使用明令禁止的燃煤鍋爐該不該處罰

案情回顧

《中國質量技術監督》2 0 1 7年第1 2期“拋磚引玉”欄目刊登的《使用明令禁止的燃煤鍋爐該如何處理》介紹了這樣一起案例：2 0 1 7年3月2 1日，根據群眾舉報，A市質監局執法人員對位于A市建成區內的B公司進行檢查，發現該公司正在使用一臺型號為D Z L 1-0.7-AⅡ的燃煤鍋爐，鍋爐房內同時存放有1噸的無煙煤。A市人民政府根據《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》（【2 0 1 3】3 7號）出臺規定，A市建成區應于2 0 1 6年全面淘汰2 0噸以下燃煤鍋爐。經執法人員向該公司鍋爐操作人員了解和查看鍋爐運行記錄，該公司在2 0 1 7年1月1日至2 0 1 7年3月2 1日期間，明知所使用鍋爐為明令禁止使用的燃煤鍋爐的情況下，仍繼續使用該特種設備。現場執法人員對B公司使用燃煤鍋爐行為該如何處理產生三種不同意見，本案到底該如何處理呢？

文章刊登后，各地讀者紛紛來傳真或郵件闡述自己的觀點，其中許多看法都講得很有代表性。現將部分讀者的觀點摘編刊登，并將有關專家的說法附后，僅供參考。

江蘇省特種設備安全監督檢驗研究院無錫分院李巖認為：

該案例問題的實質用一句話來概括，就是在行政機關執法過程中關于使用國家明令淘汰的特種設備的法律適用問題。

法律解釋的基本概念：提到法律適用，就不能回避法律解釋這一關鍵，必要時還需要論證。

特定國家的法律是以日常語言或借助日常語言而發展出來的術語表達的，這些用語具有歧義性和模糊性，也就是說具有意義的選擇空間和多種說明的可能性。這就意味著全部的法律文字原則是都可以，并且也需要解釋。在這個意義上，法律適用的過程就是一個法律解釋的過程。據此，法學界將法律解釋定義為，一定的人、組織以及國家機關在法律運用或實施過程中對表達法律的語言的意義的揭示、說明和選擇。

從法律解釋的法律效力來講，按照我國現行法律解釋體制，僅各級人民代表大會常務委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、各級人民政府及其主管部門有權按照各自權限在各自被授權的領域作出相應法律解釋，方能成為有效解釋（正式解釋）。

綜上，適用法律時首先是看法律條文的文義解釋，只有在文義解釋有多種解釋結果或者解釋結果不公正合理時才運用其他解釋方法。

《特種設備安全法》相關法條規定：

第三十二條：特種設備使用單位應當使用取得許可生產并經檢驗合格的特種設備。

禁止使用國家明令淘汰和已經報廢的特種設備。

第八十四條：違反本法規定，特種設備使用單位有下列行為之一的，責令停止使用有關特種設備，處三萬元以上三十萬元以下罰款：（一）使用未取得許可生產，未經檢驗或者檢驗結果不合格的特種設備，或者國家明令淘汰、已經報廢的特種設備的。

上述法條法律解釋方法應用與理解：對上述法條按照文義解釋的方法已經能夠得出明確而且公平合理的結果，即包含了國家明令淘汰的特種設備無疑是為法律所禁止使用的意思。也就是說，作為為全體社會成員而設的社會生活規范的法律，通過任何一個普通理性的正常人均可以從日常用語的理解即能明白，此條文的意義包含了“禁止使用國家明令淘汰的特種設備”，此種情況下沒有多種解釋結果的可能，也不會有明顯違背公平與嚴重不合理的問題，因此無須啟用其他位階更低的解釋方法。

由于法律規范經過文義解釋能得到其蘊含的“禁止使用國家明令淘汰的特種設備”意義明確而無歧義，而原文中第二種意見恰恰是將原本不應使用的（立法者意圖）主觀目的解釋作為第一解釋方法使用了。這樣一來的問題是，作為對全體社會成員適用的法律條文其法條本身的語言文字含義在沒有多種可能的解釋結果的情況下，也會被解釋者以隱藏的立法者意圖所改變而變得不明確不穩定，并且這種立法者意圖的愿意到底如何需要通過相關的立法背景文件才能確定，比如立法草案、審議記錄、立法理由書等。此處，其引用的《﹤特種設備安全法﹥釋義》既不是有權解釋的部門做出的有效法律解釋，也不是反映立法者原意的正式立法資料，因此不能用來作為進行正式法律解釋的依據

《大氣污染防治法》相關法條規定：

第四十條：縣級以上人民政府質量監督部門應當會同環境保護主管部門對鍋爐生產、進口、銷售和使用環節執行環境保護標準或者要求的情況進行監督檢查；不符合環境保護標準或者要求的，不得生產、進口、銷售和使用。

第一百零七條：違反本法規定，生產、進口、銷售或者使用不符合規定標準或者要求的鍋爐，由縣級以上人民政府質量監督、環境保護主管部門責令改正，沒收違法所得，并處二萬元以上二十萬元以下的罰款。

上述法條法律解釋方法應用與理解：按照文義解釋方法，與案件有關的法條含義是縣級以上人民政府質量監督部門（具體到A市為質監局，目前也有的地區已整合為市場監督管理局）應當會同環境保護主管部門（大多為環保局）對使用環節執行環境保護標準或者要求的情況進行監督檢查；不符合環境保護標準或者要求的，不得使用。違反本法規定，使用不符合規定標準或者要求的鍋爐，由縣級以上人民政府質量監督、環境保護主管部門責令改正，沒收違法所得，并處二萬元以上二十萬元以下罰款。顯然這樣的法條也是明確的，不會發生有多種解釋結果的可能，不再需要啟用其他解釋方法。

由于本案是質監局根據群眾舉報在單獨檢查中發現，因此不符合適用《大氣染污防治法》的條件，退一步講即使是在會同環保局檢查時發現，也應當由質監局和環保局一同做出行政處罰，而不是移交給環保局處理。

分析結果小結：綜上所述，第二、第三種意見均不可取，應當采取第一種意見處理，即由質監局依照《特種設備安全法》第八十四條規定以B公司違反《特種設備安全法》第三十二條規定使用國家明令淘汰的燃煤鍋爐為由，責令停止使用該鍋爐，并在三萬元以上三十萬元以下的范圍內酌情罰款。

山東省德州市質監局王洪革認為：

本案所述意見均有不妥，應該具體問題具體分析，防止失職瀆職，理由如下：

一是質監部門在該案中是否存在過失沒有說明。根據案例可以看出，B公司使用明令禁止的燃煤鍋爐證據很確鑿，A市人民政府根據國務院出臺文件制定的規定，型號為DZL1-0.7-AII的燃煤鍋爐應該在其城市建成區內禁用，但做為質監部門在此案中是否有過失，敘述中沒有說明，如果B公司使用的燃煤鍋爐已經過注冊登記，那么在該鍋爐在不超期的情況下，就不應該依據質監的法律法規，追究B公司的責任。在此應該查明何時登記注冊的，如果在政府出臺文件之前，那么就應該按照規定及時注銷該臺鍋爐，防止其繼續使用，如果登記日期在政府出臺文件之后，就更應該及時糾正過失，注銷該臺鍋爐。當然，如果該臺鍋爐沒有經過登記注冊，那么其違規使用，查處時質監部門就不存在過失的問題。

二是應該理清B公司使用禁用鍋爐的原因。質監部門已經查明B公司在2017年1月1日至3月21日期間，明知所使用鍋爐為明令禁止使用情況下，仍繼續使用，企業的“明知”從何而來，其他部門通知？網絡的宣傳？文中沒有說明，如果由其他部門通知，按照誰發現誰查處的原則，理應由通知的部門進行處理。同時應該從企業的角度進行考慮，國家要淘汰燃煤鍋爐是因為國家出于保護環境需要而出臺的政策，政策的出臺肯定應該給企業予充足的過渡期進行整改，其目的不在于處罰，而在于禁用，而且禁用反而對企業的損失更大，對于鍋爐的使用單位，沒有鍋爐很多情況下即意味著停產停業，甚至可以說，如果罰款能夠解決禁用，很多企業會選擇交納罰款。因此，存在與政策背離的案件，多從企業的角度考慮，可能更容易解決問題。

三是應該禁止使用涉案鍋爐，同時上報相關部門。既然發現了B公司存在的不法行為，而且有充分證據證明其使用的鍋爐應該禁用，那么，做為接受舉報的質監部門，此時應該禁止B公司使用，同時由于各地對于鍋爐執行淘汰方案的部門不同，為防止其繼續使用，應該從根源上解決問題，及時上報相關部門，如果沒有具體的部門負責，就應該上報當地政府，由政府來決定如何來執行。當然如果B公司為私自不注冊使用沒有檢驗的鍋爐，這就不是簡單的政策問題，應該嚴格依照《特種設備安全法》的相關規定嚴肅處理，嚴處不法行為。

總之，正確處理該案，應該厘清質監部門在此案中有無過失，同時應該多從企業的角度出發考慮問題，做到即解決矛盾，又符合政策要求，還要解決長期性禁用的問題，做到不推諉不包攬，防止失職和瀆職。

湖北省孝感市食品藥品檢驗檢測中心王碧波認為：

第一種意見正確，理由如下：

《特種設備安全法》第十九條規定：特種設備生產單位應當保證特種設備生產符合安全技術規范及相關標準的要求，對其生產的特種設備的安全性能負責。不得生產不符合安全性能要求和能效指標以及國家明令淘汰的特種設備。從這條后面一句話：不得生產不符合安全性能要求和能效指標以及國家明令淘汰的特種設備，可見安全性能要求和能效指標與國家明令淘汰的特種設備并不是從屬關系，而是并列關系。

有關國家明令淘汰的特種設備含義：《特種設備安全法》第十九條釋義第五點關于國家明令淘汰的特種設備進行了說明。國家明令淘汰的特種設備是指安全性能、能效指標等不滿足有關法規、標準要求并列入國家特種設備淘汰產品目錄的產品。根據《節能法》的要求，對落后的耗能過高的特種設備產品實行淘汰制度。在特種設備的設計、制造、改造、檢驗、檢測等環節將嚴格進行審查，確保特種設備淘汰制度的貫徹實施。我們對“國家明令淘汰的特種設備是指安全性能、能效指標等不滿足有關法規、標準要求并列入國家特種設備淘汰產品目錄的產品。”這句話進行剖析也可見國家明令淘汰的特種設備并不只是安全性能、能效指標不滿足有關法規、標準要求并列入國家特種設備淘汰產品目錄的產品，因為還加了一個等字。對于不符合環境保護標準或要求的鍋爐也可能是國家明令淘汰的特種設備。

A市人民政府根據《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》（【2013】37號）出臺規定，A市建成區應于2016年全面淘汰20噸以下燃煤鍋爐。本案中B公司正在使用一臺型號為DZL1-0.7-AⅡ的燃煤鍋爐，屬于淘汰的范圍。因此，本案的違法事實可認定為B公司使用國家禁止使用的燃煤鍋爐。