增效，推進耕地節約性保護

在全市范圍扎實開展批而未供、供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達標“五未”土地處置專項行動，著力提高建設用地利用效率，減少建設占用耕地需求。

（一）盤活低效用地

大力推進城鎮低效用地再開發，綜合采取協商收回、搬遷改造、退二優二、退二進三、收購儲備等措施，推進存量低效用地再利用，釋放存量建設用地潛力。2013年以來全市累計實施低效用地再開發4.52萬畝，盤活存量建設用地3.38萬畝，對于促進新型城鎮化建設、提高土地集約利用水平起到了積極作用。

（二）促進立體開發

鼓勵向空中拓展用地空間，加大多層標準廠房及配套研發用房建設，對以生產為主、融合研發的用地按工業用地進行供地，并允許建成后進行產權分割。2013年以來全市供應標準廠房用地5961畝、可建建筑面積700萬平方米。編制《湖州中心城市地下空間利用專項規劃》，鼓勵和引導市場主體進行地下空間綜合開發。同時，將地下工程建設納入城鄉規劃許可范圍，近年來累計核發地下工程建設規劃許可證128萬余平方米。

（三）推動騰籠換鳥

結合“三改一拆”等工作，加大產業轉型升級力度，推進存量土地利用。目前，全市已累計完成舊住宅區、舊廠區和城中村改造達5082萬平方米，盤活了大批存量土地。按照整治、提升、集聚的原則，加快推進轉型升級力度，騰出用地空間，著力實現“地盡其用”到“地優其用”。如長興縣通過粉體行業整治，把轄區內235家石粉企業全部關停，整合為9家規模石粉企業，騰出土地1200畝。

五、強化監督執法，推進耕地底線性保護

堅持對違法用地行為零容忍的態度，制定出臺了《關于進一步加強國土資源執法監察工作的意見》，加大打擊力度，依法規范全市用地管地秩序，堅守耕地紅線。

（一）巡查監管全覆蓋

建立建設用地批后監管、衛片執法檢查、設施農用地、臨時用地等管理平臺，全面監管防范違法用地行為發生。特別是打通“批、供、用、補、查”等全部流程，實現對每宗土地從農轉用征收、供地、開工到竣工的全程監管。2017年，通過巡查第一時間發現并處置違法用地行為393起，真正做到了把違法行為遏制在萌芽狀態。

（二）責任追究不手軟

明確屬地黨委政府耕地保護和執法監察主體責任，建立違法行為倒查責任機制，并對違法用地重點地區警示約談問責。2013年以來，全市警示約談1個縣區29個鄉鎮（街道）主要負責人，公開曝光50起國土資源違法案件。

（三）強化考核動真格

有效發揮考核指揮棒的作用，通過耕地保護補償、無違建縣區創建、平安建設等考核機制，進一步完善和豐富土地管理共同責任的內涵，形成保護耕地的執法合力。